Individual vs. normative nature of school reorganization orders and official gazette publication requirements

Şedinţa publică din data de 17 septembrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Timişoara, sub nr. x/2023 la data de 17.01.2023, reclamantul Liceul Tehnologic A. Arad, a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Ministrul Educaţiei, anularea Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 2, în temeiul art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 219 din 26 aprilie 2023, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

A respins excepţia lipsei capacităţii de folosinţă al reclamantului.

A respins excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant al reclamantului.

A admis acţiunea - astfel cum a fost precizată - formulată de reclamantul Liceul Tehnologic A. Arad, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Educaţiei şi Ministrul Educaţiei.

A dispus anularea Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţei civile a declarat recurs pârâtul Ministerul Educaţiei, circumscris prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi constatarea legalităţii Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022.

Referitor la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât arată că instanţa de fond în mod netemeinic şi nelegal a respins excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Liceului Tehnologic " A." în formularea prezentei acţiuni, pronunţând astfel o sentinţă cu aplicarea greşită a normelor de drept material, fiind incidente prevederilor art. 488 alin. (8) din C. proc. civ.

In respingerea excepţiei instanţa de fond indică prevederile art. 56 alin. (2) C. proc. civ. referitoare la capacitatea procesuală de folosinţă însă face o interpretare şi o aplicare greşită a acestora.

Instanţa de fond reţine "este real faptul că Liceul Tehnologic "A." din Arad nu mai are personalitate juridică, însă acesta a fost constituită potrivit prevederilor legale... " fapt care, în accepţiunea instanţei de fond atrage incidenţa prevederilor art. 56 alin. (2) Cond procedură civilă conform cărora pot sta în judecată asociaţiile, societăţile sau alte entităţi fără personalitate juridică, dacă sunt constituite potrivit legii.

Arată recurentul că dincolo de legalitatea constituirii unităţii de învăţământ, în raport de prevederile art. 221 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, cu modificările şi completările ulterioare potrivit cărora finalizarea operaţiunii de fuziune prin absorbţie sau prin contopire se realizează prin ordin al ministrului educaţiei naţionale, la propunerea ARACIP şi implică desfiinţarea unităţii de învăţământ absorbite integral sau, după caz, a unităţilor de învăţământ contopite., Liceul Tehnologic "A." din Arad era desfiinţat.

Mai mult, reclamanta nu a fost mandatată de conducerea unităţii de învăţământ absorbante să promoveze prezenta cerere iar reclamanta nu mai avea organe proprii de conducere aspect care atrage anularea cererii de chemare în judecată ca fiind promovată de o persoană fără capacitate de folosinţă.

În concluzie, reclamanta nu deţinea personalitate juridică nici la momentul formulării cererii şi nici în prezent aspect care conduce la încălcarea unei condiţii de exerciţiu a acţiunii civile şi astfel să modifice sentinţa atacată în sensul admiterii excepţiei lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a reclamantei şi respingerea astfel a acţiunii ca inadmisibilă.

Un alt argument în ceea ce priveşte nelegalitatea sentinţei instanţei de fond este aceea că, acesta a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor referitoare la condiţiile de admitere a cererii de anulare a actului administrativ reglementate la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare fiind de asemenea incidente prevederile art. 488 alin. (8) din C. proc. civ.

Or, nici reclamantul în cererea de chemare în judecată şi nici instanţa de fond nu au indicat în concret care este dreptul recunoscut de lege încălcat la emiterea ordinului de reorganizare a reţelei şi nici interesul legitim vătămat. Nu sunt precizate nici prevederile legale încălcate prin emiterea actului administrativ supus cenzurii instanţei. Fuziunea prin absorbţie a celor două unităţi şcolare nu conduce la încălcarea vreunui drept, sau a unei norme legale, ba dimpotrivă prin emiterea actelor administrative supuse cenzurii instanţei se dă aplicare prevederilor legale privind organizarea/reorganizarea reţelei şcolare aşa cum legiuitor a prevăzut în legea cadru.

La emiterea Ordinului OME nr. 5249/2022 privind reorganizarea reţelei şcolare din municipiul Arad, judeţul Arad, în ceea ce priveşte Liceul Tehnologic, Francisc Neuman" din municipiul Arad, judeţul Arad şi Liceul Tehnologic "luliu A." din municipiul Arad, judeţul Arad, au fost au fost avute în vedere prevederile art. 22A2 alin. (1), (3), (4) şi (5) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, care au fost respectate întrutotul.

In ceea ce priveşte motivul de nelegalitate pentru nepublicarea actului în Monitorul Oficial al României, instanţa face o greşită interpretare a normelor privind regimul de publicare a actelor administrative.

Astfel, potrivit prevederilor art. 11 alin. (2) lit. b) a Legii privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative nr. 24/2011 republicată, cu modificările şi completările ulterioare, actele normative cu caracter individual, cum este cazul actului supus cenzurii, nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României.

Învederează recurentul că ordinul supus cenzurii este un act administrativ cu caracter individual atât din punct de vedere al efectelor pe care acesta le produce cât şi din perspectiva adresabilităţii acestuia.

Ordinul de ministru nr. 5249/31.08.2022 privind reorganizarea unităţilor de învăţământ preuniversitar "Liceul Tehnologic Francisc Neuman" şi "Liceul Tehnologic luliu A." din municipiul Arad are caracterul unui act administrativ individual care nu se supune regulilor de publicare în Monitorul Oficial pentru intrarea sa în vigoare.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii pârâţi nu au depus întâmpinare în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Educaţiei este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

În fapt, prin Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022 s-a aprobat reorganizarea reţelei şcolare a municipiului Arad, prin operaţiunea fuziunii prin absorbţie, începând cu anul şcolar 2022-2023, astfel: Liceul Tehnologic "Francisc Neuman" din Arad preia ca unitate absorbantă Liceul Tehnologic "A.", ca structură arondată fără personalitate juridică, preluând totodată toate drepturile şi obligaţiile unităţii de învăţământ absorbite.

In acest context, instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu o cerere prin care reclamantul Liceul Tehnologic A. Arad a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministrul Educaţiei şi Ministerul Educaţiei, anularea Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5249/31.08.2022.

Instanţa de fond a admis cererea reclamantului şi a dispus anularea Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022, reţinând că ordinul contestat este un act administrativ cu caracter normativ şi potrivit dispoziţiilor art. 11 din legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, privind publicarea în Monitorul Oficial al României, trebuia publicat în Monitorul Oficial. Totodată, s-a reţinut că Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 5249 a fost emis la data de 31.08.2022, comunicat reclamantului sub nr. x/16.09.2022, şi evident că nu poate produce efecte în anul şcolar 2022-2023, fiind nerespectate prevederile art. 221 alin. (9) din Legea 1/2011 - Legea educaţiei naţionale.

Referitor la criticile recurentului pârât Ministerul Educaţiei vizând excepţia lipsei capacităţii de folosinţă a reclamantului, Înalta Curte le va respinge ca nefondate. Astfel, potrivit dispoziţiilor în art. 56 C. proc. civ.:

"(1) Poate fi parte în judecată orice persoană care are folosinţa drepturilor civile.

(2) Cu toate acestea, pot sta în judecată asociaţiile, societăţile sau alte entităţi fără personalitate juridică, dacă sunt constituite potrivit legii.".

În mod corect a stabilit instanţa de fond că Liceul Tehnologic "A." Arad este o entitate fără personalitate juridică proprie, însă acesta este legal constituit potrivit Legii nr. 1/2011 - Legea educaţiei naţionale, iar părţile nu au furnizat instanţei date din care să rezulte lipsa legalei constituiri a acestei unităţi de învăţământ, la data promovării cererii de chemare în judecată.

Această concluzie este întărită şi de faptul că în temeiul dispoziţiilor art. 7 din Legea 554/2004, Liceul Tehnologic "A." a formulat plângere prealabilă împotriva Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022 .

Mai mult, este de reţinut şi faptul că Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022 privind operaţiunea fuziunii prin absorbţie începând cu anul şcolar 2022-2023 a fost suspendat prin sentinţa civilă nr. 468/18.10.2022 pronunţată de Curtea de Apel Timişoara în dosarul nr. x/2022, definitivă (prin respingerea recursului) prin Decizia nr. 1811/30.03.2023 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel că nu se poate reţine lipsa capacităţii de folosinţă nici din această perspectivă - a fuziunii cu unitatea absorbantă Liceul Tehnologic "Francisc Neuman" din Arad.

Înalta Curte va respinge ca nefondate şi criticile vizând soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii de reprezentant reţinând că în temeiul dispoziţiilor art. 84 C. proc. civ. la dosarul de fond s-a depus odată cu cererea de chemare în judecată împuternicirea avocaţială nr. 15/16.01.2023, iar la termenul de judecată din 26.04.2023 împuternicirea avocaţială nr. 57/25.04.2023 din care rezultă că D-na avocat B. este împuternicită în condiţiile Legii nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, să redacteze acţiunea în anulare şi să reprezinte în instanţă interesele reclamantului Liceul Tehnologic "A." Arad .

Mai departe, Înalta Curte constată că recursul pârâtului este fondat, soluţia curţii de apel reflectând interpretarea greşită a normelor de drept material care reglementează în materie.

Art. 221 din Legea 1/2011 - Legea educaţiei naţionale prevede că:

"(1) Unităţile de învăţământ preuniversitar de stat, acreditate cu personalitate juridică, pot fi supuse procesului de reorganizare, în cazuri justificate în vederea asigurării accesului egal la educaţie şi formare profesională, a eficientizării şi asigurării/menţinerii standardelor de calitate, cu respectarea prevederilor legale în vigoare.(...) (9) Procesul de reorganizare se finalizează cel mai târziu, până la începutul noului an şcolar. (10) Procesul de reorganizare se poate realiza prin una dintre următoarele operaţiuni: a) fuziune; b) divizare; (11) Fuziunea se poate realiza în două moduri: a) prin absorbţie; b) prin contopire. (...)"

Art. 222*) - (1) Reorganizarea prin operaţiunea fuziunii prin absorbţie se poate realiza, în cazuri justificate, prin includerea unei unităţi de învăţământ acreditate, denumită unitate absorbită, într-o altă unitate de învăţământ acreditată, denumită unitate absorbantă.

(2) Reorganizarea prin operaţiunea fuziunii prin contopire se poate realiza, în cazuri justificate, prin unirea a două sau a mai multor unităţi de învăţământ acreditate, pentru a constitui o nouă unitate de învăţământ acreditată.

(3) Unităţile de învăţământ, supuse procesului de reorganizare prin una din operaţiunile prevăzute la alin. (1) sau alin. (2), pot avea în structură componente organizatorice, de tipul: nivel de învăţământ, filieră, profil cu specializări/calificări profesionale, programe de studii, care sunt autorizate să funcţioneze provizoriu, pentru care, după reorganizare, se urmează procedura de acreditare în condiţiile art. 31 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 75/2005, aprobată cu modificări prin Legea nr. 87/2006, cu modificările şi completările ulterioare.

(4) Finalizarea operaţiunii de fuziune prin absorbţie sau prin contopire se realizează prin ordin al ministrului educaţiei şi cercetării, la propunerea ARACIP, pe baza constatărilor privind asigurarea standardelor de calitate, în care sunt stabilite, cu respectarea prevederilor legale în vigoare, cel puţin, următoarele elemente:

a) noua structură a unităţii de învăţământ;

b) drepturile şi obligaţiile dobândite, după caz, de către unitatea de învăţământ absorbantă sau constituită prin operaţiunea de fuziune prin contopire;

c) desfiinţarea unităţii de învăţământ absorbite integral sau, după caz, a unităţilor de învăţământ contopite;

d) menţinerea acreditării pentru unitatea de învăţământ absorbantă, respectiv transferul acreditării la unitatea nou-constituită prin contopire.

(5) Unitatea de învăţământ absorbantă, rezultată în urma operaţiunii de fuziune prin absorbţie, este acreditată şi are obligaţia de a solicita evaluarea periodică, în termen de cel mult un an, de la finalizarea operaţiunii de absorbţie.

(6) Unitatea de învăţământ nou-rezultată, în urma operaţiunii de fuziune prin contopire, este acreditată şi are obligaţia de a solicita evaluarea periodică, în termen de cel mult un an, de la finalizarea operaţiunii de contopire.

(7) Dacă ARACIP constată, în urma evaluării externe periodice, că nu se poate asigura menţinerea standardelor de calitate, în urma procesului de reorganizare, sprijină Ministerul Educaţiei şi Cercetării în vederea identificării unei alte soluţii, în condiţiile legii.

Dispoziţii similare sunt cuprinse şi în art. 23 din Ordinul nr. 5511/2021 emis de Ministrul Educaţiei pentru aprobarea Metodologiei privind fundamentarea cifrei de şcolarizare pentru învăţământul preuniversitar de stat, evidenţa efectivelor de antepreşcolari/preşcolari şi elevi şcolarizaţi în unităţile de învăţământ particular, precum şi emiterea avizului conform în vederea organizării reţelei unităţilor de învăţământ preuniversitar pentru anul şcolar 2022 - 2023.

Totodată, se reţine că potrivit art. 1 din Ordinul Ministerului Educaţiei Nr. 3505/2022 privind structura anului şcolar 2022 - 2023, publicat în M. Of. nr. 326 din 4 aprilie 2022, "(1) Anul şcolar 2022 - 2023 începe la data de 1 septembrie 2022, se încheie la data de 31 august 2023 şi are o durată de 36 de săptămâni de cursuri. Cursurile anului şcolar 2022 - 2023 încep la data de 5 septembrie 2022.".

Faţă de dispoziţiile legale anterior citate, motivele de nelegalitate invocate de intimatul-reclamant faţă de ordinul ministrului educaţiei, prin care se critică imposibilitatea reorganizării unei unităţi de învăţământ preuniversitar în cursul anului şcolar, nu pot fi primite, câtă vreme la emiterea ordinului de reorganizare a unităţilor reclamante au fost respectate prevederile legislative care reglementează acest proces, Ordinul Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022 fiind emis înainte de începerea anului şcolar 2022-2023.

Potrivit art. 1 din Ordinul Ministerului Educaţiei Nr. 3505/2022 privind structura anului şcolar 2022 - 2023, publicat în M. Of. nr. 326 din 4 aprilie 2022, "(1) Anul şcolar 2022 - 2023 începe la data de 1 septembrie 2022, se încheie la data de 31 august 2023 şi are o durată de 36 de săptămâni de cursuri. Cursurile anului şcolar 2022 - 2023 încep la data de 5 septembrie 2022.".

Or, este clar că demersurile privind reorganizarea unităţilor de învăţământ implicate au fost iniţiate cu mult înainte de data emiterii ordinului câtă vreme potrivit dispoziţiilor art. 222 din Legea 1/2011 - Legea educaţiei naţionale, finalizarea operaţiunii de fuziune prin absorbţie se realizează prin ordin al ministrului educaţiei şi cercetării. Aşadar, drepturile şi obligaţiile unităţilor de învăţământ implicate sunt preluate prin efectul legii, aspect menţionat şi în cuprinsul art. 2 din ordinul contestat.

În ceea ce priveşte motivele de nelegalitate invocate de intimatul-reclamant faţă de nepublicarea ordinului contestat în Monitorul Oficial, reţine Înalta Curte că, aşa cum s-a reţinut în doctrină şi în jurisprudenţă, distincţia dintre acte administrative normative şi cele cu caracter individual se face pe tărâmul întinderii efectelor juridice pe care le produc.

Actele administrative normative conţin reguli de conduită generale, abstracte şi impersonale de aplicabilitate repetată. Stabilind reguli de conduită, raporturi juridice de drept abstract, ele se aplică în mod repetat şi pentru orice situaţie particulară care intră sub incidenţa normei, eficienţa acesteia neîncetând printr-unul sau mai multe acte individuale de aplicare. În raport de aceste caracteristici, actul administrativ îşi păstrează caracterul normativ, chiar dacă la data publicării sale ar fi determinabile subiectele de drept cărora urmează să le fie aplicat, însă rămân nedeterminate toate subiectele de drept care-i vor resimţi efectele pe parcursul activităţii sale.

În contrapondere, actele administrative cu caracter individual se caracterizează prin aceea că produc efecte juridice numai cu privire la subiecte de drept determinate, individualizate ca atare în cuprinsul lor, cărora, în virtutea autorităţii lor publice, le prescrie o conduită concretă.

În ceea ce priveşte scopul emiterii lor, aşa cum rezultă din economia Legii nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii/dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/dispoziţiilor legale.

Plecând de la aceste premise teoretice, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o apreciere eronată asupra naturii juridice a Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022, care are natura unui act administrativ individual.

Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022 a fost emis în baza Legii nr. 1/2011, se referă la reorganizarea reţelei şcolare a Municipiului Arad, priveşte două unităţi de învăţământ preuniversitar, respectiv Liceul Tehnologic "Francisc Neuman" din Municipiul Arad şi Liceul Tehnologic "A." din Municipiul Arad şi creează/modifică/stinge drepturi şi obligaţii în sarcina/beneficiul unui număr deteminat/determinabil de persoane, respectiv elevii şi cadrele didactice din cele două unităţi şcolare anterior menţionate.

Pe cale de consecinţă, Ordinului Ministrului Educaţiei nr. 5249 din 31.08.2022 este un act administrativ cu caracter individual, astfel cum a menţionat în mod corect şi recurentul pârât, gradul de întindere a efectelor sale juridice fiind unul limitat.

Concluzionând, actul contestat nu întruneşte condiţiile detaliate mai sus pentru a fi încadrat în categoria actelor administrative cu caracter normativ, respectiv nu stabileşte o regulă de conduită generală şi impersonală, din moment ce are aplicabilitate restrânsă, subiectele de drept care intră sub incidenţa acestei reglementări fiind determinate/determinabile prin raportare la identificarea în mod concret a celor două unităţi de învăţământ preuniversitar.

Nu se poate susţine că ar avea aplicabilitate generală, deci erga omnes, atâta vreme cât în afara Liceului Tehnologic "Francisc Neuman" din Municipiul Arad şi Liceului Tehnologic "A." din Municipiul Arad, alte instituţii nu pot beneficia de prevederile acestui act administrativ.

Având în vedere cele de mai sus, faţă de conţinutul concret şi caracterul său specific, nu se poate concluziona altfel decât în sensul că H.G. nr. 2066/2004, este act administrativ cu caracter individual, astfel că motivul pentru care a fost anulat, respectiv nepublicarea în Monitorul Oficial nu subzistă.

În concluzie, constatând incidenţa cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Educaţiei, va casa sentinţa atacată şi va respinge, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamant.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Ministerul Educaţiei împotriva sentinţei nr. 219 din 26 aprilie 2023 a Curţii de Apel Piteşti, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare:

Respinge acţiunea formulată de reclamantul Liceul Tehnologic A. Arad, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 17 septembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.