Admissibility of judicial review for asset verification commission dismissal orders under administrative law

Şedinţa publică din data de 19 septembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara sub nr. x/2022, reclamanta Agenţia Naţională de Integritate a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Timişoara, Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice şi A., ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea actului administrativ reprezentat de Ordonanţa nr. 3/20.12.2018 emisă de Comisia de Cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Timişoara, constituită în baza Legii nr. 115/1996, cu modificările şi completările ulterioare.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea din data de 20.10.2.022, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia tardivităţii acţiunii invocată de pârât prin întâmpinare.

Prin sentinţa civilă nr. 52 din 09.02.2023 instanţa de fond a admis acţiunea formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate, în contradictoriu cu pârâţii A., Statul Român prin Ministerul Finanţelor şi Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Timişoara, a anulat Ordonanţa nr. 3/20.03.2018 emisă de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Timişoara şi a trimis cauza la Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Timişoara pentru efectuarea de verificări suplimentare.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs pârâtul A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului formulat împotriva încheierii pronuntate la data de 20.10.2022 şi a sentinţei nr. 52/09.02.2023, casarea sentinţei recurate şi în principal trimiterea cauzei spre rejudecare în vederea pronunţării unei soluţii temeinice şi legale privind soluţionarea excepţiei inadmisibilitătii şi a excepţiei tardivităţii.

În motivarea recursului, a arătat, în esenţă, următoarele:

· Instanţa de fond a apreciat greşit asupra admisibilităţii acţiunii formulată de reclamanta Agenţia Naţională de Integritate.

Sustine recurentul-pârât că Legea nr. 115/1996 reglementează o procedură specială privind controlul averilor, clasarea cauzei, potrivit legii speciale, nefiind supusă niciunei căi de atac.

Legea nr. 115/1996 menţionează în cuprinsul art. 31 că dispoziţiile sale se întregesc cu prevederile C. proc. civ. şi cu cele privind executarea creanţelor bugetare, nefăcându-se trimitere la dispoziţiile cuprinse în legea contenciosului administrativ. Conform C. proc. civ. căile de atac împotriva hotărârilor judecătoreşti sunt prevăzute în mod expres de lege, fiind stabilite ipotezele concrete în care acestea pot să fie exercitate. Câtă vreme prin legea specială nu s-a prevăzut posibilitatea exercitării unei căi de atac împotriva ordonanţei de clasare, acţiunea intimatei este inadmisibilă.

Astfel, având în vedere că legea specială derogă de la legea generală, şi nu invers, este evident că intimata nu îşi poate întemeia acţiunea pe dreptul comun (Legea contenciosului administrativ), pentru a deroga de la prevederile legii speciale a controlului averilor.

În acest sens, Ordonanţa nr. 3 din data de 20 decembrie 2018 emisă de Curtea de Apel Timişoara - Comisia de verificare a averilor în Doşarul nr. 1/2018 nu este un act administrativ tipic sau asimilat acestuia în sensul Legii nr. 554/2004 care să poată fi supus controlului instanţei în procedura de contencios administrativ prevăzută de această lege. Din definiţia legală a actului administrativ statuată prin art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, acesta este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Mai mult, ordonanţa atacată nu poate fi considerată un act emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii. Dimpotrivă, din prevederile Legii nr. 115/1996 se poate observa că soluţia Comisiei de Cercetare a Averilor, compusă din judecători şi procuror, materializată într-un act numit Ordonanţa, este o soluţie jurisdicţională. Comisia de Cercetare a Averilor nu funcţionează ca o entitate asimilată unei autorităţi administrative, ci acţionează ca o autoritate judecătorească, fiind formată din magistraţi.

· Referitor la excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată recurentul-pârât solicită instanţei de fond să constate că intimata nu a înţeles să îndeplinească în termen procedura prealabilă, depunând la dosarul cauzei un răspuns primit de la Comisia de cercetare a averilor pe care nu ştie când l-a formulat, şi mai ales dacă l-a formulat în termenul legal prevăzut de art. 7 din Legea nr. 554/2004

Apreciază că legiuitorul a înţeles să stabilească, în sarcina persoanei care se consideră vătămată prin emiterea unui act administrativ, obligaţia de a formula plângere prealabilă anterior învestirii instanţei cu soluţionarea cererii de anulare a actului contestat, îndeplinirea întocmai a acestei obligaţii fiind una dintre condiţiile sine qua non a admisibilităţii în principiu a acţiunii.

În ce priveşte criticile privind sentinţa recurată, recurentul-pârât susţine că instanţa de fond în mod eronat şi neîntemeiat s-a prezumat de către prima instanţă, fără ca acţiunea să fie admisibilă şi fără să se fi pus în discuţia părţilor faptul că "lipsa menţionării în declaraţiile de avere completate de pârât a sumelor de bani pretins împrumutate şi respectiv primite cu titlu de donaţie, nu conduce de plano la concluzia ca aceste operaţiuni ar fi fictive, modalitate în care persoana cercetată a înţeles să dovedească existenta operaţiunilor juridice invocate, generează rezerve în ceea ce priveşte realitate acestora."

Sustine că este contrară dreptului la un proces echitabil consacrat prin art. 6 C. proc. civ. utilizarea raţionamentutui inductiv sau deductiv specific prezumţiilor simple doar în emotivarea hotărârii judecătoreşti fără o anterioritate a dezbaterilor contradictorii, fiind negat dreptul părţii căreia îi este opozabilă prezumţia de a face dovada contrară raţionamentului ce se vrea a fi aplicat. Principiile contradictorialităţii şi egalităţii armelor fiind încălcate.

În susţinerea prezunţiei caracterului licit al averilor, recurentul-reclamant invocă jurisprudenţa Curtii Cosnstituţionale şi a Înaltei Curţi de Csaţie si Justitie.

· Un alt aspect susţinut de recurentul-reclamant este acela că motivarea instanţei trebuie să redea raţionamentul juridic al acesteia, nefiind permis să se preia de o manieră necritică aspectele reţinute de Agenţia Naţională de Integritate, fără arătarea motivelor pentru care sunt înlăturate criticile formulate recurent, prin care sa fie răsturnata sarcina probei, respectiv sa existe probe certe în măsura sa răstoarne prezumţia instituita de legiuitor, de dobândire licita a averii.

Instanţa de fond a omis în mod eronat faptul că declaraţia notarială este un act autentic ce face dovada până la înscrierea în fals. Astfel, reţinerea de către instanţa de fond a faptului că în ceea ce priveşte suma de 50.000 euro împrumutată de la numitul B., încasarea preţului nu a fost o constatare personală a notarului. şi că declaraţia nu probează prin ea însăşi acordarea împrumutului şi predarea acestei sume de bani, este nelegală.

Susţine recurentul-reclamant că deşi instanţa de fond a avut în vedere atât înscrisurile depuse în probaţiune cât şi declaraţiile martorilor C. şi D. care au confirmat atât încasare sumei de 50.000 euro cu titlu de împrumut de către recurent cât şi a sumei de 3.500 euro cu titlu de împrumut primita de la martorul D. care confirma şi faptul ca recurentul şi soţia acestuia au fost spriiiniţi financiar, pe parcursul anilor, de către părinţii acestora care aveau o situaţie financiara îndestulătoare.

În condiţiile în care instanţa de fond ar fi apreciat asupra existentei unui dubiu în ceea ce priveşte realitatea celor reţinute de către comisia de cercetare a averilor, avea posibilitatea de a pune în discuţia contradictorie a părţilor necesitatea readministrării unor probe, în mod nemijlocit, şi nu să emită supoziţii nesusţinute de materialul probator existenta la dosarul cauzei. Aceasta cu atât mai mult cu cat prin încheierea de şedinţă din data de 17.11.2022, instanţa de fond ta a respins cererile de probatorii formulate de către recurent.

Pe fondul cererii de chemare în judecată recurentul-pârât a relauat apărările formulate în faţa instanţei de fond.

4. Apărările intimaţilor

Intimata-reclamantă Agenţia Naţională de Integritate şi intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice au formulat întâmpinari prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind temeinică şi legală reluând şi susţinerile formulate în faţa instanţei de fond.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce vor urma:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

La data de 22.02.2011, în temeiul dispoziţiilor art. 12 alin. (1) şi alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, Agenţia Naţională de Integritate a declanşat din oficiu în lucrarea nr. 16352/A/ll/22.02.2011, evaluarea respectării declarării averii de către A., fost funcţionar public (inspector vamal) în cadrul Direcţiei Regionale Accize şi Operaţiuni Vamale Timişoara, jud. Timiş.

În urma activităţii de evaluare s-a întocmit Raportul de evaluare nr. x/18.04.2018 prin care s-a constatat existenţa unui conflict de interese pentru care însă a intervenit prescripţia raspunderii administrative. Prin acelaşi raport s-a dispus sesizarea Parchetului în vederea verificării săvârşirii infracţiunii prevăzute de art. 301 C. pen.

Prin Ordonanţa nr. 3/20.12 2018, Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Timişoara a clasat cauza, reţinând că nu poate fi identificată existenta unei diferenţe semnificative între modificările intervenite în averea persoanei cercetate A. şi veniturile realizate în aceeaşi perioadă, conform art. 18 din Legea nr. 176/2010

Agenţia Naţională de Integritate a formulat plângere prealabilă împotriva Ordonanţei nr. 3/20.12.2018 plângere pe care Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Timişoara a respins-o ca inadmisibilă.

Ulterior, ANI a formulat cerere în anularea Ordonanţei nr. 3/20.03.2018 emisă de Comisia de Cercetare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Timişoara ce a fost admisă de Curtea de Apel Tmişoara cu consecinţa trimiterii cauzei la Comisia de Verificare a Averilor de pe lângă Curtea de Apel Timişoara pentru verificări suplimentare.

2.2. Considerentele instanţei de recurs

2.2.1. Motivul de recurs referitor la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. - când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii;

Înalta Curte constată că se încadrează în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., aspectele invocate de recurent referitoare la încălcarea principiului contradictorialităţii şi al egalităţii armelor prin omiterea punerii în discuţia părţilor a aspectelor referitoare la prezumţia instanţei de fond referitoare la existenta dubiului privind caracterul licit al diferenţelor constatate. Restul criticilor se încadrează în motivul de la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Cu privire la această critică, instanţa supremă constată caracterul nefondat al acesteia, existenţa dubiului cu privire la caracterul real al împrumuturilor făcute de reclamant fiind dedusă de instanţa de fond din întreg probatoriul administrat în cauză. Nu se poate reţine că instanţa de fond a încălcat principiul contradictorialităţii şi al egalităţii armelor atâta vreme cât părţile şi-au expus pe larg punctele de vedere cu privire la provenienţa sumelor în cauză.

2.2.2. Motivul de recurs referitor la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. - când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Prin recursul formulat, recurentul critică soluţia instanţei de fond privind excepţiile invocate, respectiv excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia tardivităţii formulării plângerii prealabile împotriva ordonanţei de clasare.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât Înalta Curte apreciază ca instanţa de fond a dat o interpretare corectă a dispoziţiilor legale aplicabile în cauză. Actele Comisiei de Verificare a Averilor emise în urma efectuării activităţilor specifice sunt acte juridice administrative în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice.

Faptul că, în ce priveşte ordonanţele de clasare, Legea nr. 115/1996 nu cuprinde o prevedere expresă privind posibilitatea de contestare, nu poate fi interpretat în sensul ca aceasta are un caracter definitiv întrucât intervin dispoziţiile dreptului comun în materie, respectiv Legea nr. 554/2004 - Legea contenciosului administrativ.

În ce priveşte excepţia tardivităţii formulării plângerii prealabile, instanţa de fond a soluţionat-o în raport de înscrisurile depuse de reclamantă, certificate pentru conformitate cu înscrisurile originale, din care a reieşit că Ordonanţa nr. 3/20.12.2018 a fost comunicată acesteia la data de 23.03.2022.

Atât plângerea cât şi acţiunea în anulare a Ordonanţei nr. 3/20.12.2018 au fost formulate în termenele prevăzute de lege. Plângerea prealabilă fiind formulată la data de 31.03.2022, în mod corect, instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii formulării plângerii prealabile.

Nu este întemeiată nici critica recurentului potrivit căreia instanţa de fond a preluat de o manieră necritică aspectele reţinute de Agenţia Naţională de Integritate, fără arătarea motivelor pentru care sunt înlăturate criticile formulate recurent. Înalta Curte constată că sentinţa recurată este în mod amplu motivată, instanţa de fond arătând pe larg motivele pentru care apreciază că există dubii în ceea ce priveşte cele consemnate în înscrisul sub semnătură privată din 01.06.2008, declaraţiile notariale date de numiţii B. şi E., respectiv F. şi declaraţia de avere a persoanei cercetată, motiv pentru care consideră că era necesară administrarea, de către Comisia de Verificare a Averilor, a unei expertize contabile care să evidenţieze cuantumul cheltuielilor gospodăriei în perioada evaluată, respectiv cuantumul rezultat al veniturilor pârâtului şi al soţiei acestuia, ca urmare a diminuării veniturilor cu valoarea medie totală a cheltuielilor pârâtului şi a familiei sale.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din 20 octombrie 2022 şi a sentinţei civile nr. 52 din data de 09.02.2023, ambele pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva încheierii din 20 octombrie 2022 şi a sentinţei civile nr. 52 din data de 09.02.2023, ambele pronunţate de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 septembrie 2024.