Inadmissibility of cassation appeal in public procurement execution disputes where appellate judgment is final under special statute

Şedinţa publică din data de 12 iunie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal la data de 27.11.2023 (22.11.2023 data poştei) cu nr. x/2023, reclamanta Asocierea A.., în contradictoriu cu pârâta COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A. a solicitat să se pronunţe o hotărâre, prin care, analizând şi revizuind modul de soluţionare nr. 183773/11.09.2023, să se dispună:

- obligarea pârâtei la plata sumei de 588.869,37 RON reprezentând contravaloarea demobilizării şi remobilizării subcontractorului specializat în vederea montării grinzilor metalice la pasajul de la km 0+389;

- obligarea pârâtei la plata TVA evaluată la suma de 111.885,19 RON şi

- obligarea pârâtei la plata dobânzii legale penalizatoare pentru primul capăt de cerere, calculată de la momentul introducerii cererii de chemare în judecată şi până la data plăţii efective, precum şi

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 47 din data de 17.01.2024, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta Asocierea A.. în contradictoriu cu pârâta COMPANIA NAŢIONALĂ DE ADMINISTRARE A INFRASTRUCTURII RUTIERE S.A, astfel cum a fost precizată, ca neîntemeiată. De asemenea, a respins excepţia tardivităţii, excepţia lipsei de interes, şi excepţia inadmisibilităţii, ca neîntemeiate. Totodată a luat act că reclamanta îşi rezervă dreptul de a solicita cheltuieli de judecată pe cale separată.

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta Asocierea A.. a declarat apel, ce a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice.

3. Soluţia instanţei de apel

Prin decizia nr. 96/2024 pronunţată la 19 septembrie 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice a respins apelul, ca nefondat.

3. Cererea de recurs

Împotriva decizia nr. 96/2024 pronunţată la 19 septembrie 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice apelanta-reclamantă Asocierea A.., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6, pct. 7 şi pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea deciziei recurate şi să trimiterea cauzei spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti.

În motivarea recursului, a arătat că, sub aspectul admisibilităţii recursului, instanţa este rugată să observe că prezenta cauză a fost înregistrată pe rolul instanţelor de judecată la data de 27 noiembrie 2023, dată la care prin dispoziţiile art. 55 alin. (3) ale Legii nr. 101/2016, legiuitorul eliminase, încă de la data de de 06 aprilie 2023, limitarea posibilităţii de a contesta hotărârile pronunţate în cazul litigiilor şi cererilor privind executarea contractelor administrative doar cu apel.

În acest sens, subliniază faptul că, în variantele anterioare ale Legii nr. 101/2016 a fost stabilit faptul că (i) hotărârile pot fi atacate cu recurs, (ii) apoi numai cu apel, pentru ca, (iii) în varianta aplicabilă prezentei cauze, să se prevadă faptul că hotărârile pronunţate pot fi atacate cu apel, renunţându-se la limitarea potrivit căreia aceste hotărâri ar putea fi atacate numai cu apel.

În atare condiţii, apreciază recurentul că, luând în considerare dispoziţiile art. 68 din Legea nr. 101/2016, dar şi dispoziţiile art. 483 C. proc. civ. hotărârile pronunţate de instanţele de apel în litigiile privind executarea contractelor administrative vor fi supuse recursului.

Aşadar, luând în considerare momentul introducerii cererii de chemare în judecată ce face obiectul prezentei cauze, rezultă dincolo de orice echivoc faptul că hotărârea pronunţată de către Curtea de Apel Bucureşti este supusă recursului.

În ce priveşte incidenţa motivelor de recurs prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6, pct. 7 şi pct. 8 din C. proc. civ., recurentul susţine, în esenţă, hotărârea recurată nu este motivată întrucât textul considerentelor hotărârii pronunţate de către Curtea de Apel Bucureşti este identic cu textul considerentelor hotărârii pronunţate de către Tribunalul Bucureşti, fiind vorba, în acest caz de o evidentă încălcare a exigenţelor art. 425 C. proc. civ., dar şi ale art. 6, art. 8, art. 13, art. 16 şi art. 22 C. proc. civ.

Instanţa de apel nu a soluţionat niciunul dintre cele 6 critici aduse în apel, respectiv:

(ii) nemotivării raportat la lipsa soluţionării problemei esenţiale de drept constând în analiza efectelor pe care Decizia Curţii de Apel Bucureşti nr. 1711 din 15.11.2022 le produce din perspectiva efectului pozitiv al lucrului judecat;

(iii) nemotivării raportat la lipsa oricărei analize din perspectiva obligaţiilor legale ale Beneficiarului în materia relocării utilităţilor din perspectiva dispoziţiilor art. XIX şi XX ale

O.U.G. nr. 7/2016;

(iv) nemotivării raportat la lipsa oricărei analize a efectelor pe care Ordinul de Modificare 17 (OM 17a şi OM17b) le produce asupra raporturilor confractuale;

nemotivării raportat la lipsa oricărei analize privind impact pe care relocarea liniei de înaltă tensiune LEA 220Kv a interferat cu relocarea stâlpilor CF;

(vi) nemotivării raportat la lipsa existenţei unui raţionament propriu şi al unui examen nemijlocit al elementelor probatorii din perspectiva efectelor pe care le produce asupra mecanismului contractual de înştiinţare a revendicărilor faptul emiterii a 16 Ordine de începere, precum şi faptul emiterii Ordinului de Începere aferent porţiunii de Şantier aflate în dezbatere în perioada martie 2022, dar şi din perspectiva efectelor pe care faptul că Beneficiarul avea cunoştinţă despre linia de înaltă tensiune LEA 220 kV şi stâlpii CF încă de la nivelul Studiului de Fezabilitate.

În ce priveşte incidenţa motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ. arată că modalitatea pur formală de analiză a apelului a condus şi la pronunţarea unei hotărâri cu încălcarea efectului pozitiv al lucrului judecat generat de Decizia Curţii de Apel Bucureşti nr. 1711 din 15.11.2022, prin care, instanţa de apel a stabilit modalitatea în care trebuie interpretată Sub-Clauza 20.1 din Contract.

Referitor la motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta arată că, hotărârea recurată a fost dată cu încălcarea dispoziţiilor art. 1166, art. 1170, art. 1268 alin. (2) şi alin. (3), art. 1270 şi art. 1272 C. civ.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă CNAIR a formulat întâmpinare, prin care s-au invocat excepţia netimbrării cererii de recurs şi excepţia inadmisibilităţii cererii de recurs. Se invocă efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat prin Decizia ÎCCJ nr. 4042 din 24 septembrie 2024 pronunţată în dosarul nr. x/2023.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând, cu prioritate, excepţia inadmisibilităţii căii de atac a recursului, conform dispoziţiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată, pentru considerentele ce urmează:

Potrivit dispoziţiilor art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condiţiile şi termenele stabilite de aceasta, indiferent de menţiunile din dispozitivul ei, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, menţiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege.

Astfel, căile de atac, termenele şi condiţiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părţile şi nici instanţa de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exerciţiul unei căi de atac.

Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condiţiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanţelor judecătoreşti şi de soluţionare a cererilor deduse judecăţii, implicit a căilor de atac.

Recunoaşterea unei căi de atac în alte situaţii decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalităţii, cât şi a principiului constituţional al egalităţii în faţa legii, motiv pentru care, apare ca o soluţie inadmisibilă în ordinea de drept.

Această regulă are valoare de principiu constituţional, dispoziţiile art. 129 din Constituţie arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar şi că exercitarea acestora trebuie făcută în condiţiile legii, cu respectarea acesteia.

În cauza pendinte, sunt incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ "se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor".

Înalta Curte constată că obiectul cauzei, de acordare a despăgubirilor rezultate din executarea contractului, Contractul cu nr. x/4113 pentru Lucrările de Proiectare şi Execuţie "Pod suspendat peste Dunăre în zona Brăila", (contract bazat pe Condiţiile de Contract FIDIC "Cartea Galbenă" Prima Ediţie 1999 (CGC), reglementate prin Hotărârea nr. 1405 din 28 decembrie 2010 privind aprobarea utilizării unor condiţii contractuale ale Federaţiei Internaţionale a Inginerilor Consultanţă în Domeniul Construcţiilor (FIDIC) pentru obiective de investiţii din domeniul infrastructurii de transport de interes naţional, finanţate din fonduri publice), face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 care prevede că:

"procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului(...)"

De asemenea, Înalta Curte mai reţine că pentru astfel de cauze legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că:

"Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor şi cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Apelul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă şi este soluţionat de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei."

În timp ce la alin. (31) a prevăzut că:

"Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă. Instanţa ierarhic superioară soluţionează recursul de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei".

Din textele legale invocate, rezultă că legea a reglementat, după caz, calea de atac a apelului sau a recursului, însă nicăieri în cuprinsul legi sau în notele de fondamentare ale actelor de modificare, nu rezultă intenţia legiuitorului de a institui trei grade de jurisdicţie, împrejurare care ar contraveni scopului declarat al modificării legislative operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, respectiv cel al "adoptării unor măsuri urgente pentru perfecţionarea şi flexibilizarea sistemului achiziţiilor publice", "luând în considerare faptul că pentru asigurarea atingerii obiectivelor şi a atragerii fondurilor europene este necesară aprobarea unor măsuri legislative care să conducă la implementarea mai rapidă a proiectelor de investiţii".

Din prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, rezultă voinţa legiuitorului ca în materia contenciosului administrativ să se asigure judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut care guvernează desfăşurarea litigiilor aflate în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ, recursul apărând ca fiind calea de atac adecvată scopului indicat de legiuitor, fiind instituit astfel dublul grad de jurisdicţie, fond şi recurs.

Această abordare a fost consacrată şi prin Decizia nr. 17/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii, privind "interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ", precum şi printr-o serie decizii ale Curţii Constituţionale, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 reţinându-se că:

"[...] în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului C. proc. civ., situaţie reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012";

De asemenea, prin Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 a Curţii Constituţionale s-a statuat că în materia contenciosului administrativ, "spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului".

Reţine Înalta Curte că prin norme speciale, cum sunt cele reglementate prin art. 55 din Legea nr. 101/2016, se pot introduce proceduri derogatorii de la Legea nr. 554/2004, anumite ipoteze implicând instituirea, şi în materia contenciosului administrativ, a unui control devolutiv prin intermediul căii de atac a apelului, însă acelaşi principiu juridic - Specialia generalibus derogant - implică şi faptul că norma specială este de strictă interpretare, astfel că, în absenţa reglementării exprese a triplului grad de jurisdicţie (apel şi recurs) în ceea ce priveşte hotărârile prevăzute de art. 51 şi respectiv, 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, rezultă caracterul definitiv al acestora din urmă şi, implicit, inadmisibilitatea căii de atac formulate.

Mai reţine Înalta Curte că dispoziţiile art. 483 alin. (2) din C. proc. civ. teza finală, stabilesc faptul că:

"(...) De asemenea, nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanţele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanţă sunt supuse numai apelului", totodată şi dispoziţiile art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora:

"sunt hotărâri definitive (...) 4. Hotărârile date în apel fără drept de recurs".

Prin urmare, fiind pronunţată în faza apelului, într-un litigiu dintre cele la care se referă art. 53 din Legea nr. 101/2016, decizia nr. 96/2024 pronunţată la 19 septembrie 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, este o hotărâre definitivă, în sensul dispoziţiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., nesusceptibilă de a fi atacată pe calea recursului, deoarece aceasta se înscrie în ipoteza legală reglementată de art. 483 alin. (2) teza finală, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Mai reţine instanţa că această problemă de drept a făcut obiectul unei soluţii de principiu din data de 22 aprilie 2024, adoptată în exercitarea rolului Înaltei Curţi, consacrat de art. 126 alin. (3) din Constituţia României şi de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară, anume acela de a veghea la interpretarea şi aplicarea unitară a legii, prin care s-a ajuns la concluzia formulării unor propuneri de modificare legislativă în ceea ce priveşte regimul juridic al litigiilor guvernate de Legea nr. 101/2016 privind contractele de achiziţie publică, în sensul de a fi reglementată calea de atac a recursului, specifică contenciosului administrativ, urmând ca până la modificarea textului, la nivelul secţiei să se adopte soluţia de respingere a recursului ca inadmisibil.

În consecinţă, pentru considerentele expuse şi textele de lege invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte va admite excepţia inadmisibilităţii recursului şi va respinge recursul, ca inadmisibil.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Asocierea A.. împotriva deciziei nr. 96/2024 din 19 septembrie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, ca inadmisibil.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 12 iunie 2025.