Judicial review of CSM order to redraft inspection report as non-final act and inadmissibility of challenge to monitoring measure due to lapsed pre-claim deadline

Şedinţa publică din data de 3 iulie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, sub nr. x/2021, la data de 21.12.2020, reclamanta A. a solicitat

- anularea şi/sau modificarea Hotărârii CSM secţia pentru judecători fără număr din data de 16.12.2019, nepublicată, prin care s-a dispus refacerea de către Inspecţia Judiciară a Raportului nr. 19-1472 în acord cu măsurile dispuse prin Hotărârea nr. 925/2018 a secţiei pentru judecători în sensul avizării în totalitate a Raportului nr. 19-1472 cu privire la activitatea desfăşurată de preşedintele Tribunalului Dolj ca fiind foarte bună, inclusiv în privinţa comunicării orizontale şi verticale (denumită în continuare Hotărârea contestată);

- modificarea Hotărârii nr. 925/2018 a secţiei pentru judecători (parte integranta din Hotărârea fii. din 16 dec. 2019) în privinţa monitorizării persoanei preşedintelui instanţei, (1) ca neprevăzută de lege - măsura monitorizării fiind aplicabilă instanţei de judecată, iar nu persoanei preşedintelui instanţei (nefiind procedura disciplinară) şi (2) ca nefondată raportat la probele administrate (denumită în continuare Hotărârea 925); 3) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu prezentul demers procesual.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 497 pronunţată în data de 10.11. 2022, Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal:

A admis excepţia inadmisibilităţii petitului 1.

A admis excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile aferentă petitului 2.

A respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii, cu sediul în Bucureşti.

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientul B..

Fără cheltuieli de judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea în totalitate a sentinţei recurate şi, în rejudecare respingerea excepţiilor de inadmisibilitate invocate şi admiterea acţiunii în anulare aşa cum a fost formulată. Fără cheltuieli de judecată.

În motivarea recursului, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, următoarele:

Instanţa de fond a calificat juridic greşit Hotărârea CSM fără număr din 16.12.2019 ca fiind un act premergător. Prin această hotărâre a fost respins Raportul IJ19-1472 şi s-a dispus refacerea acestuia, deci această hotărâre este un act final, prin care autoritatea publică a decis, în regim de putere publică, efectuarea unui nou Raport, care a dat naştere unei noi situaţii juridice, constând în efectuarea controlului activităţii sale manageriale, după ce îi încetase calitatea de preşedinte al Tribunalului Dolj. Apreciază că Hotărârea CSM fără număr din 16.12.2019 este un act administrativ final, susceptibil a fi atacat în procedura contenciosului administrativ, fiind încălcate dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa de fond nu a analizat apărarea recurentei-reclamante potrivit căreia Hotărârea CSM 925/2018 este act premergător emiterii Hotărârii CSM fără număr din 16.12.2019 şi se analizează odată cu actul administrativ final, potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Legea 554/2004, ceea ce constituie o încălcare a art. 6 CEDO, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Urmare a constatării caracterului de act premergător al Hotărârii CSM 925/2018, ce se analizează odată cu actul administrativ final (Hotărârea CSM fn/16.12.2019), termenul de introducere a plângerii prealabile nu este aplicabil, instanţa de fond încălcând astfel dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea 554/2004, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa de fond a admis în mod greşit cererea de intervenţie accesorie formulată de B., acesta nejustificând niciun interes propriu în soluţionarea cererii de chemare în judecată ce face obiectul prezentei cauze - încălcarea dispoziţiilor art. 63 C. proc. civ., motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

În drept recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa prin prisma motivelor de recurs invocate, a susţinerilor părţilor, a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, urmând a fi respins, pentru următoarele considerente:

Argumente de fapt şi de drept relevante:

Recurenta-reclamantă şi-a întemeiat recursul pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. - când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii şi art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.- când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Cu privire la criticile recurentei-reclamante întemeiate pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate, astfel că vor fi respinse.

Cu titlu general, constată Înalta Curte că, motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., are în vedere neregularităţi de ordin procedural şi care sunt sancţionate cu nulitatea prevăzută de art. 174 C. proc. civ.

Nulitatea reprezintă principala sancţiune ce se răsfrânge asupra actelor de procedură care au fost aduse la îndeplinire cu nesocotirea dispoziţiilor legale.

Dispoziţiile art. 174 C. proc. civ. constituie dreptul comun în materia actelor de procedură. Textul vizează o singură ipoteză de nulitate: încălcarea formelor procedurale. Nulitatea prevăzută în art. 174 C. proc. civ. este condiţionată de producerea unei vătămări.

Înalta Curte reţine că, legiuitorul, reglementând calea de atac a recursului, a prevăzut, fără echivoc, că scopul acestei căi extraordinare de atac este acela de a supune instanţei de control judiciar competente, examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Prin urmare, recursul nu reprezintă o cale de atac devolutivă, nefiind menit a corecta eventualele greşeli de apreciere a situaţiei de fapt deduse judecăţii ori de valorificare a probatoriului administrat în cauză, instanţa de recurs fiind competentă a verifica exclusiv încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material sau procesual, într-una sau mai multe din ipotezele limitativ prevăzute de art. 488 C. proc. civ.

Motivele de recurs sunt instituite, aşadar, prin dispoziţii procedurale speciale, de strictă interpretare, ce nu pot fi extinse prin analogie la situaţii ce nu au fost avute în vedere la legiferare, şi trebuie să vizeze numai nelegalitatea hotărârii atacate, spre deosebire de C. proc. civ. anterior în care motivele vizau şi netemeinicia acesteia.

Sunt nefondate criticile recurentei-reclamante circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.:

Recurenta-reclamantă invocă acest motiv de nelegalitate din perspectiva unei pretinse încălcări a principiului egalităţii armelor ca urmare a calificării de către instanţa de fond a cererii formulate de B. ca fiind o intervenţie accesorie, fără ca terţul intervenient să indice în concret forma intervenţiei sale în proces, în timp ce nu a manifestat acelaşi rol activ sub aspectul cererii de chemare în judecată.

Observă Înalta Curte că prin încheierea pronunţată la data de 04.10.2021, instanţa de fond a calificat cererea de intervenţie formulată de B. ca fiind cerere de intervenţie accesorie, reţinând că însuşi intervenientul a solicitat în subsidiar o astfel de calificare a cererii.

Pentru a putea fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este necesar ca prin hotărârea dată să se fi încălcat reguli de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, aspecte care nu pot fi reţinute, întrucât, în cauză, instanţa de fond nu a încălcat principiul egalităţii armelor din perspectiva relevată de recurenta-reclamantă.

Se reţine că, soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, fiind pronunţată cu respectarea cerinţelor prevăzute de art. 63 şi urm. din C. proc. civ.

În mod corect a apreciat prima instanţă că cererea formulată de interveninentul B. nu se încadrează în prevederile art. 61 alin. (2) ultima teză din C. proc. civ., întrucât intervenientul, chiar dacă justifică un interes în formularea cererii, urmărind apărarea unui drept al său, totuşi nu formulează nicio pretenţie proprie care să justifice calificarea cererii de intervenţie ca fiind principală.

În acest context, instanţa a constatat că intervenientul justifică un interes în formularea cererii, prin aceea că soluţia ce se va pronunţa asupra acţiunii recurentei-reclamante cu privire la cele două Rapoarte de control, ce cuprind aprecieri privitoare şi la conduita intervenientului, se răsfrânge şi asupra situaţiei acestuia, a calificat corect cererea de intervenţie formulată de B. ca fiind cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului conform art. 61 alin. (3) din C. proc. civ., cererea fiind formulată, în subsidiar chiar de către intervenient ca intervenţie accesorie.

Astfel, sunt neîntemeiate argumentele recurentei-reclamante, în sensul că intervenientul accesoriu nu justifica un interes în formularea cererii de intervenţie şi că instanţa de fond nu ar fi verificat condiţiile de admisibilitate a cererii de intervenţie accesorie.

Cu privire la criticile recurentei-reclamante circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că sunt neîntemeiate, urmând a le respinge, întrucât instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică, în deplin acord cu dispoziţiile de drept material incidente în cauză.

Dispoziţiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ conferă persoanei vătămate dreptul de a ataca exclusiv actul administrativ vătămător, şi nu luarea unei măsuri, precum cea dispusă de secţia pentru judecători în şedinţa din 16.12.2019.

Prin urmare, în raport de prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care cuprind definiţia actului administrativ, în mod corect, a reţinut prima instanţă că în ceea ce "priveşte natura juridică a soluţiei adoptată de pârâtul CSM, secţia pentru judecători în şedinţa din data de 16.12.2019, la punctul 18 de pe ordinea de zi soluţionată, cu privire la Raportul de control nr. 19-1472 al Inspecţiei Judiciare privind modul de exercitare a atribuţiilor manageriale de către preşedintele Tribunalului Dolj în ceea ce priveşte comunicarea, prin care s-a hotărât refacerea de către Inspecţia Judiciară a Raportului nr. 19-1472 în acord cu măsurile dispuse prin Hotărârea nr. 925 din 01.11.2018 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, (...) sunt întemeiate susţinerile pârâtului în sensul că această soluţie nu reprezintă un act administrativ ce poate face obiect al controlului direct al instanţei."

Prima instanţă a făcut o corectă interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care definesc actul administrativ ca fiind actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, reţinând faţă de prevederile art. 74 şi art. 75 din Legea nr. 317/2004 că prin soluţia adoptată în şedinţa din data de 16.12.2019, la punctul 18 de pe ordinea de zi soluţionată s-a dispus refacerea de către Inspecţia Judiciară a Raportului nr. 19-1472, în acord cu măsurile dispuse prin hotărârea nr. 925 din 01.11.2018 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, o astfel de măsură - cea a refacerii raportului Inspecţiei Judiciare - neputând fi asimilată unui act administrativ unilateral, cu caracter individual.

Aşadar, corect a reţinut instanţa de fond, că dispunerea unei măsuri în sensul refacerii unui raport al Inspecţiei Judiciare nu este dată în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii şi nu reprezintă un nou act administrativ. Acesta este şi motivul pentru care secţia pentru judecători nu a adoptat o hotărâre atunci când a dispus respectiva măsură (refacerea raportului Inspecţiei Judiciare nr. 19-1472) care nu reprezintă un act administrativ în sensul prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

În speţă, actul administrativ care poate face obiectul unei acţiuni în justiţie în condiţiile Legii nr. 554/2004 şi care produce juridice concrete este hotărârea adoptată de secţia pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii prin se aprobă raportul final al Inspecţiei Judiciare.

În raport de cele reţinute anterior, reiese că hotărârea secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii din data de 16.12.2019 prin care s-a stabilit refacerea de către Inspecţia Judiciară a raportului nr. x/2019 în acord cu măsurile dispuse prin hotărârea nr. 925 din 01.11.2018 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii reprezintă un act premergător, nesusceptibil de a produce efecte juridice prin el însuşi, efectele sale fiind resorbite, în totalitate, în efectele pe care le produce actul final al autorităţii, respectiv hotărârea adoptată de secţia pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii prin se aprobă raportul final al Inspecţiei Judiciare.

Aşadar, urmează a fi respinse ca neîntemeiate susţinerile recurentei-reclamante referitoare la încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse şi criticile vizând hotărârea nr. 925/2018 a secţiei pentru judecători.

Recurenta-reclamantă a solicitat în faţa instanţei de fond şi modificarea hotărârii nr. 925/2018 a secţiei pentru judecători în privinţa măsurii privind monitorizării persoanei preşedintelui instanţei.

Reţine Înalta Curte că, în mod corect, instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii, reţinând neparcurgerea de către recurenta-reclamantă a procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la natura juridică a hotărârii nr. 925/01.11.2018 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, constată instanţa de control judiciar că hotărârea reprezintă un act administrativ cu caracter individual, a cărui revocare poate fi solicitată în condiţiile alin. (1) şi alin. (3) al art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Hotărârea nr. 925/01.11.2018 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a fost publicată pe site-ul instituţiei la data de 25.01.2019.

Se observă că art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 impune un termen legal imperativ de 30 de zile de la momentul comunicării actului/luării la cunoştinţă pe orice cale, acesta putând fi depăşit doar pentru motive temeinice şi nu mai mult de 6 luni de la data emiterii actului/luării la cunoştinţă pe orice cale despre conţinutul acestuia.

Constată Înalta Curte că, recurenta-reclamantă nu era destinatarul direct al hotărârii nr. 925/01.11.2018 a secţiei pentru judecători, aceasta fiind adresată unui alt subiect de drept şi anume Inspecţiei Judiciare.

Or, plângerea prealabilă formulată de recurenta-reclamantă împotriva hotărârii nr. 925/01.11.2018 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii nu respectă termenul legal imperativ mai sus menţionat, fiind înregistrată la Consiliul Superior al Magistraturii la data de 17.11.2020, cu mult peste termenul de 30 de zile, respectiv de 6 luni, termene prevăzute de art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Totodată, se observă că plângerea prealabilă formulată de recurenta-reclamantă împotriva hotărârii din data de 16.12.2019 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii şi a hotărârii nr. 925/01.11.2018 a secţiei pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii a fost analizată în şedinţa secţiei pentru judecători a Consiliului Superior al Magistraturii din data de 04.03.2021, fiind respinsă ca tardivă.

Plângerea prealabilă formulată de recurenta-reclamantă împotriva hotărârii nr. 925/01.11.2018 a secţiei pentru judecători nu respectă termenele legale anterior menţionate nici în situaţia în care s-ar aprecia, astfel cum a reţinut şi prima instanţă, că recurenta-reclamantă a luat cunoştinţă de hotărâre cel târziu în luna mai 2019 când s-a desfăşurat noul control de către Inspecţia Judiciară.

Formularea plângerii prealabile cu depăşirea termenelor legale mai sus menţionate echivalează cu inexistenţa plângerii, astfel că în mod corect a reţinut prima instanţă ca fiind întemeiată excepţia inadmisibilităţii pentru neparcurgerea procedurii prealabile sesizării instanţei.

Prin urmare, reiese că sunt neîntemeiate şi susţinerile recurentei-reclamante referitoare la faptul că instanţa de fond nu ar fi analizat apărarea sa potrivit căreia hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 925/2018 ar fi un act premergător emiterii hotărârii Consiliului Superior al Magistraturii din data de 16.12.2019 şi se analizează odată cu actul administrativ final, potrivit dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, nefiind, astfel, încălcate prevederile art. 6 CEDO, care garantează dreptul la un proces echitabil.

Sunt neîntemeiate, urmând a fi respinse susţinerile recurentei-reclamante privind încălcarea dreptului său la un proces echitabil prin îngrădirea accesului în justiţie, ca urmare a respingerii acţiunii ca inadmisibilă.

Astfel, aşa cum a reţinut şi Curtea Constituţională în mod constant în jurisprudenţa sa, procedura prealabilă reglementată de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu este de natură să afecteze accesul liber la justiţie ori dreptul la un proces echitabil, iar instituirea recursului prealabil sau graţios reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana pretins vătămată într-un drept al său de o autoritate publică are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. Se realizează astfel, pe de o parte, protecţia persoanei vătămate şi a administraţiei, iar, pe de altă parte, degrevarea instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ de acele litigii care pot fi soluţionate pe cale administrativă, dându-se expresie principiului celerităţii.

De altfel, dreptul de acces liber la justiţie nu este unul absolut, acesta fiind susceptibil de anumite limitări, cât timp acestea prezintă un caracter rezonabil şi proporţional cu scopul urmărit.

În cauza de faţă, obligarea recurentei-reclamante la parcurgerea unei proceduri administrative prealabile, obligatorii, fără caracter jurisdicţional, nu afectează dreptul său de acces liber la justiţie, atât timp cât decizia autorităţii poate fi supusă controlului unei instanţe judecătoreşti.

De altfel, prin decizia Plenului nr. 1 din 8 februarie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 69 din 16 martie 1994, Curtea Constituţională a statuat cu valoare de principiu că "este de competenţa exclusivă a legiuitorului să instituie asemenea proceduri destinate, în general, să asigure soluţionarea mai rapidă a unor categorii de litigii, descongestionarea instanţelor judecătoreşti de cauzele ce pot fi rezolvate pe această cale, evitarea cheltuielilor de judecată, iar legiuitorul poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură, precum şi modalităţile de exercitare a drepturilor procedurale, principiul liberului acces la justiţie presupunând posibilitatea neîngrădită a celor interesaţi de a utiliza aceste proceduri, în formele şi în modalităţile instituite de lege."

În raport de cele mai sus reţinute, reiese că în mod corect instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, pronunţând o hotărâre legală, în deplin acord cu dispoziţiile de drept material incidente în cauză.

Prin urmare, aspectele invocate de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, care reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ. va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 497 pronunţate la 10 noiembrie 2022 de Curtea de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 3 iulie 2024.