Revision over bid rejection remanded to Court of Appeal Iași for material incompetence

Şedinţa publică din data de 12 iunie 2025

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prealabil, Înalta Curte precizează că, prezentul dosar cu nr. x/2025 s-a format ca urmare a dispoziţiei privind disjungerea cererii de revizuire întemeiată pe art. 21 din Legea nr. 554/2004, formulată de S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 709/2024 din 4 decembrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2024, dată în dosarul nr. x/2024.

1. Decizia atacată

Prin Decizia nr. 709/04.12.2024 pronunţată în dosarul nr. x/2024, Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal admis admite plângerea împotriva Deciziei CNSC nr. 3097/C11/3491, 3549 din 4 noiembrie 2024 formulată de petenta B. S.R.L., în contradictoriu cu autoritatea contractantă UNIVERSITATEA TEHNICĂ "GHEORGHE ASACHI" IAŞI, şi intimatele S.C. A. S.R.L. şi S.C. C. S.R.L., a modificat în tot Decizia CNSC nr. 3097/C11/3491, 3549 din 4 noiembrie 2024, în sensul respingerii ca neîntemeiată a contestaţiei formulate de contestatoarea S.C. A. S.R.L. împotriva Raportului procedurii nr. x/27.09.2024 şi a adresei de comunicare a rezultatului procedurii nr. 35430/27.09.2024, precum şi a actelor subsecvente, în ceea ce priveşte declararea ofertei sale ca neconformă şi respingerii ca neîntemeiată a contestaţiei formulate de contestatoarea S.C. C. S.R.L. împotriva Raportului procedurii nr. x/27.09.2024 şi a adresei de comunicare a rezultatului procedurii nr. 35428/27.09.2024, în ceea ce priveşte declararea ofertei sale ca neadecvate şi declarare a ofertei câştigătoare.

Pentru a pronunţa această decizie, instanţa a reţinut, în esenţă, că Decizia CNSC nr. 3097/C11/3491, 3549 din 4 noiembrie 2024 este nelegală întrucât, raportat la cadrul normativ în vigoare şi la prevederile documentaţiei de atribuire din cadrul proceduri de atribuire, în acord cu petenta şi cu autoritatea contractantă, Curte a reţinut că ofertanţii aveau obligaţia întocmirii propunerilor financiare cu luarea în considerare a dispoziţiilor H.G. nr. 598/2024 şi nu a celor din H.G. nr. 900/2023 pentru stabilirea salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată.

În aplicarea salariului minim de bază, astfel cum a fost reglementat de H.G. nr. 598/2024 pentru stabilirea salariului de bază minim brut pe ţară garantat în plată, începând cu data intrării în vigoare a acestui act normativ - 1 iulie 2024, participanţii la procedura de achiziţie aveau obligaţia de a-şi fundamenta modul de formare a tarifului aferent manoperei prin raportare la salariul minim de bază aplicabil, în mod previzibil, în perioada de derulare a contractului de achiziţie, respectiv începând cu august 2024.

Întrucât, în cauză, la momentul depunerii ofertelor de către ofertanţi - 03.07.2024, salariul minim brut pe ţară era de 3.700 RON, actul normativ privind modificarea acestui salariu fiind publicat în Monitorul Oficial la data de 06.06.2024, cu aproape o lună înainte de expirarea termenului de depunere a ofertelor şi în perioada în care încă mai puteau fi solicitate clarificări cu privire la documentaţia de atribuire.

În aceste condiţii, nu se poate reţine caracterul incert al intrării efective în vigoare a prevederilor H.G. nr. 598/2024, astfel că modificarea salarială în discuţie este una absolut previzibilă din punct de vedere normativ pentru toţi ofertanţii.

Mai mult, în condiţiile în care era evident încă din data de 06.06.2024 că valoarea salariului minim brut pe ţară urma să fie majorată începând cu 1 iulie 2024, iar perioada de derulare a contractului de achiziţie începea cu luna august 2024, nu se poate reţine ca justificată elaborarea de către cele două contestatoare a propunerilor financiare pe baza salariul de bază minim brut pe ţară garantat în plată inferior celui prevăzut de Hotărârea Guvernului nr. 598/2024.

În acord cu autoritatea contractantă, instanţa a subliniat că reţinerea unui salariu de bază minim brut pe ţară garantat în plată inferior celui prevăzut de H.G. nr. 598/2024 este de natură a diminua artificial preţul oferit, ceea ce, în mod evident, impunea analizarea caracterului serios al ofertelor contestatoarelor, respectiv la verificarea sustenabilităţii acestor oferte. Sub acest aspect, Curtea, în deplin acord cu petenta şi autoritatea contractantă, precizează că, în condiţiile în care contractul de achiziţie publică în discuţie nu putea fi executat legal pe baza salariilor din oferta depusă de cele două contestatoare, în cauză devin incidente dispoziţiile art. 136 alin. (3) din H.G. nr. 395/2016, referitoare la neconformitatea acestor oferte.

2. Calea de atac exercitată

Împotriva Deciziei nr. 709/04.12.2024 pronunţată în dosarul nr. x/2024 de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, S.C. A. S.R.L. a formulat cerere de revizuire.

Cererea de revizuire este întemeiată pe dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004 şi art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

2.1. În motivarea cererii de revizuire se arată că hotărârea a cărei revizuire se cere încalcă efectul pozitiv al autoritătii de lucru judecat al deciziei nr. 386/02.06.2022 pronunţată de aceeaşi instanţă - motivul de revizuire prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la acest motiv, revizuenta arată că, până la modificarea C. proc. civ. prin Legea nr. 310/2018, motivul de revizuire în discuţie avea în vedere numai efectul negativ al autorităţii de lucru judecat, de vreme ce instanţa învestită cu cererea de revizuire nu putea, potrivit formei anterioare a art. 513 alin. (4) C. proc. civ., decât să anuleze cea de a doua hotărâre care încălca autoritatea de lucru judecat.

Având în vedere că, după intrarea în vigoare a Legii nr. 310/2018 se prevede în mod expres că, după anularea celei din urmă hotărâri, instanţa va trimite cauza spre rejudecare dacă constată încălcarea efectului pozitiv al autorităţii de lucru judecat, rezultă că, în prezent, revizuirea poate fi formulată pentru încălcarea autorităţii de lucru judecat sub ambele ei forme, deci inclusiv sub aspectul efectul pozitiv.

Astfel, aplicabilitatea motivului de revizuire prevăzut de art. 509 alin. (1) pct. 8 poate fi reţinut atât în cazul în care se invocă încălcarea autorităţii de lucru judecat în sens negativ, cât şi în sens pozitiv.

Susţine revizuenta că, în acest mod, legiuitorul a consacrat în mod explicit efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat prin care o chestiune litigioasă dezlegată în mod definitiv în cadrul unei anumite cauze este înzestrată cu autoritate de lucru judecat, ceea ce înseamnă că nu va putea fi nesocotită într-un litigiu ulterior.

Revizuenta face trimitere la jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, respectiv Decizia nr. 489 din 29 ianuarie 2020 şi Decizia nr. 1148 din 23 mai 2024, şi la art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor, privind dreptul la un proces echitabil.

Arată că, prin decizia nr. 386/2022 a Curţii de Apel Iaşi pronunţată în dosarul nr. x/2022, instanta a solutionat definitiv problema de drept privind legislaţia incidentă sub aspectul salariului minim în funcţie de care trebuie evaluată oferta financiară în cadrul unei proceduri de achizitie publică.

În acea cauză, instanţa a fost sesizată cu soluţionarea unei plângeri formulate de revizuentă împotriva Deciziei CNSC nr. 895/C4/887 din 03.05.2022, intimate fiind autoritatea contractantă Institutul Regional de Oncologie Iaşi şi S.C. D.. În sustinerile acelei solicitării, revizuenta a invocat caracterul neconform al ofertei S.C. D., criticând faptul că aceasta s-a fundamentat pe salariul minim pe economie prevăzut pentru anul 2021, şi nu cel pentru anul 2022, an în care începea efectuarea serviciilor.

Prin acea decizie, instanţa a reţinut că se impune în sarcina autorităţii contractante obligaţia de a verifica conformitatea ofertelor cu legislaţia în vigoare şi prevederile documentaţiei de atribuire la data publicării anunţului privind procedura de achiziţie publică, şi nu la un moment ulterior, chiar dacă intră în vigoare un alt act normativ care ar putea aduce modificări asupra valorii contractului.

Spune revizuenta că în cele două motivări date în cele două cauze la care aceasta a fost parte, se observă că aceeaşi instanţă a venit cu argumente diametral opuse.

Prin soluţia dată în Dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Iaşi a admis că oferta financiară a participanţilor la procesul de achiziţie publică trebuie să se facă bazându-se pe legislaţia în vigoare la momentul publicării anunţului de participare de către autoritatea contractantă iar soluţia dată în Dosarul nr. x/2024, aceeaşi instanţă argumentează că oferta participanţilor trebuie făcută luând în calcul cadrul normativ în vigoare la momentul transmiterii ofertei.

Arată revizuenta că, în cadrul procedurii de achiziţie publică (cum este cazul în prezenta speţă), participanţii au o calitate specială, mai ales în ceea ce priveşte autorităţile contractante care se află sub cupola noţiunii de "stat", aşa cum reiese din definiţia oferită de Directiva 2014/24/UE A Parlamentului European şi a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achiziţiile publice şi de abrogare a Directivei 2004/18/CE (în continuare "Directiva privind achiziţiile publice " sau "Directiva nr. 24/2014 ").

De asemenea, un alt aspect specific litigiilor privind achiziţiile publice - diferit de litigiile guvernate de dreptul comun - îl constituie faptul că aceste litigii nu sunt bilaterale, în sensul că, de regulă, pe lângă ofertanţi şi autoritatea confractantă, o prezenţă instituţională constantă în aceste litigii o constituie CNSC, creându-se astfel o continuitate procedurală.

Astfel, deşi în cele două cauze apar două autorităţi contractante diferite - Institutul Regional de Oncologie Iaşi, respectiv Universitatea Tehnică "Gheorghe Asachi" Iaşi având în vedere definiţia de mai sus, din perspectiva CEDO, ele se circumscriu noţiunii de "stat".

Aşadar, autoritatea contractantă Universitatea Tehnică "Gheorghe Asachi Iaşi" nu poate opune cu succes faptul că hotărârea dată în dosarul cu nr. x/2022 nu îi este opozabilă, întrucât nu a participat anterior în proces, câtă vreme "statul răspunde pentru toate autorităţile lui ". Decizia dată în prima cauză în care a participat ca autoritate contractantă Institutul Regional de Oncologie Iaşi, este obligatorie şi este opozabilă oricărei autorităţi contractante care doreşte să participe la o procedură de achiziţie publică privind serviciile de pază, inclusiv autorităţii contractante din cel de-al doilea litigiu, Universitatea Tehnică "Gheorghe Asachi Iaşi".

Prin urmare, condiţia impusă de ligiuitorul naţional privind identitatea de părţi, interpetată în lumina jurisprudenţei CEDO, este verificată în speţa de faţă.

Susţine revizuenta că este îndeplinită şi cea de-a doua condiţie necesară pentru a fi incident motivul de revizuire prevăzut la art. 509 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi anume, existenţa unei legături între soluţia dată în prima cauza cu soluţionarea celui din urmă litigiu.

Astfel, în dosarul cu nr. x/2024 Curtea de Apel Iaşi, a trebuit să dezlege aceeaşi problemă de drept ca şi în dosarul cu nr. x/2022, şi anume legislatia incidentă sub aspectul salariului minim în functie de care trebuie evaluată oferta financiară în cadrul unei proceduri de achizitie publică. Acest lucru dovedeşte îndeplinirea condiţiei stabilite de legiuitor privind existenţa contrarietăţii de hotărâri din perspectiva identităţii de obiect dintre cele două cauze.

Având în vedere identitatea de chestiune litigioasă între cele două cauze, cea de-a doua instanţă este obligată să ţină seama de dezlegările anterioare. Aspectele reţinute de instanţă şi care au stat la baza soluţiei din dispozitivul deciziei nr. 386/2022, intră sub efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat şi trebuie avute în vedere de instanţa sesizată ulterior.

Cea de-a doua hotărâre, respectiva Hotărârea nr. 709/2024 din 04.12.2024 a aceleiaşi instanţe, încalcă efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat a primei hotărâri judecătoreşti, având în vedere că, prin această din ultimă hotărârea instanţa admite plângerea formulată de petenta S.C. B. S.R.L. şi stabileşte că evaluare ofertei trebuie făcută în concordanţă cu legislaţia în vigoare la momentul depunerii ofertei, şi nu la momentul publicării anunţului şi a întocmirii documentaţiei de atribuire de către autoritatea contractantă.

Prin urmare, la momentul înaintării cereri de revizuire, există două hotărâri potrivnice şi definitive, pronunţate de aceeaşi instanţă, a doua hotărâre încălcând efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat a celei dintâi, în ceea ce priveşte dezlegarea de către prima instanţă a problemei privind momentul la care trebuie analizată oferta financiară într-o procedură de achiziţie publică de servicii de pază.

Întrucât chestiunea litigioasă privind legislatia incidentă sub aspectul salariului minim în functie de care trebuie evaluată oferta financiară în cadrul unei proceduri de achizitie publică a fost tranşată în mod definitiv prin Decizia nr. 386/2022 şi, în lumina respectării principiului securităţii juridice, nu poate primi, într-o altă judecată ulterioară, o interpretare diferită.

2.3. O altă critică priveşte faptul că decizia nr. 709/04.12.2024 a Curţii de Apel Iaşi încalcă principiul prioritătii dreptului uniunii europene - motivul de revizuire prevăzut de art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Cu privire la acest motiv, revizuenta susţine, în esenţă, încălcarea, de către Curtea de Apel Iaşi, a prevederilor Directivei 2014/24/UE privind achiziţiile publice, respectiv:

- Articolul 18 - Principii aplicabile achiziţiilor, potrivit căruia "Autorităţile contractante îi tratează pe operatorii economici în mod egal şi fără discriminare şi acţionează într-o manieră transparentă şi proporţionată."

- Articolul 56 - Principii generale

- Articolul 72 - Modificarea contractului în cursul perioadei sale de valabilitate

Arată revizuenta că, potrivit dispoziţiilor directivei, modificarea criteriilor de adjudecare poate fi făcută după lansarea procedurii, doar în mod excepţional şi doar cu acordarea tuturor ofertanţilor unei perioade de timp suficiente pentru ajustarea ofertelor în consecinţă.

Contractele odată atribuite nu mai trebuie modificate în mod substanţial pe parcursul executării lor. Având în vedere că, atât documentaţia de licitaţie, cât şi cea contractuală prevedeau un mecanism de ajustare a preţului în frncţie de evoluţia salariului minim - aşa cum am arătat şi în secţiunea privitoare la situaţia de fapt - în speţă, ajustarea preţului în conformitate cu prevederile contractuale nu reprezintă o modificare substanţială.

Or, în speţă, 6 din 8 ofertanţi şi-au construit ofertele bazându-se pe precizările din caietul de sarcini şi din valoarea estimată a contractului, indicate de autoritatea contractantă la momentul lansării procedurii. De asemenea, aceştia s-au bazat pe o jurisprudenţă constantă a instanţelor naţionale şi a CNSC conform cărora modificarea salariului minim după momentul lansării procedurii nu ar trebui avută în vedere la momentul înaintării ofertelor, o astfel de modificare urmând să aibă oricum efect prin mecanismul ajustării preţului.

3. Apărările intimatelor

Prin întâmpinare, intimata Universitatea Tehnică Gheorghe Asachi Iaşi prin care se soicită respingerea cererii de revizuire ca inadmisibilă.

De asemenea, intimata C. prin care solicită admiterea cererii de revizuire.

4. Considerentele Înaltei Curţi

4.1. Examinând cu prioritate, în conformitate cu dispoziţiile art. 130 alin. (1) C. proc. civ., excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu în cauză, Înalta Curte constată că aceasta este întemeiată, motiv pentru care o va admite şi, în temeiul dispoziţiilor art. 132 alin. (1) C. proc. civ., va trimite cauza spre competentă soluţionare la Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit art. 21 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunţarea hotărârilor rămase definitive prin încălcarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene, reglementat la art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată.

(2) Sunt supuse revizuirii, pentru motivul prevăzut la alin. (1), şi hotărârile definitive care nu evocă fondul.

(3) Cererea de revizuire se introduce în termen de o lună de la data comunicării hotărârii definitive şi se soluţionează de urgenţă şi cu precădere."

Conform art. 510 alin. (1) C. proc. civ. - Cererea de revizuire se îndreaptă la instanţa care a pronunţat hotărârea a cărei revizuire se cere.

Alin. (2) al acestui articol prevede că: În cazul dispoziţiilor art. 509 alin. (1) pct. 8, cererea de revizuire se va îndrepta la instanţa mai mare în grad faţă de instanţa care a dat prima hotărâre. Dacă una dintre instanţele de recurs la care se referă aceste dispoziţii este Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cererea de revizuire se va judeca de această instanţă.

(3) În cazul în care se invocă motive care atrag competenţe diferite, nu va opera prorogarea competenţei.

Articolul 21 din Legea contenciosului administrativ nu indică în concret care este instanţa competentă a soluţiona o cerere de revizuire întemeiată pe acest motiv, prevăzând însă faptul că acesta "Constituie motiv de revizuire, care se adaugă la cele prevăzute de C. proc. civ..(.), prin urmare nu este asimilat situaţiei reglementată de art. 509 alin. (1) pct. 8

Or, în condiţiile în care prin art. 510 alin. (2) C. proc. civ., legiuitorul a prevăzut expres şi limitativ care este excepţia, privind competenţa, de la regula instituită în acelaşi articol la alin. (1), textul este de strictă interpretare, iar în situaţia reglementată de art. 21 din Legea contenciosului administrativ regulile de competenţă aplicabile sunt cele de la alin. (1) art. 510 C. proc. civ.

Prin urmare, Înalta Curte va admite excepţia necompetenţei materiale a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, privind soluţionarea cererii de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, formulată de revizuenta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 709/2024 din 4 decembrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2024 şi va declina competenţa în soluţionarea cauzei în favoarea Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia necompetenţei materiale a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, privind soluţionarea cererii de revizuire întemeiată pe dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, formulată de revizuenta S.C. A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 709/2024 din 4 decembrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2024.

Declină competenţa în soluţionarea cauzei în favoarea Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 12 iunie 2025.