State liability for inflation indexation and legal interest on restitution of unconstitutional pension health insurance contributions under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 29 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 20 decembrie 2022, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Casa de Pensii Sectorială a Serviciului Român de Informaţii, a solicitat instanţei ca prin sentinţa pe care o va pronunţa să constate vătămarea drepturilor şi intereselor sale legitime prin măsura reglementată de art. XXIV pct. 12 şi 13 din O.U.G. nr. 130/2021, respectiv prin modificarea Codul fiscal, respectiv prin aplicarea cotei de contribuţie la sistemul de sănătate de 10% în cazul pensiilor ce depăşesc suma lunară de 4000 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 60 din 19 mai 2023 Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

A respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României invocată prin întâmpinare.

A admis excepţia lipsei de interes cu privire la petitul de obligare a pârâţilor Guvernul României şi Casa de Pensii Sectorială a Serviciului Român de Informaţii la despăgubiri constând în plata către reclamantul A. a unor sume egale cu sumele reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, în cuantum de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie.

A admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Casa de Pensii Sectorială a Serviciului Român de Informaţii.

A respins petitul privind obligarea pârâţilor Guvernul României şi Casa de Pensii Sectorială a Serviciului Român de Informaţii la despăgubiri constând în plata către reclamantul A. a unor sume egale cu sumele reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, în cuantum de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, ca lipsit de interes.

A obligat pârâtul Guvernul României la plata, către reclamant, de despăgubiri reprezentând actualizarea cu rata inflaţiei aplicată sumelor care se vor restitui reclamantului conform O.U.G. nr. 4/2023.

A obligat pârâtul Guvernul României la plata, către reclamant, de despăgubiri constând în dobânda legală aferentă sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculată începând cu data fiecărei reţineri şi până la data restituirii acestora conform O.U.G. nr. 4/2023.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs pârâtul Guvernul României criticând-o pentru motive de casare circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., s-a invocat, pe fondul cauzei, greşita interpretarea a normelor de drept material incidente, respectiv a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Soluţia pronunţată de prima instanţă, în ceea ce priveşte admiterea în parte a acţiunii în sensul obligării Guvernului la acordarea de despăgubiri, este nelegală deoarece ea contravine dispoziţiilor normative ale art. 9 din Legea nr. 554/2004.

În speţă, în mod eronat s-a dispus exclusiv obligarea pârâtului Guvernul României la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciului invocat în acţiune, fără a fi anulat vreun act administrativ emis în baza ordonanţelor declarate neconstituţionale, sau să fie obligate autorităţile pârâte la "emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative", conform condiţiilor impuse de legiuitor prin art. 9 alin. (5) din lege.

Prima instanţă a stabilit nelegal existenţa unei obligaţii de plată în sarcina Guvernului fără a verifica îndeplinirea condiţiilor unei răspunderi civile delictuale a autorităţii pârâte.

Aşadar, în măsura în care a stabilit că părţile reclamante trebuie să beneficieze de restituirea sumelor reţinute din pensie, este evident că obligaţia de plată a acestor sume nu putea fi stabilită decât în sarcina entităţilor care plătesc părţilor reclamante drepturile de pensie, nefiind angajată răspunderea delictuală a Guvernului României.

În mod eronat, instanţa de fond, a dispus în sarcina Guvernului României obligaţia de a plăti despăgubiri egale cu sumele reţinute ca şi contribuţie de asigurări sociale de sănătate, sume ce vor fi actualizate cu indicele de inflaţie, precum şi plata dobânzii legale de la data fiecărei reţineri şi până la plata sumei.

Guvernul României nu are atribuţii de a calcula şi reţine din pensii contribuţia de asigurări sociale de sănătate, mai mult decât atât nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri întrucât sumele au fost calculate şi reţinute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entităţile care plătesc venituri din pensii.

În aceste condiţii, s-a arătat că la data de 17 februarie 2023, a fost publicată în Monitorul Oficial al României. Partea I. nr. 138, Ordonanţa de Urgentă a Guvernului nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, adoptată în considerarea deciziei Curţii Constituţionale nr. 650/2022.

La formularea cererii de chemare în judecată trebuie să existe un interes legitim, născut şi actual, personal şi direct, care să subziste pe tor parcursul soluţionării cauzei.

A arătat recurentul -pârât că se impune respingerea cererii ca rămasă fără obiect, atunci când ceea ce s-a dedus judecăţii nu mai există, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată (a fost adoptat actul normativ care reglementează în sensul solicitat de părţile reclamante, în considerarea Deciziei CCR nr. 650/2022), în raport de dispoziţiile art. 194 lit. c) din C. proc. civ.

Prin reglementările conţinute de O.U.G. nr. 4/2023 a fost stabilită competenţa caselor teritoriale de pensii, precum şi a caselor de pensii sectoriale şi entităţilor care plătesc venituri din pensii, de a restitui sumele reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cât şi sursa bugetară necesară implementării acestor măsuri.

Astfel, aceste entităţi vor proceda la calcularea şi restituirea din oficiu a sumelor pretinse de părţile reclamante, astfel că, din moment ce competenţa restituirii sumelor reţinute (obligaţia principală) este data prin lege, exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii şi/sau entităţilor care plătesc venituri din pensii, Guvernul României nu are atribuţii şi nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare şi/sau a diferenţelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflaţie.

Faţă de aceste aspecte, având în vedere obiectul cererii de chemare în judecată (restituirea unor sume reţinute din pensie), s-a considerat, pe de o parte, că Guvernul României nu poate fi obligat la plata despăgubirilor reprezentate de sumele reţinute din pensie cu titlu de CASS şi, pe de altă parte, că nu aceasta este calea care să asigure îndestularea părţilor reclamante, pretenţiile acestora subsumându-se, astfel, jurisdicţiei asigurărilor sociale.

Pentru aceleaşi considerente este nelegală şi soluţia instanţei privind actualizarea sumelor cu rata inflaţiei şi plata dobânzilor legale aferente.

Astfel, în măsura în care instanţa de judecată a apreciat că obligaţia este purtătoare de dobânzi sau impune actualizări ale acesteia în raport cu indicele de inflaţie, rezultă în mod clar faptul că, debitorului obligaţiei băneşti principale, îi revine şi sarcina îndeplinirii obligaţiei subsecvente.

În concluzie, având în vedere argumentele menţionate, s-a solicitat admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă, casarea în parte a sentinţei, în sensul respingerii, în principal ca inadmisibilă şi, în subsidiar, ca neîntemeiată a cererii (a capătului de cerere) privind obligarea Guvernul României la plata către reclamanţi a despăgubirilor aferente, reactualizată cu indicele de inflaţie de la data fiecărei reţineri la data restituirii efective, precum şi la plata dobânzilor legale.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. şi intimatul-pârât Serviciul Român de Informaţii - Casa de Pensii Sectorială (Unitatea Militară 0994 Bucureşti) prin Direcţia Juridică (Unitatea Militară 0198 Bucureşti) au depus întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:

Aspecte de fapt şi de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat repararea prejudiciului cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021 prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuţiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 RON.

Prin O.U.G. nr. 130/2021 s-a modificat şi completat Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, devenind obligatorii contribuţiile de asigurări sociale de sănătate pentru venituri din pensii, pentru partea care depăşeşte suma de 4.000 RON (art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 prin care s-a introdus art. 155 alin. (1) lit. a)1 din Codul fiscal), ordonanţa nefăcând nicio distincţie între pensiile contributive şi pensiile de serviciu. Ca urmare a modificărilor legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, începând cu luna ianuarie 2022, pensiile de serviciu ale reclamantelor au fost grevate de contribuţiile de asigurări sociale de sănătate, reţinerea făcându-se la sursă de către Casa Teritorială de Pensii, prin aplicarea procentului de 10% cu privire la sumele ce depăşesc 4.000 RON din venitul din pensii.

Reţine Înalta Curte că prin decizia Curţii Constituţionale nr. 650/15.12.2022 publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.

În esenţă, instanţa de contencios constituţional a reţinut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuţii la bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanţă de urgenţă nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuţii, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituţie, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituţie, care interzice afectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin ordonanţe de urgenţă.

Drept urmare, ulterior pronunţării soluţiei la fond, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reţinute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituţionale.

Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023:,,(1) Sumele reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, şi reţinerea diferenţelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferenţele de impozit pe venit se calculează separat faţă de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se reţin la data efectuării plăţii sumelor prevăzute la alin. (1), se plătesc şi se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declaraţiei privind obligaţiile de plată a contribuţiilor sociale, impozitului pe venit şi evidenţa nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispoziţiile alin. (1) şi (2) se aplică în mod corespunzător şi sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 de RON. (4) Procedura de plată eşalonată prevăzută la alin. (1) se aplică şi în ceea ce priveşte plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023".

Prima instanţă a constatat, raportat la repararea prejudiciului cauzat reclamantului prin restituirea sumelor reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, că acesta nu mai are niciun interes în susţinerea capătului principal de cerere, obligând pârâtul Guvernul României la plata dobânzilor legale penalizatoare şi a sumelor cuvenite cu titlul de inflaţie, aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Constată Înalta Curte că, în concret, în condiţiile în care prin O.U.G. nr. 4/2023 s-a dispus restituirea de către Casa Naţională de Pensii Publice, prin casele teritoriale sau sectoriale de pensii, a sumelor reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, obligaţia de restituire fiind deja prevăzută la nivel legislativ, urmând a fi executată în perioada 1 martie 2023-28 februarie 2024, obiectul cererii de chemare în judecată sub acest aspect nu mai subzistă, soluţia fiind legală şi temeinică.

Pe de altă parte, câtă vreme prin O.U.G. nr. 4/2023 s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite şi plăţii dobânzilor legale aferente acestor sume, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile din recurs formulate de pârâtul Guvernul României vizând obligaţia de plată a acestor accesorii, urmând a fi analizate apărările asupra fondului cauzei, cum au fost acestea reiterate şi prin motivele de recurs subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prezentul litigiu se întemeiază pe dispoziţiile art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului".

Cererea de chemare în judecată este întemeiată pe acest text de lege şi vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamanţii. Cu alte cuvinte, din moment ce premisa de formulare a acţiunii o reprezintă "acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului", admisibilitatea unei astfel de acţiuni în pretenţii formulată potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 este limitată la cererea îndreptată împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanţa sau ordonanţa de urgenţă vătămătoare.

Dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituţionale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituţia României, text potrivit căruia "Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale.".

Art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acţiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând "(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, (iii) obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative."

Se observă că acţiunea în acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deşi în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretenţiile băneşti prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic şi asimilat.

Conchizând, Înalta Curte constată faptul că acţiunea în discuţie privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât şi specificul unei reglementări speciale.

În consecinţă, în raport de obiectul cauzei deduse judecăţii, întemeiat pe prevederile art. 9 din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacităţii juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

În egală măsură vor fi respinse şi apărările prin care pârâtul Guvernul României a susţinut că această obligaţie ar reveni caselor teritoriale de pensii, entităţi care au reţinut din pensia reclamanţilor sumele în discuţie şi care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligaţia restituirii lor, obligaţie care se extinde şi asupra accesoriilor constând în actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânda legală. Contrar acestei opinii, Înalta Curte constată că acţiunea de faţă priveşte acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor actului normativ.

Totodată, împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa de urgenţă declarată neconstituţională.

În concluzie, faţă de cauza juridică a acţiunii şi faţă de dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de faţă, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecăţii şi Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanţei de urgenţă declarate neconstituţionale, iar criticile din recurs ale Guvernului României sunt nefondate.

Pe cale de consecinţă, despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 sunt aferente prejudiciului constând, pe de-o parte, în debitul principal (a cărui restituire a fost reglementată prin O.U.G. nr. 4/2023), iar, pe de altă parte, în devalorizarea monedei din cauza inflaţiei şi lipsirea reclamanţilor de folosinţa sumei solicitate (dobânda legală). Or, obligaţia de plată a acestor accesorii aparţine tot Guvernului României, care a generat prejudiciul prin impunerea în sarcina reclamanţilor a obligaţiei de plată a unei contribuţii, printr-un act normativ neconstituţional.

Prin urmare, vor fi respinse ca nefondate motivele de recurs referitoare la nelegalitatea soluţiei de obligare la plata accesoriilor aferente debitului principal, atât din perspectiva pretinsei lipse de obiect a acţiunii, cât şi a argumentelor pe fondul acestei pretenţii.

Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului împotriva sentinţei nr. 60 din 19 mai 2023 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.