Financial correction upheld for lack of justification for restrictive procurement requirement; municipality's appeal unfounded

Şedinţa publică din data de 11 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cauza dedusă judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi la data de 3.11.2016 reclamantul Municipiul Vaslui a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (în prezent Ministerul Investiţiilor si Proiectelor Europene) anularea notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/18.08.2016 şi a Deciziei nr. 358/19.10.2016 emisă de MDRAP, prin care a fost soluţionată contestaţia administrativă nr. 65513/20.09.2016, menţinându-se corecţia de 10% la contractul de lucrări nr. x/12.10.2009 încheiat de reclamant cu S.C. "A." S.R.L.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 245/2023 de la 04 octombrie 2023, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 245 de la 04 octombrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal recurentul-reclamant Municipiul Vaslui, prin Primar, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a formulat recurs prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii, iar în rejudecare, să se dispună anularea notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/18.08.2016 şi a Deciziei nr. 358/19.10.2016 emise de MDRAP, prin care a fost soluţionată contestaţia administrativă nr. 65513/20.09.2016, menţinându-se corecţia de 10% la contractul de lucrări nr. x/12.10.2009 încheiat de reclamant cu S.C. "A." S.R.L., cu repunerea părţilor în situaţia anterioară.

În motivare, a arătat că în mod eronat a reţinut instanţa de fond că recurentul nu a făcut dovada justificării cerinţei referitoare la prezentarea documentelor edificatoare care să dovedească forma de atestare ori apartenenţă din punct de vedere profesional la organisme legal constituite privind consultanţa în management prin întocmirea unei note justificative (a indicat nota justificativă nr. x/09.10.2008).

În continuare, a mai susţinut că la dosarul de fond a fost depus Raportul procedurii de atribuire a contractului de servicii nr. x/10.12.2008, acesta cuprinzând modalitatea de desfăşurare a procedurii de atribuire a contractului şi detalii referitoare la toate notele justificative întocmite, în acest sens, a apreciat că instanţa de fond ar fi putut solicita nota justificativă dacă nu era lămurită pe acest aspect.

Totodată, a arătat că cererea de chemare în judecată viza anularea în tot a notei şi a deciziei mai sus-menţionate, astfel că în mod greşit a susţinut instanţa de fond faptul că recurentul nu a contestat şi punctul 2 al notei de constatare nr. 77053 referitor la modalitatea de calcul al punctajului obţinut.

De asemenea, a învederat că a invocat excepţia autorităţii de lucru judecat, având în vedere faptul că mai multe instanţe de judecată s-au pronunţat asupra cererilor formulate de către recurentul-reclamant, însă instanţa de fond nu s-a pronunţat şi asupra acestui aspect.

4. Apărările formulate în cauză

Ministerul Investiţiilor Şi Proiectelor Europene a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului şi, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Recurentul-reclamant a formulat răspuns la întâmpinare.

5. Procedura de soluţionare a recursului

S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11.10.2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La acest termen de judecată, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.

6. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Cu titlu preliminar trebuie subliniat că, potrivit art. 488 alin. (1) raportat la art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., recursul este o cale de atac extraordinară în cadrul căreia controlul judiciar este limitat la aspecte de nelegalitate a hotărârii instanţei ierarhic inferioare care au aptitudinea de a fi încadrate în motivele de casare ce sunt reglementate în mod exhaustiv la pct. 1-8 din cuprinsul art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmăreşte să supună instanţei competente examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, iar în temeiul art. 478 alin. (3) C. proc. civ. în calea de atac nu se poate schimba calitatea părţilor, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată.

De aceea, de regulă, în recurs nu pot fi invocate motive de nelegalitate a actului administrativ noi, neinvocate în faţa primei instanţe, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la evaluarea legalităţii hotărârii de fond, în raport cu pretenţiile din cererea de chemare în judecată şi cu argumentele şi apărările formulate în faza procesuală a fondului.

Prin intermediul motivului de recurs de la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Înalta Curte reţine că, prin sentinţa nr. 100 din data de 13 iunie 2017, Curtea de Apel Iaşi a respins excepţia autorităţii de lucru judecat şi a admis acţiunea formulată de către reclamantul Municipiul Vaslui, prin Primar, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice.

Prin aceeaşi hotărâre judecătorească instanţa a anulat nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/18.08.2016 şi Decizia nr. 358/19.10.2016 emise de către pârâtul M.D.R.A.P., pe care l-a obligat la plata către reclamant a sumei de 50 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Totodată, instanţa a dispus restituirea către reclamant a sumei de 5000 RON, cauţiune achitată cu Ordinul de plată nr. x/2.03.2017 la B. S.A.

Împotriva sentinţei nr. 100 din data de 13 iunie 2017 a Curţii de Apel Iaşi a promovat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene, invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prin decizia nr. 5284 din data de 20 octombrie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) împotriva sentinţei nr. 100 din 13 iunie 2017 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a casat în parte sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe, menţinând dispoziţiile privind restituirea cauţiunii către reclamant.

Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2016*, iar prin sentinţa 46/17.03.2021 acţiunea a fost admisă, fiind anulate nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/18.08.2016 şi Decizia nr. 358/19.10.2016.

Împotriva sentinţei nr. 46/17.03.2021 a Curţii de Apel Iaşi a promovat recurs pârâtul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei, invocând motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6, pct. 7 şi pct. 8 din C. proc. civ.

Prin decizia nr. 1750/28.03.2023, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene împotriva sentinţei nr. 46 din 17.03.2021 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, sentinţă care a fost casată, cauza fiind trimisă spre rejudecare instanţei de fond, în privinţa constatării abaterii referitoare la inserarea cerinţei "documentele edificatoare care să dovedească forma de atestare ori apartenenţa din punct de vedere profesional la organisme legal constituite privind consultanţa în management (de ex. AMPOR, ROCA, etc.)".

În rejudecare, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 245 din 04.10.2023, a respins acţiunea ca neîntemeiată.

Înalta Curte reţine că Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului) şi U.A.T. Municipiul Vaslui au încheiat 3 contracte de finanţare, respectiv:

- contractul de finanţare nr. x/2010 pentru implementarea proiectului cod SMIS 7022, cu titlul "Reabilitare infrastructură de străzi în Municipiul Vaslui",

- contractul de finanţare nr. x/2010 - pentru implementarea proiectului cod SMIS 7023, cu titlul "Reabilitare modernizare şi extindere infrastructură de transport public cu crearea unui terminal intermodal, precum şi reabilitare, extinderea iluminatului public în Municipiul Vaslui" şi

- contractul de finanţare nr. x/2010 - pentru implementarea proiectului cod SMIS 7025, cu titlul "Reabilitare şi schimbare destinaţie infrastructură pentru servicii sociale în Municipiul Vaslui".

În baza contractelor de finanţare nr. x/2010 - proiectul SMIS 7022, nr. 963/2010 - proiectul SMIS 7023, nr. 965/2010 proiectul SMIS 7025 a fost atribuit contractul nr. x/10.12.2008 - încheiat cu S.C. A. S.R.L. (valoarea contractului fiind de 1.300.000 RON la care se adaugă TVA de 19%, respectiv 247.000 RON.)

Prin Nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/18.08.2016 emisă de către Direcţia Constatare şi Stabilire Nereguli, Serviciul Constatare şi Stabilire Nereguli POR din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale si Administraţiei Publice, reclamantei i-a fost aplicată o corecţie financiară de 10% din valoarea contractului de servicii de consultanţă nr. x/10.12.2008 încheiat între UAT Municipiul Vaslui şi S.C. A. S.R.L., pentru cheltuielile efectuate în cadrul contractului, aferente implementării proiectelor cod SMIS 7025, COD SMIS 7023 şi COD SMIS 7022.

Înalta Curte reţine că, în ceea ce priveşte limitele rejudecării, sentinţa a fost casată şi cauza a fost trimisă spre rejudecare numai în privinţa constatării abaterii referitoare la inserarea cerinţei "documentele edificatoare care să dovedească forma de atestare ori apartenenţa din punct de vedere profesional la organisme legal constituite privind consultanţa în management (de ex. AMPOR, ROCA, etc.)".

În ceea ce priveşte motivul de casare referitor la faptul că instanţa de fond nu s-a pronunţat cu privire la excepţia autorităţii de lucru judecat, Înalta Curte reţine că aspectele invocate au intrat în autoritate de lucru judecat, fiind tranşate în mod definitiv prin decizia de casare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 1750 din 28 martie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2016, chestiune avută în vedere şi de judecătorul fondului, care a făcut aplicarea dispoziţiilor art. 501 alin. (3) C. proc. civ., potrivit cărora:

"După casare, instanţa de fond va judeca din nou, în limitele casării şi ţinând seama de toate motivele invocate înaintea instanţei a cărei hotărâre a fost casată."

Recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că acesta nu a făcut dovada justificării cerinţei referitoare la prezentarea documentelor edificatoare care să dovedească forma de atestare ori apartenenţă din punct de vedere profesional la organisme legal constituite privind consultanţa în management prin întocmirea unei note justificative, deoarece instanţa de fond ar fi putut solicita nota justificativă dacă nu era lămurită pe acest aspect.

Înalta Curte apreciază că instanţa fondului în mod corect a stabilit că autoritatea contractantă a restricţionat participarea la procedura de atribuire a contractului de achiziţie publică prin introducerea unor cerinţe de calificare, cu caracter discriminatoriu, nejustificate în ceea ce priveşte garantarea executării în bune condiţii a contractului de achiziţie publică.

În speţă, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a formulat veritabile critici la adresa sentinţei pronunţate de prima instanţă, prin care să arate în ce constă nelegalitatea acesteia, prin raportare la soluţia pronunţată de Curtea de Apel ori la argumentele arătate de instanţă în fundamentarea hotărârii.

Fără să combată în vreun fel raţionamentul instanţei de fond, recurentul-reclamant s-a limitat, în susţinerea cererii de recurs, să afirme că instanţa de fond putea solicita nota justificativă, dacă nu era lămurită cu privire la justificarea introducerii cerinţelor de calificare cu caracter discriminatoriu, de asemenea, s-a limitat să prezinte situaţia de fapt şi să reia apărările exprimate în faţa instanţei de fond.

Or, conduita procesuală manifestată de recurent prin reiterarea situaţiei de fapt şi a argumentelor deja expuse în faţa instanţei de fond urmăreşte practic o rejudecare a cauzei din partea instanţei de recurs în temeiul argumentelor deja analizate de către instanţa de fond.

Reiterarea apărărilor exprimate deja în faţa instanţei de fond nu pot fi supuse analizei instanţei de recurs în măsura în care această instanţă are competenţa de analiză doar cu privire la elemente de nelegalitate ale sentinţei instanţei de fond.

În ceea ce priveşte cadrul normativ aplicabil în cauză, Înalta Curte reţine dispoziţiile art. 178 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 care prevăd următoarele:

"Autoritatea contractantă nu are dreptul de a solicita îndeplinirea unor cerinţe minime referitoare la situaţia economică şi financiară şi/sau la capacitatea tehnică şi profesională, care ar conduce la restricţionarea participării la procedura de atribuire".

Totodată, art. 179 din O.U.G. nr. 34/2006 prevede că:

"Autoritatea contractantă are obligaţia de a respecta principiul proporţionalităţii atunci când stabileşte criteriile de calificare şi selecţie, iar aceste criterii trebuie să aibă o legătură concretă cu obiectul contractului care urmează a fi atribuit. În acest sens, nivelul cerinţelor minime solicitate prin documentaţia de atribuire, precum şi documentele care probează îndeplinirea unor astfel de cerinţe trebuie să se limiteze numai la cele strict necesare pentru a se asigura îndeplinirea în condiţii optime a contractului respectiv, luând în considerare exigenţele specifice impuse de valoarea, natura şi complexitatea acestuia."

De asemenea, Înalta Curte reţine că sunt incidente în speţă dispoziţiile art. 8 alin. (1) şi alin. (2) din H.G. nr. 925/2006, potrivit cărora:

"(1) Autoritatea contractantă nu are dreptul de a restricţiona participarea la procedura de atribuire a contractului de achiziţie publică prin introducerea unor cerinţe minime de calificare, care:

a) nu prezintă relevanţă în raport cu natura şi complexitatea contractului de achiziţie publică ce urmează să fie atribuit;

b) sunt disproporţionate în raport cu natura şi complexitatea contractului de achiziţie publică ce urmează să fie atribuit.

(2) Atunci când impune cerinţe minime de calificare referitoare la situaţia economică şi financiară ori la capacitatea tehnică şi/sau profesională, astfel cum este prevăzut la art. 178 alin. (1) din ordonanţa de urgenţa, autoritatea contractantă trebuie să fie în măsură să motiveze aceste cerinţe, elaborând în acest sens o notă justificativă care se ataşează la dosarul achiziţiei."

Înalta Curte apreciază că, în cauză, recurentul-reclamant nu a făcut dovada justificării cerinţei referitoare la prezentarea documentelor edificatoare care să dovedească forma de atestare ori aparenţa din punct de vedere profesional la organisme legal constituite privind consultanţa în management (de ex. AMPOR, ROCA, etc) prin întocmirea unei note justificative în acest sens, notă care să fie ataşată la dosarul achiziţiei publice, astfel cum prevăd dispoziţiile legale mai sus menţionate.

De asemenea, nici prin contestaţia declarată împotriva notei de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/18.08.2016, nici prin acţiunea formulată şi nici prin cererea de recurs recurentul-reclamant nu a indicat de ce includerea unei astfel de cerinţe în documentaţia de atribuire era absolut necesară pentru îndeplinirea în condiţii optime a contractului, aspect care era obligatoriu potrivit dispoziţiilor legale învederate.

Simpla susţinere a recurentului că această cerinţă nu ar avea caracter discriminatoriu şi că instanţa de fond ar fi putut solicita lămuriri, dacă avea nevoie, nu sunt suficiente pentru a răsturna ipoteza restricţionării dreptului de participare la achiziţia publică prin includerea unor cerinţe nejustificate potrivit dispoziţiilor legale, situaţie reţinută în mod corect de către judecătorul fondului prin sentinţa recurată.

Similar, în privinţa motivului de recurs referitor la faptul că instanţa de fond ar fi reţinut în mod greşit că recurentul nu a contestat şi punctul 2 al notei de constatare nr. 77053 privind modul de calcul al punctajului obţinut, Înalta Curte apreciază că, atât timp cât s-a reţinut încălcarea de către reclamant şi a prevederilor art. 199 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 şi art. 15 din H.G. nr. 925/2006, separat de analiza justificării includerii de cerinţe pentru participarea la achiziţii publice, era necesară contestarea şi acestui punct. Prin acţiunea introdusă reclamantul nu a formulat critici în ceea ce priveşte această neregulă reţinută în sarcina sa cu privire la aplicarea în mod greşit a dispoziţiilor legale incidente în cauză, respectiv a dispoziţiilor art. 199 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2006 şi ale art. 15 din H.G. nr. 925/2006, cu referire la modalitatea de calcul a punctajului.

Prin urmare, Înalta Curte constată că aspectele invocate de către recurentul-reclamant prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluţiei pronunţate fiind confirmată de către instanţa de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

7. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs

Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Municipiul Vaslui prin Primar împotriva sentinţei nr. 245/2023 de la 04 octombrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Municipiul Vaslui prin Primar împotriva sentinţei nr. 245/2023 de la 04 octombrie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.