Legality of pandemic suspension of indoor fitness activities under state of alert laws and proportionality requirements

Şedinţa publică din data de 7 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâtul Guvernul României, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună: anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 432/09.04.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021 precum si stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 369 din 09 aprilie 2021), în ceea ce priveşte art. 10 punctul 1 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 432/2021, prin care se suspendă activitatea operatorilor economici desfăşurată în spaţii închise în domeniul activităţilor în piscine; obligarea pârâtului la emiterea unei alte hotărâri de Guvern care să cuprinsă măsuri graduale şi nediscriminatorii de combatere a COVID-19 pentru în domeniul activităţilor în piscine, care să asigure respectarea muncii, a protecţiei sociale, libertatea economică, cu respectarea prevederilor articolului 1 alin. (5) şi 53 din Constituţie şi cu obligaţia de a suspenda activitatea operatorilor economici din domeniul activităţilor în piscine doar în baza unei anchete epidemiologice din care să reiasă riscul pe care îl reprezintă acestea; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Reclamanta a formulat cerere modificatoare, prin care a solicitat instanţei să dispună, pe lângă petitele acţiunii introductive, şi anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 531/2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 mai 2021 precum si stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 488 din 11 mai 2021), în ceea ce priveşte art. 10 punctul 1 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 531/2021, prin care se suspendă activitatea operatorilor economici desfăşurată în spaţii închise în domeniul activităţilor în piscine; obligarea pârâtului la emiterea unei alte hotărâri de Guvern care să cuprinsă măsuri graduale şi nediscriminatorii de combatere a COVID-19 pentru în domeniul activităţilor în piscine, care să asigure respectarea muncii, a protecţiei sociale, libertatea economică, cu respectarea prevederilor articolului 1 alin. (5) şi 53 din Constituţie şi cu obligaţia de a suspenda activitatea operatorilor economici din în domeniul activităţilor în piscine doar în baza unei anchete epidemiologice din care să reiasă riscul pe care îl reprezintă acestea; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Ministerul Afacerilor Interne a formulat cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului Guvernul României, întemeiată pe dispoziţiile art. 3 alin. (1) pct. 13 din Hotărârea Guvernului nr. 137/2020 şi art. 61 alin. (1) şi (3) din C. proc. civ.

A arătat că are calitatea de iniţiator al actului normativ contestat şi, totodată, are atribuţii concrete în executarea dispoziţiilor prevăzute în actul administrativ şi răspunde de respectarea măsurilor dispuse în acesta. A invocat excepţia lipsei de interes/de obiect a acţiunii, dat fiind faptul că, la acest moment, hotărârea de Guvern contestată şi-a epuizat efectele, reclamanta nu ar obţine niciun beneficiu ca urmare a unei eventuale soluţii de admitere a acţiunii.

II. Hotărârea pronunţată în primă instanţă

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1996 din 21 decembrie 2021, a dispus:

Respinge excepţiile.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.A în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Afacerilor Interne.

III. Calea de atac excercitată în cauză

Împotriva hotărârii Curţii de Apel Bucureşti pronunţate la 21 decembrie 2021, a promovat, în termen legal, recurs reclamantă A. S.A., în condiţiile art. 493 C. proc. civ.

Recurenta a încadrat motivul de recurs în cazul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în opinia sa, din dezvoltarea acestui rezultând incidenţa acestui caz de casare.

Astfel, criticile din recurs vizează modul de aplicare a legii de către instanţa de fond, sub aspectul dispoziţiilor legale ce guvernează principiul legalităţii, ajungând la concluzia că actele administrative contestate nu adaugă la lege.

În acest sens, a arătat că Hotărârile Guvernului contestate au fost emise în scopul de a restrânge nişte libertăţi într-un mod nejustificat, nu acesta fiind scopul prevederilor din Legile nr. 55/2020 sau nr. 136/2020, iar simpla menţionare a acestor legi în preambulul Hotărârilor de Guvern contestate nu este suficientă pentru a reţine că acestea au fost pronunţate cu respectarea principiului legalităţii.

Subliniază recurenta că principiul legalităţii actelor administrative presupune respectarea anumitor cerinţe: actele să fie adoptate sau emise de către autorităţile competente din punct de vedere material/teritorial şi în limitele acestor competenţe; conţinutul actelor administrative să fie conform cu conţinutul legii în baza căreia sunt emise; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative şi cu respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Recurenta-reclamantă arată că act administrativ cu caracter normativ, H.G. -urile trebuie să respecte prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative ("Legea nr. 24/2000"), inclusiv cele cu privire la respectarea ierarhiei normelor juridice (art. 4 din Legea nr. 24/2000); interdicţia de a conţine soluţii care să contravină prevederilor în a căror aplicare sunt date (art. 78 din Legea nr. 24/2000) şi adoptarea într-un termen util care să facă posibilă ducerea lor la îndeplinire (art. 79 din Legea nr. 24/2000).

Prin conţinutul normei redate la art. 10 pct. 1 din Anexa 3 la H.G. nr. 531/2021dispoziţiile Legii nr. 24/2000, invocate de reclamantă în fond dar interpretate în mod eronat de către instanţă, au fost încălcate, dat fiind că hotărârea contestată este menită să adauge în sarcina subiectului de drept condiţii suplimentare faţă de cele cuprinse în textul legii, încalcă dispoziţiile Legii nr. 55/2020 şi ale Legii nr. 136/2020 privind proporţionalitatea cu situaţia care le-a determinat, aplicarea nediscriminatorie, caracterul limitat în timp şi absenţa studiilor ştiinţifice care au stat la baza adoptării, care conduc la lipsa sa de motivare.

În ce priveşte măsura suspendării activităţii sălilor de sport şi fitness în spaţii închise, Curtea observă că nu s-a respectat caracterul gradual, necesar şi proporţional al măsurilor atacate.

Astfel, deşi nu a existat nici o analiză privind această activitate, privind modul în care ea a influenţat sau poate influenţa evoluţia numărului de cazuri COVID (respectiv o influenţă în sensul creşterii acestor cazuri) s-a luat măsura suspendării acestei activităţi, pe baza unei aprecieri total nejustificate, nemotivate potrivit cărora activitatea este una de risc, abstracţie făcându-se de restricţiile anterioare şi de eficienţa lor.

În măsura în care s-ar fi realizat vreo analiză se putea observa că menţinerea deschisă a activităţii sportive în interior, cu restricţiile de mai sus, nu a avut nici un efect concret relevant asupra creşterii cazurilor COVID şi astfel suspendarea acestei activităţi nu era nici necesară si nici proporţională.

Aşa fiind, în lipsa unor date concrete şi obiective în sensul contribuţiei, chiar minime, a acestei activităţi la creşterea numărului de cazuri COVID în ciuda restricţiilor deja impuse se poate susţine în mod neechivoc că această activitate desfăşurată cu respectarea ordinelor de mai sus nu a avut un efect concret asupra creşterii numărului de cazuri COVID.

În concluzie, nu există nicio cerinţă care să fie prevăzută în expunerea de motive a actului atacat care să facă vorbire despre insuficienţe ori neconcordanţe ale reglementărilor în vigoare în privinţa modalităţii de desfăşurare a activităţilor sportive, nu există nici studii, nici lucrări de cercetare, nici evaluări statistice. În concluzie, hotărârea atacată nu respectă normele de tehnică legislativă cuprinse în Legea nr. 24/2000, norme cu caracter superior în ierarhia actelor normative.

În continuare recurenta a susţinut că instanţa a interpretat în mod eronat dispoziţiile art. 22 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării ("Regulament"), aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. Hotărârea nr. 561/2009. De asemenea, instanţa s-a raportat greşit şi la modul în care ar trebui aplicat art. 2 din Legea nr. 248/2013 privind organizarea şi funcţionarea Consiliului Economic şi Social.

Din analiza H.G. -urilor rezultă cu claritate că aceasta vizează şi aceste sectoare economice, cel puţin în privinţa mediului de afaceri din domeniul sportiv şi de fitness căruia îi sunt adresate dispoziţiile din H.G.-urile contestate, ce privesc activitatea operatorilor economici, iar simplul fapt că în Note se menţionează lipsa impactului nu conduce la veridicitatea unei astfel de concluzii, când în realitate, prin restrângerea libertăţii de a ţine o piscină deschisă publicului s-a produs un impact economic negativ la nivelul operatorilor de pe acea piaţă.

În consecinţă, instanţa de fond a aplicat greşit normele legale invocate de către recurentă şi a ignorat realitatea faptică în privinţa efectelor pe care le au în mediul economic Hotărârile contestate.

În mod greşit, instanţa de fond dă eficienţă documentelor intitulate "Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul

României, întocmite la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei, ce nu a fost pus la dispoziţia populaţiei, pentru a putea fi consultat în mod corespunzător anterior emiterii hotărârii, sau chiar ulterior, pentru a se putea verifica legalitatea H.G. emisă în baza sa.

Acest act are caracter general, fără să prevadă în concret efectele măsurii de închidere a piscinelor interioare pentru populaţie. În fine, recurenta a mai susţinut că instanţa a aplicat eronat dispoziţiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 la o situaţie care, după un an de la apariţia pandemiei, deja nu mai avea caracter excepţional.

Art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 precizează că, în cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare. Aceste dispoziţii nu sunt incidente în cazul de faţă de vreme ce circumstanţele privind existenţa şi răspândirea virusului COVID-19 sunt cunoscute pe plan naţional de mai mult de 1 an, fapt ce determină ca acestea să nu mai aibă caracterul excepţional prevăzut de norma juridică.

În acest sens, instanţa nu a avut în vedere că Guvernul României nu poate extrapola dispoziţiile art. 7 şi la prezenta situaţie, care nu se mai încadrează în noţiunea de "circumstanţă excepţională", fiind necesar să adopte actele normative cu impact asupra populaţiei, cum este şi H.G. nr. 531/2021, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, prin publicarea anunţului privind proiectul normativ, prin respectarea termenului de 10 zile în care se pot primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice şi prin dezbaterea efectivă a unui astfel de proiect.

Instanţa a aplicat eronat dispoziţiile art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 la o situaţie care, după un an de la apariţia pandemiei, deja nu mai avea caracter excepţional. Art. 7 alin. (13) din Legea nr. 52/2003 precizează că, în cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în procedura de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare.

Arată recurenta că aceste dispoziţii nu sunt incidente în cazul de faţă de vreme ce circumstanţele privind existenţa şi răspândirea virusului COVID-19 sunt cunoscute pe plan naţional de mai mult de 1 an, fapt ce determină ca acestea să nu mai aibă caracterul excepţional prevăzut de norma juridică.

În acest sens, instanţa nu a avut în vedere că Guvernul României nu poate extrapola dispoziţiile art. 7 şi la prezenta situaţie, care nu se mai încadrează în noţiunea de "circumstanţă excepţională", fiind necesar să adopte actele normative cu impact asupra populaţiei, cum este şi H.G. nr. 531/2021, cu respectarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, prin publicarea anunţului privind proiectul normativ, prin respectarea termenului de 10 zile în care se pot primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice şi prin dezbaterea efectivă a unui astfel de proiect.

Faţă de acestea a solicitat admiterea recursului, casarea sentiţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a depus la dosar întâmpinare prin care a invocat excepţia netimbrării, iar intimatul - intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia netimbrării, excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, precum şi excepţia lipsei de interes în promovarea căii de atac.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţie s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 7 februarie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

În ceea ce priveşte excepţiile invocate prin întâmpinare, aşa cum reiese din prezenta practica Înalta Curte, a dispus: respinge excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare ca neîntemeiată, reţinându-se faptul că au fost invocate critici încadrate în dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., care au fost dezvoltate ca atare. Totodată, a respins excepţia lipsei de interes ca neîntemeiată, având în vedere faptul că recurenta-reclamantă îşi justifică interesul în susţinerea în continuare a căii de atac, având posibilitatea de a obţine şi eventual despăgubiri materiale în situaţia în care se va dovedi întemeiată prezenta cerere.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând recursul în condiţiile art. 499 C. proc. civ., în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate şi de exigenţele impuse prin art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Cu titlu preliminar trebuie subliniat că, potrivit art. 488 alin. (1) raportat la art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., recursul este o cale de atac extraordinară în cadrul căreia controlul judiciar este limitat la aspecte de nelegalitate a hotărârii instanţei ierarhic inferioare care au aptitudinea de a fi încadrate în motivele de casare ce sunt reglementate în mod exhaustiv la pct. 1-8 din cuprinsul art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

În respectul acestor rigori procedurale care se impun în judecarea recursului, Înalta Curte nu va analiza în cele ce urmează susţinerile expuse de recurentă cu privire la evaluarea probelor şi la situaţia de fapt, pentru că asemenea susţineri sunt formulate cu neobservarea limitelor dreptului de a deduce instanţei de recurs, spre analiză, doar chestiuni care interesează legalitatea hotărârii pe care a atacat-o.

În speţă, reclamanta recurentă A. S.A. a solicitat anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 432/09.04.2021 privind prelungirea stării de alertă pe teritoriul României începând cu data de 13 aprilie 2021 precum si stabilirea măsurilor care se aplică pe durata acesteia pentru prevenirea si combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 369 din 09 aprilie 2021), în ceea ce priveşte art. 10 punctul 1 din Anexa nr. 3 la H.G. nr. 432/2021, prin care se suspendă activitatea operatorilor economici desfăşurată în spaţii închise în domeniul activităţilor în piscine; obligarea pârâtului la emiterea unei alte hotărâri de Guvern care să cuprinsă măsuri graduale şi nediscriminatorii de combatere a COVID-19 pentru în domeniul activităţilor în piscine, care să asigure respectarea muncii, a protecţiei sociale, libertatea economică, cu respectarea prevederilor articolului 1 alin. (5) şi 53 din Constituţie şi cu obligaţia de a suspenda activitatea operatorilor economici din domeniul activităţilor în piscine doar în baza unei anchete epidemiologice din care să reiasă riscul pe care îl reprezintă acestea; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Instanţa de fond, avea de analizat, în acest cadru procesual, dacă actele contestate nu adaugă la dispoziţiile Legii nr. 55/2020 sau la cele ale Legii nr. 136/2020 şi dacă măsurile nu au fost propuse sau dispuse cu încălcarea competenţelor autorităţilor publice, prevăzute de lege.

Or, considerentele sentinţei recurate reflectă cu evidenţă o analiză efectivă şi completă a acestor aspecte, analiză realizată în corelaţie cu situaţia de fapt concretă ce a fost stabilită pe baza probatoriului complex administrat de părţile aflate în proces.

Concluzia instanţei de fond a fost în sensul: astfel, Legea nr. 55/2020 prevede că, hotărârea de prelungire a stării de alertă cuprinde măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns, asigurarea rezilienţei comunităţilor şi diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri. Actele contestate cuprind măsurile adoptate pentru diminuarea impactului tipului de risc, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri, instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz, în limitele art. 6 din Legea nr. 55/2020.

Aşadar, temeiul restrângerii drepturilor invocate de către reclamantă nu îl constituie dispoziţiile hotărârilor atacate ci însăşi Legea nr. 55/2020.

În ceea ce priveşte dispoziţiile Legii nr. 136/2020, Curtea a reţinut că potrivit art. 1 din acest act normativ, această lege "reglementează unele măsuri necesare în domeniul sănătăţii publice cu caracter temporar, în situaţii de risc epidemiologic şi biologic, pentru prevenirea introducerii şi limitarea răspândirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul României."

Conform art. 2 din Legea nr. 136/2020:

"Măsurile prevăzute de prezenta lege se dispun şi se aplică în situaţiile prevăzute la art. 1, exclusiv pentru apărarea sănătăţii publice, cu respectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor şi a ordinii publice. Toate măsurile dispuse în baza prezentei legi vor fi proporţionale cu situaţia care le-a determinat, limitate în timp la aceasta şi aplicate în mod nediscriminatoriu."

Măsurile prevăzute de această lege sunt carantina persoanelor, carantina zonală şi izolarea.

Prin hotărârile atacate nu au fost dispuse astfel de măsuri, astfel că Legea nr. 136/2020 este inaplicabilă în prezentul litigiu.

Prin urmare, contrar susţinerilor reclamantei, nu se poate reţine, prin raportare la prevederile Legii nr. 136/2020, necesitatea elaborării unor studii ştiinţifice în cazul adoptării hotărârilor prin care se prelungeşte starea de alertă şi se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata acestei stări.

Măsurile dispuse au caracter limitat în timp, fiind dispuse pe câte o perioadă de 30 de zile, urmând a fi reevaluate la sfârşitul fiecărei perioade, critica sub acest aspect neputând fi reţinută.

Reproşul adus instanţei de fond, prin motivul de recurs, circumscris motivului de casare reglementat prin pct. 8 a art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., constă în faptul că hotărârea instanţei de fond a încălcat principiul legalităţii, având în vedere că simpla menţionare a celor două legi, respectiv Legea nr. 55/2020 şi Legea nr. 136/2020, în cuprinsul actelor pe care partea le contestă, nu este suficientă pentru a justifica emiterea respectivelor hotărâri de guvern, cu atât mai mult cu cât chiar art. 2 din Legea nr. 136/2020 prevede faptul că măsurile care se vor adopta pe durata stării de alertă trebuie să fie măsuri proporţionale.

S-a mai susţinut că, deşi Legea nr. 24/2020 permite emiterea unor acte normative de forţă juridică inferioară, consideră că aceste acte nu pot excede, nu pot deveni măsuri abuzive şi trebuie să se încadreze în aceleaşi garanţii de proporţionalitate pe care le impune legea principală, respectiv Legea nr. 55/2020 şi Legea nr. 136/2020.

Înalta Curte apreciază, contrar susţinerilor reclamantei, că actele contestate nu adaugă la dispoziţiile Legii nr. 55/2020 sau la cele ale Legii nr. 136/2020.

Astfel, în acord cu soluţia instanţei de fond, în condiţiile în care actele contestate au fost adoptate cu respectarea cerinţelor de legalitate cerute actelor administrative şi anume: actele să fie adoptate sau emise de către autorităţile competente din punct de vedere material/teritorial şi în limitele acestor competenţe; conţinutul acestora să fie conform cu conţinutul legii în baza cărora sunt adoptate emise; actele să corespundă scopului urmărit de legea pe care o pun în executare; actele să fie adoptate sau emise în forma specifică actelor administrative şi a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.

Este de observat că toate aceste cerinţe esenţiale au fost respectate în cauză, H.G. nr. 432/2021, cât şi H.G. nr. 531/2021, fiind adoptate în temeiul prevederilor art. 108 din Constituţia României, republicată, şi în temeiul şi, în deplină concordanţă, cu prevederile art. 3, 4, 6 şi art. 71 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID-19, cu modificările şi completările ulterioare.

În acest sens, în mod corect a reţinut instanţa că odată instituită, în temeiul art. 2 din Legea nr. 55/2020, starea de alertă, pentru a răspunde la o situaţie de urgenţă, de amploare şi intensitate deosebită determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, deopotrivă, starea de alertă poate fi prelungită ori de câte ori analiza factorilor de risc indică necesitatea mentinerii răspunsului amplificat pentru o perioadă de timp suplimentară, reţinând că această situaţie îşi găseşte suport legal în dispoziliile art. 3 alin. (2) din Legea nr. 55/2020, cât şi în art. 71 alin. (1) din acelaşi act normativ.

Judecătorul fondului a aplicat corect dispoziţiile legale mai sus menţionate, considerând că nu sunt motive de nelegalitate în ceea ce priveşte măsurile dispuse prin actele contestate, în condiţiile în care "posibilitatea Guvernului de a prelungi starea de alertă şi de a dispune măsurile stabilite de Legea nr. 55/2020, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii măsurilor sunt prevăzute de acest act normativ "

Restrângerea exerciţiului drepturilor şi libertăţilor în perioada stării de alertă nu a fost dispusă de Guvernul României, prin H.G. nr. 432/2021, prelungită succesiv, ci este prevăzută în Legea nr. 55/2020.

În art. 6 lit. c) şi d) din Legea nr. 55/2020, este stipulat faptul că "hotărârile prin care se declară ori se prelungeşte starea de alertă, precum şi cele prin care se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata stării de alertă cuprind: c) măsuri pentru creşterea capacităţii de răspuns, asigurarea rezilienţei comunităţilor şi diminuarea impactului tipului de risc necesar a fi aplicate, condiţiile concrete de aplicare şi destinatarii acestor măsuri; d) instituţiile şi autorităţile publice care pun în aplicare sau urmăresc respectarea aplicării măsurilor, după caz".

Aşadar, legiuitorul a dat posibilitatea ca prin hotărâri ale Guvernului să fie stabilite măsuri pentru capacitatea de răspuns, inclusiv măsuri de natură a restrânge anumite drepturi, astfel cum rezidă din chiar art. 1 alin. (1)2 din Legea nr. 55/2020, care explică în mod clar că toate măsurile luate în perioada stării de alertă, pot restrânge drepturi fundamentale.

Actul administrativ normativ care face obiectul acţiunii s-a emis pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor Legii nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectele pandemiei de COVID-19 şi, în mod evident, nu conţine soluţii legislative care să fie contrare cu concepţia sau finalitatea urmărită de actele de bază.

Măsurile de limitare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale au avut ca scop protejarea sănătăţii publice prin luarea măsurilor de prevenire a răspândirii la nivel naţional a virusului SARS-CoV-2. Protejarea sănătăţii publice este enumerată de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului printre scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ.

De altfel, art. 2 din Convenţie şi art. 34 din Constituţie impun statului român să ia măsurile necesare pentru asigurarea sănătăţii publice, iar aceasta chiar dacă respectivele măsuri se extind cu privire la întreaga populaţie, existând îndatorirea statului să acţioneze atunci când există o ameninţare clară la viaţa populaţiei.

În conformitate cu prevederile art. 2 din Legea nr. 55/2020 privind unele măsuri pentru prevenirea şi combaterea efectelor pandemiei de COVID -19, "starea de alertă reprezintă răspunsul la o situaţie de urgenţă de amploare şi intensitate deosebite, determinată de unul sau mai multe tipuri de risc, constând într-un ansamblu de măsuri cu caracter temporar, proporţionale cu nivelul de gravitate manifestat sau prognozat al acesteia şi necesare pentru prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor iminente la adresa vieţii, sănătăţii persoanelor, mediului înconjurător, valorilor materiale şi culturale importante ori a proprietăţii."

Având în vedere evoluţia pandemiei, autorităţile au ajustat măsurile de protecţie în funcţie de rata de infectare la nivel naţional, dar şi regional, măsurile fiind înăsprite în zonele unde rata de infectare a depăşit valorile prag stabilite. Aceste măsuri au fost luate cu respectarea dreptului populaţiei la sănătate, precum şi prevederile legale adoptate în contextul pandemiei.

Toate măsurile dispuse au fost luate în limitele legale permise de art. 53 din Constituţia României, având la bază principiul priorităţii interesului public şi protejarea sănătăţii publice, fiind respectate cele trei condiţii cumulative: ingerinţa este prevăzută de lege (Legea nr. 55/2020), urmăreşte un scop legitim (protejarea sănătăţii) şi este necesară şi proporţională într-o societate democratică.

Măsura închiderii sălilor de fitness nu poate fi evaluată în mod individual, întrucât, pe lângă aceasta, autorităţile au luat corelativ şi alte măsuri: închiderea restaurantelor în spaţii închise la o rată de incidenţă de 3,5 la 1000 de locuitori, închiderea sălilor de spectacole, prelungirea vacanţei şcolarilor, restricţionarea dreptului la liberă circulaţie în anumite intervale, etc. În atare condiţii, e imposibil de stabilit care dintre măsuri este cea mai eficientă sau, dimpotrivă, este inutilă, toate măsurile fiind dispuse cu scopul de a limita interacţiunea dintre oameni, principalul factor de răspândire a virusului.

A fost prevăzut un prag valoric, pentru a nu da naştere la abuz de putere şi aprecieri discreţionare: actul administrativ prevedea faptul că activitatea sălilor de fitness este suspendată dacă incidenţa cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori, iar măsura nu se mai aplică când incidenţa cumulată la 14 zile este mai mică sau egală cu 3,5/1.000 de locuitori.

Cât priveşte măsura concret contestată, de suspendare a activităţii operatorilor economici desfăşurată în spaţii închise în domeniul sălilor de sport şi/sau fîtness în localităţile unde incidenţa cumulată la 14 zile este mai mare de 4/1.000 de locuitori, se constată că, într-adevăr, aceasta nu cuprinde o motivare distinctă în instrumentele de prezentare, nefiind menţionate în mod specific considerentele care stau la baza impunerii sale, însă această împrejurare nu e de natură să conducă la concluzia instanţei de fond conform căreia măsura nu este graduală, necesară şi proporţională cu riscul ce se doreşte a fi combătut, astfel cum impun art. 2 din Legea nr. 55/2020 şi art. 53 din Constituţie.

Argumentele legate de diferenţiere de tratament juridic între intimata-reclamantă şi centrele comerciale, nu pot fi primite, întrucât, în mod evident, există o diferenţă între activitatea desfăşurată în centrele de fitness şi cea a persoanelor care vizitează centre comerciale.

Aşadar, măsura de interzicere/reducere a activităţii sălilor de fitness nu este disproporţionată faţă de măsurile luate cu privire la activitatea operatorilor economici reţinuţi de instanţa de fond.

Din preambulul Hotărârii de Guvern nr. 432/2021 rezultă că la baza acestor măsuri suplimentare a stat Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 22 din 2021 care în concret a propus adoptarea acestor măsuri pe baza analizei factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021", întocmită la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei.

De asemenea, la emiterea acestei hotărâri au fost luate în considerare propunerile Grupului de Suport Tehnico - Ştiinţific privind Gestionarea Bolilor înalt Contagioase pe Teritoriul României referitoare la măsurile necesar a fi adoptate pentru limitarea răspândirii virusului.

Aceste aspecte atestă agravarea situaţiei, a cărui evoluţie nu poate fi previzională şi care impunea luarea de măsuri suplimentare. Din perspectiva necesităţii măsurii, limitarea mobilităţii populaţiei a fost dublată de înlăturarea riscului de transmitere a virusului, generat de desfăşurarea activităţilor în cadrul spaţiilor închise din sălile de fitness.

Adoptarea unor noi măsuri se impunea, pentru prevenirea răspândirii infecţiilor şi evitarea atingerii unui nivel necontrolat al acestora, cu impact direct asupra mortalităţii înregistrate şi a unui aflux de pacienţi peste capacitatea sistemului sanitar.

În mod evident, şi această măsură se întemeiază pe starea de fapt expusă în Analiza factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generată de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 23.03.2021, fiind apreciată drept necesară raportat la gravitatea situaţiei actuale.

Măsurile de limitare a drepturilor şi libertăţilor fundamentale au ca scop protejarea sănătăţii publice prin luarea măsurilor de prevenire a răspândirii la nivel naţional a virusului SARS-CoV-2, la propunerea specialiştilor.

Din preambulul Hotărârii de Guvern nr. 432/2021 rezultă că la baza acestor măsuri suplimentare a stat Hotărârea Comitetului Naţional pentru Situaţii de Urgenţă nr. 22 din 2021 care în concret a propus adoptarea acestor măsuri pe baza "Analizei factorilor de risc privind managementul situaţiei de urgenţă generate de virusul SARS-CoV-2 pe teritoriul României la data de 06.04.2021", întocmită la nivelul Centrului Naţional de Conducere şi Coordonare a Intervenţiei.

Potrivit aceleiaşi Analize, în România, până la data de 6.04.2021, au fost înregistrate 983.217 cazuri de persoane infectate cu virusul SARS-COV-2, din care 880.429 persoane vindecate şi 24.386 persoane decedate, media zilnică a persoanelor confirmate pozitiv cu virusul SARS-COV-2 în perioada 24.03.2021-6.04.2021 fiind de 5.444 persoane.

S-a menţionat în cuprinsul Analizei factorilor de risc că, din evoluţia cazurilor confirmate cu numărul de persoane vindecate, numărul persoanelor confirmate se menţine la valori ridicate, iar media persoanelor vindecate (4731) este mai mică decât media persoanelor confirmate (5444).

Totalul cazurilor active (suma cazurilor confirmate în ultimele 14 zile + persoanele internate la data raportării cu mai mult de 14 zile de la data internării), la data de 6.04.2021, era de 78.402 persoane.

La data de 6.04.2021, 2782 localităţi erau înregistrate cu cazuri active.

Protejarea sănătăţii publice este enumerată de Convenţia Europeană a Drepturilor Omului printre scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ.

Concluzionând, măsurile conţinute de prevederile legale au fost dispuse în contextul combaterii pandemiei de coronavirus, fiind subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice - art. 34 alin, (2) din Constituţia României.

Acestea au fost adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor, fiind urmărit un scop legitim, în sensul avut în vedere de Curtea Europeană a Drepturilor Omului cu respectarea art. 53 din Constituţia României.

Din perspectiva proporţionalităţii măsurilor dispuse cu obiectivul urmărit şi a oportunităţii acestora, astfel de măsuri reprezintă răspunsuri ale autorităţilor la nivel global, posibile în acest moment, la nevoia socială de prevenire a răspândirii virusului, prin raportare la numărul ridicat de persoane confirmate pozitiv.

Pe plan mondial nu există un consens cu privire la un model unic de protecţie împotriva virusului, ci mai curând un ansamblu de politici mixte bazate pe recomandări şi măsuri obligatorii.

Măsurile detaliate în cauză, prin actele contestate, includ valoarea solidarităţii sociale, scopul lor fiind de a proteja sănătatea tuturor membrilor societăţii, în particular a celor care sunt deosebit de vulnerabili.

În ceea ce priveşte dispoziţiile Legii nr. 136/2020, potrivit art. 1 din acest act normativ, această lege "reglementează unele măsuri necesare în domeniul sănătăţii publice cu caracter temporar, în situaţii de risc epidemiologic şi biologic, pentru prevenirea introducerii şi limitarea răspândirii bolilor infectocontagioase pe teritoriul României."

Măsurile prevăzute de această lege sunt carantina persoanelor, carantina zonală şi izolarea.

Conform art. 7 alin. (1) din acest act normativ, "carantina persoanelor se instituie pe baza informaţiilor ştiinţifice oficiale (...)."Art. 7 alin. (5) face referire, de asemenea, la posibilitatea izolării la domiciliu sau într-o unitate sanitară în funcţie de informaţiile ştiinţifice oficiale.

Prin hotărârile atacate nu au fost dispuse astfel de măsuri, astfel că Legea nr. 136/2020 este inaplicabilă în prezentul litigiu, cum bine a reţinut instanţa fondului.

Prin urmare, contrar susţinerilor recurentei-reclamante, nu se poate reţine, prin raportare la prevederile Legii nr. 136/2020, necesitatea elaborării unor studii ştiinţifice în cazul adoptării hotărârilor prin care se prelungeşte starea de alertă şi se stabileşte aplicarea unor măsuri pe durata acestei stări.

Măsurile dispuse au caracter limitat în timp, fiind dispuse pe câte o periaodă de 30 de zile, urmând a fi reevaluate la sfârşitul fiecărei perioade, critica sub acest aspect neputând fi reţăinută.

Mergând mai departe, recurenta a apreciat că ar fi fost necesară obţinerea unui aviz al Consiliului Economic şi Social, dat fiind că aceste acte administrative privesc domenii în care Consiliul Economic şi Social este îndreptăţit să transmită astfel de avize, care sunt obligatorii, iar norma juridică pe care partea a invocat-o ca fiind aplicată greşit, nu poate fi interpretată în sensul în care să nu producă efecte, astfel cum a fost interpretată aceasta de către prima instanţă.

Această susţinere nu poate fi primită, în condiţiile în care consultarea Consiliului Economic şi Social fiind obligatorie în cazurile prevăzute de lege.

Pe de altă parte, potrivit practicii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în speţe similare, cu referire la avizul acordat de Consiliului Economic şi Social au fost constatate următoarele:

"(...) din prevederile art. 6 şi 7 ale Legii nr. 109/1997 coroborate cu cele ale art. 8 pct. 2, rezultă neîndoios că rolul acestui organism este doar unul consultativ, astfel că lipsa avizului prevăzut de art. 7 nu poate conduce ia anularea actului, chiar dacă acesta ar viza domeniile expres arătate" (Decizia Î.C.C.J. nr. 831/17.02.2009).

Totodată, a arătat că, sub aspectul oportunităţii, adoptarea H.G. nr. 531/2021 a fost determinată de motivele menţionate în Nota de fundamentare ale acesteia, respectiv cele regăsite în Secţiunea a 2-a "Motivul emiterii actului normativ" - punctul 1 "Descrierea situaţiei actuale" din respectivul document.

Se poate aprecia că măsurile stabilite de autorităţi în contextul combaterii pandemiei de coronavirus au fost subsumate obligaţiei statului de ocrotire a sănătăţii publice, fiind adoptate şi implementate avându-se în vedere necesitatea asigurării unui just şi proporţional echilibru între drepturile şi libertăţile fundamentale, în ansamblul lor.

În acest context, art. 35 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care conţine dispoziţii referitoare la protecţia sănătăţii publice, statuând că "orice persoană are dreptul de acces la asistenţa medicală preventivă şi de a beneficia de îngrijiri medicale în condiţiile stabilite de legislaţiile şi practicile naţionale."

În acest caz măsurile care ne limitează drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie să aibă drept scopuri protejarea sănătăţii şi siguranţa publică. Convenţia europeană enumeră scopurile care pot da caracter legitim restrângerii unui drept relativ: securitatea naţională, siguranţa publică, bunăstarea economică a ţării, apărarea ordinii şi prevenirea faptelor penale, protejarea sănătăţii şi a moralei, protejarea drepturilor şi libertăţilor altora, împiedicarea divulgării de informaţii confidenţiale sau garantarea autorităţii şi imparţialităţii puterii.

Ca atare, judecătorul fondului a constatat în mod judicios faptul că în cauză au fost respectate normele de tehnică legislativă principiul transparenţei şi că motivarea actelor contestate este corespunzătoare.

Aşa cum reiese din înscrisurile depuse la dosarul cauzei, actele contestate au fost adoptate cu respectarea normelor de tehnică legislativă, regăsite în Legea nr. 24/2000, fiind iniţiate şi avizate de instituţiile interesate şi implicate în aplicarea acestora. Fiecare din proiectele de hotărâre a fost propus de ministrul afacerilor interne, înaintat spre aprobare Guvernului, şi, în acest fel, dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 55/2020 au fost respectate.

În preambulul actelor contestate sunt indicate actele normative, de nivel superior, pe care s-a fundamentat, în drept, măsura prelungirii stării de alertă.

În ceea ce priveşte motivarea de fapt este de remarcat că în Nota de fundamentare, ce însoţeşte fiecare din actele contestate sunt indicate motivele adoptării, respectiv cele regăsite în Secţiunea a 2 - a Motivul emiterii actului normativ"- pct. I "Descrierea situaţiei actuale" din respectivul document, fiind descrisă, atât Amploarea situaţiei de urgenţă, respectiv manifestarea generalizată a tipului de risc la nivel naţional (la pct. l), intensitatea situaţiei de urgenţă, respectiv viteza de evolulie, înregistrată sau prognozată, a fenomenelor distructive şi gradul de perturbare a stării de normalitate (la pct. ll) şi Insuficienţa şi/sau inadecvarea capabilitălilor de răspuns (pct. III), Densitatea demografică în zona afectată de tipul de risc, Existenţa şi gradul de dezvoltare a infrastructurii adecvare gestionării lipului de risc (pct. V), Interpretarea factorilor de risc privind apariţia unor noi variante ale virusului SARS-Co V-2 (pct. VI).

Deşi afirmă astfel nelegalitatea hotărârii instanţei de fond, Înalta Curte constată că recurenta nu a expus vreo critică de natură a evidenţia aplicarea greşită sau încălcarea unei norme de drept material, spre a permite o analiză circumscrisă motivului de casare invocat.

Se cuvine a fi menţionat că opinia doctrinară expusă de recurentă nu poate constitui nici ea reperul unei analize posibile în această etapă procesuală, pentru că nu constituie normă de drept material în sensul prevederilor art. 488 pct. 8 din C. proc. civ.

Se observă că, adoptarea măsurilor a fost motivată de situaţia expusă prin analizele factorilor de risc care au stat la baza elaborării notelor de fundamentare ale actelor contestate.

Împrejurarea că, potrivit adresei nr. x/9.04.2021 emisă de Direcţia de Sănătate Publică a Municipiului Bucureşti, pe durata stării de alertă nu au fost identificate focare în sălile de sport/fitness la nivelul capitalei, nu determină concluzia că, în absenţa măsurilor restrictive este improbabilă apariţia unor astfel de situaţii, în condiţiile în care este necontestat faptul că spaţiile închise în care au acces mai multe persoane, dat fiind specificul lor, reprezintă un mediu favorizant de răspândire a virusului.

Nu în ultimul rând, în mod just, Curtea de apel a reţinut că, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, prin raportare la decizia nr. 392 din 8 iunie 2021 pronunţată de Curtea Constituţională a României, nu se poate reţine aplicabilitatea în cauză a prevederilor reglementării de drept comun a Legii nr. 554/2004 referitoare la instituţia plângerii prealabile, astfel că a respins această excepţie invocată.

În ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei de interes, curtea de apel a reţinut corect că expirarea perioadei pentru care au fost adoptate actele contestate nu determină lipsa de interes în exercitarea acţiunii în anularea acestora.

În consecinţă, cu aplicarea art. 496 alin. (1) C. proc. civ., recursul urmează să fie respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta - reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1996 din 21 decembrie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 7 februarie 2024.