Direct procurement during state of emergency upheld; audit decision annulled and appeal dismissed

Şedinţa publică din data de 26 noiembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale HIDROELECTRICA S.A. ("Hidroelectrica" sau "Societatea") în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI, a solicitat:

- Anularea Deciziei Curţii de Conturi nr. 11 din 23 iulie cu consecinţa eliminării măsurilor impuse Hidroelectrica de Curtea de Conturi prin decizia menţionată;

- Anularea Raportului Curţii de Conturi nr. x din 26 iunie 2020 aflat la baza deciziei;

- Anularea încheierii nr. 26 din 18 septembrie 2020, prin care Comisia de soluţionare a contestaţiilor constituite în cadrul Curţii de Conturi a respins contestaţia subscrisei împotriva Deciziei Curţii de Conturi nr. 11 din 23.07.2020;

- Obligarea Curţii de Conturi la plata cheltuielilor ocazionate de judecarea prezentei cereri.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 760 din 11 aprilie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale HIDROELECTRICA S.A., în contradictoriu cu pârâta CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI.

A anulat Decizia nr. 11/23.07.2020, încheierea nr. 26/18.09.2020 şi Raportul de control nr. x/26.06.2020 ce a stat la baza emiterii Deciziei nr. 11/23.07.2020.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile a formulat recurs pârâta Curtea de Conturi a României, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea recursului a susţinut următoarele:

Instanţa de fond nu a reţinut corect faptul că echipa de audit a constatat existenţa unor nereguli de natură financiar-contabilă, şi nu abateri de la legalitate şi regularitate care să fi produs un prejudiciu. Ca urmare, măsurile dispuse prin decizie au fost emise în temeiul art. 43 lit. c) din Legea nr. 94/1992, republicată, vizând intrarea în legalitate, extinderea verificărilor şi efectuarea de analize proprii de către o comisie tehnico-economică, nu în baza art. 33 alin. (3), care s-ar fi aplicat doar dacă s-ar fi reţinut existenţa unui prejudiciu.

Decizia contestată a vizat procedura de achiziţie directă pentru "dezinfectant pentru mâini" în sumă totală de 304.000 RON (361.760 RON cu TVA), deşi valoarea achiziţiei a depăşit pragul prevăzut la art. 12 alin. (4) din Legea nr. 99/2016. Potrivit prevederilor art. 49 alin. (2) din Anexa 1 la H.G. nr. 394/2016, recurenta avea obligaţia de a utiliza catalogul electronic SEAP sau de a publica un anunţ într-o secţiune dedicată pe website-ul propriu, al A.N.A.P. sau SEAP, condiţie care nu a fost îndeplinită.

Achiziţia s-a realizat în baza referatului şi a notei de introducere în Programul anual de achiziţii, precum şi a comenzii către S.C. A. S.R.L., fără utilizarea procedurii impuse pentru pragul valoric depăşit. Ulterior, prin Decizia 11/2020, s-au dispus măsuri vizând intrarea în legalitate, extinderea verificărilor şi stabilirea eventualelor consecinţe economico-financiare, precum şi valorificarea materialelor nefolosite.

Instanţa de fond a apreciat în mod greşit că dispoziţiile art. 10 din Anexa la Decretul nr. 195/2020 ar fi înlăturat aplicarea legislaţiei privind pragurile valorice reglementate de Legea nr. 99/2016. În realitate, art. 10 permitea achiziţii directe doar pentru materiale şi echipamente necesare combaterii epidemiei, fără a conţine prevederi exprese privind neaplicarea pragurilor valorice sau derogarea de la alte norme privind procedura de achiziţie.

Situaţia s-a modificat ulterior, la prelungirea stării de urgenţă, prin Decretul nr. 240/2020, care la art. 15 din Anexă a stabilit expres că autorităţile contractante, inclusiv entităţile în care statul deţine participaţie majoritară, puteau depăşi pragurile valorice prevăzute de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 98/2016, însă doar în limita fondurilor alocate cu această destinaţie, acest regim derogatoriu nefiind aplicabil la data emiterii Deciziei supuse controlului (30.03.2020).

În ceea ce priveşte stocurile de urgenţă medicală, O.U.G. nr. 11/2020 a prevăzut clar, la art. 4, că achiziţiile necesare completării stocurilor se realizează potrivit prevederilor legale privind achiziţiile publice, fără a introduce exceptări sau derogări suplimentare.

Comisia Europeană, prin Orientările 2020/C1081/01, a recomandat utilizarea procedurii de negociere fără publicare doar în situaţii de extremă urgenţă, cu respectarea principiilor transparenţei şi nediscriminării, dar nu a eliminat în totalitate aplicarea normelor interne privind pragurile şi formele de raportare. Nici directivele europene şi nici Legea nr. 99/2016 nu prevedeau posibilitatea achiziţiilor directe ilimitate, chiar şi în condiţii de urgenţă, ci impuneau utilizarea unor proceduri flexibile, fără însă a exclude complet necesitatea publicităţii şi a raportării achiziţiilor.

Raportat la prevederile art. 52 din H.G. nr. 394/2016, recurenta avea obligaţia de a transmite trimestrial notificări în SEAP privind achiziţiile directe atribuite, detaliind necesarul, obiectul, cantitatea, valoarea şi codul CPV. Îndeplinirea ulterioară a acestei obligaţii nu a înlăturat fapta iniţială de nerespectare a obligaţiei de raportare în termen.

Pe perioada stării de urgenţă instituită prin Decretul nr. 195/2020 nu a fost prevăzută nicio derogare sau suspendare de la aplicarea Legii nr. 99/2016 şi a normelor metodologice aferente, Decretul neincluzând vreo prevedere expresă în acest sens.

În concluzie, instanţa de fond a reţinut în mod greşit aplicabilitatea unor derogări inexistente şi a minimalizat obligaţia de respectare a regulilor procedurale referitoare la achiziţiile publice în perioada stării de urgenţă. Toate aceste aspecte conduc la concluzia că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea eronată a normelor legale incidente, astfel încât se impune admiterea recursului şi reanalizarea pe fond a legalităţii deciziei contestate.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Societatea de Producere a Energiei Electrice în Hidrocentrale HIDROELECTRICA S.A. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea cererii de recurs ca fiind neîntemeiată

5. Procedura de soluţionare

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului de judecată, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 26 noiembrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări şi raportat la prevederile legale din materia supusă verificării, Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare arătate.

Motivele de recurs susţin că instanţa de fond a interpretat greşit efectul Decretului nr. 195/2020 asupra procedurilor de achiziţie publică, respectiv că nu ar fi existat o derogare explicită de la regimul obişnuit al achiziţiilor şi de la pragurile valorice prevăzute de Legea nr. 99/2016.

Înalta Curte apreciază că această critică nu este fondată. Instanţa de fond a reţinut corect că în perioada stării de urgenţă, Decretul nr. 195/2020, act normativ emis în temeiul Constituţiei şi al O.U.G. nr. 1/1999, conţine dispoziţii exprese cu aplicabilitate directă, destinate să răspundă rapid şi eficient unei situaţii excepţionale. Art. 10 din Anexa acestui decret a permis (fără alte cerinţe suplimentare sau limitări valorice) achiziţii directe de materiale şi echipamente de către entităţile publice cu capital majoritar de stat, pe durata stării de urgenţă. Acest regim special de excepţie prevala, în perioada menţionată, asupra normelor obişnuite privind achiziţiile sectoriale, dat fiind caracterul său temporar şi scopul său (combaterea pandemiei).

Instanţa a explicat în mod corect că această soluţie se circumscrie principiului legalităţii, nefiind o simplă derogare ad-hoc, ci este rezultatul aplicării unui regim normativ de excepţie pentru circumstanţe extraordinare, întemeiat pe acte normative cu forţă de lege deja existente (Constituţia României şi O.U.G. nr. 1/1999), ulterior detaliate prin decretul prezidenţial.

În ceea ce priveşte pretinsa obligaţie de respectare a pragurilor valorice şi a procedurilor uzuale, recurenta susţine că Decretul nr. 195/2020 nu ar exclude aplicarea pragurilor valorice, iar absenţa unei prevederi exprese privind depăşirea acestora ar atrage continuarea aplicării dispoziţiilor Legii nr. 99/2016.

Curtea apreciază că instanţa de fond a motivat în mod temeinic că, atât timp cât textul art. 10 permitea achiziţia directă fără nicio distincţie privind pragurile valorice sau alte restricţii şi având în vedere nevoia de răspuns rapid şi eficient, nu era necesară includerea unei menţiuni suplimentare privind depăşirea pragurilor. Textul actului normativ avea caracter special şi a introdus, pentru perioada de referinţă, o procedură simplificată şi rapidă chiar în lipsa unei exprese excluderi a pragului. Practica legislativă şi jurisprudenţa acceptă că o dispoziţie specială, clară, aplicată într-un context excepţional, se aplică prioritar normei generale sau uzuale, fără a fi necesară o derogare explicită pentru fiecare componentă a normei obişnuite.

Argumentul privind Decretul nr. 240/2020, reglementat ulterior achiziţiei, nu poate fi primit, deoarece această rectificare a confirmat opţiunea deja existentă pentru achiziţii directe peste praguri valorice în perioada stării de urgenţă, fără a sugera că prevederea anterioară nu ar fi avut deja acest efect.

Motivul de recurs privind aplicabilitatea O.U.G. nr. 11/2020 şi a directivelor europene nu este întemeiat. Instanţa de fond a reţinut corect că O.U.G. nr. 11/2020 reglementa stocurile de urgenţă la nivelul sistemului medical şi obligaţiile specifice autorităţilor din sănătate, nefiind aplicabilă entităţii recurente. De asemenea, această ordonanţă a fost adoptată anterior instituirii stării de urgenţă şi nu era aplicabilă pentru o achiziţie efectuată sub imperiul unui decret prezidenţial special.

Cât priveşte orientările Comisiei Europene şi jurisprudenţa CJUE, instanţa a constatat corect că acestea nu pot prevala asupra unui act normativ naţional cu forţă juridică aplicabilă cu prioritate într-o situaţie de excepţie, pentru că scopul acestor orientări a fost de a ghida achizitori în absenţa unor dispoziţii legale interne exprese, nu de a cenzura reglementările naţionale introduse în mod specific pentru un context excepţional.

În ceea ce priveşte natura raporturilor juridice şi principiul legalităţii, instanţa de fond a prezentat argumentat diferenţa dintre regimul juridic de drept comun şi cel instituit pe durata stării de urgenţă, explicând de ce nu se poate aplica acelaşi standard de analiză şi apreciere ca în perioadele obişnuite, iar motivele de recurs nu demonstrează contrariul.

Înalta Curte în acord cu raţionamentul instanţei de fond subliniază că, atât contextul extern cât şi normele speciale instituite pe durata stării de urgenţă prevalează asupra legislaţiei comune, regimul respectiv fiind instituit "in rem" şi având acoperire legislativă la nivel constituţional şi infraconstituţional.

Susţinerile din recurs referitoare la obligaţiile de raportare în SEAP şi la aplicarea strictă a H.G. nr. 394/2016 nu pot întruni un temei legal pentru anularea hotărârii instanţei de fond. Măsura achiziţiei directe a fost permisă chiar de prevederile speciale incidente în context pandemic, iar eventualele abateri de natură procedurală subsecventă nu pot afecta temeiul legal al achiziţiei, câtă vreme scopul şi cadrul de excepţie au fost respectate.

Aşadar, Înalta Curte apreciază că toate motivele de recurs apar ca neîntemeiate faţă de considerentele legale, logica şi temeiurile pe care s-a fundamentat hotărârea instanţei de fond.

Actul normativ cu forţă specială şi în regim de urgenţă, Decretul nr. 195/2020 a permis, pentru perioada relevantă, achiziţii directe, fără limită valorică, pentru entităţile publice în care statul era acţionar majoritar, scopul fiind acela al protejării sănătăţii şi al combaterea consecinţelor pandemiei COVID-19. Orice interpretare formalistă, de natură să îngreuneze aplicarea acestor măsuri exceptionale, ar fi de natură să golească de conţinut atât finalitatea decretului de instituire a stării de urgenţă, cât şi principiile de prioritizare a regimului special asupra regimului obişnuit.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 760 din 11 aprilie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 760 din 11 aprilie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 26 noiembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.