Conflict of interest for local officials: mandatory recusal from deliberations despite abstention from voting

Şedinţa publică din data de 11 iunie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 8 iulie 2024, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate (ANI) anularea raportului de evaluare nr. x/20.06.2024.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 244 din 30 septembrie 2024, Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi în consecinţă, a anulat raportul de evaluare nr. x/20.06.2024.

Totodată, a luat act că nu s-au solicitat cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 244 din 30 septembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, cu consecinţa menţinerii raportului de evaluare nr. x/20.06.2024, ca fiind temeinic şi legal.

După o expunere pe larg a situaţiei de fapt, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond a fost dată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 228 din O.U.G. nr. 57/2019 şi a prevederilor art. 70, art. 71 din Legea nr. 161/2003.

În opinia sa, intimatului-reclamant, în vederea evitării încălcării regimului juridic al incompatibilităţilor, îi reveneau două obligaţii: să anunţe la începutul şedinţei consiliului local interesul personal pe care îl are la adoptarea hotărârii şi să se abţină de la participarea la emiterea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local Ungheni nr. 43/16.05.2022.

Or, intimatul nu a declarat la începutul dezbaterilor faptul că se află în conflict de interese şi că nu participă la deliberarea şi adoptarea hotărârii, conform art. 228 din Codul Administrativ şi a participat la vot, în condiţiile în care derularea acestui proces trebuia realizată în lipsa consilierului interesat, pentru a nu influenţa în niciun fel deliberarea celorlalţi consilieri asupra problemei în discuţie. În acest context, apreciază că în mod eronat a reţinut instanţa de fond că intimatul a avut o conduită care se înscrie în spiritul art. 228 alin. (1) din Codul administrativ şi că"neretragerea sa de la dezbaterile asupra acestui proiect de hotărâre, deşi ar fi fost în litera legii, nu a fost aptă în concret să conducă la influenţarea votului".

Deşi instanţa de fond a reţinut că "votul concret exprimat de reclamant a fost unul de abţinere care, conform art. 139 alin. (10) din Codul administrativ se contorizează drept un vot împotrivă, astfel încât conduita sa efectivă se înscrie în spiritul art. 228 alin. (1) din Codul administrativ", aceasta a omis dispoziţiile art. 228 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, potrivit cărora "Ulterior anunţării interesului personal, consilierul local sau judeţean nu mai este luat în calcul pentru cvorumul necesar adoptării hotărârii consiliului cu privire la care acesta şi-a anunţat interesul şi nu are drept de vot la adoptarea acestei hotărâri". Astfel, se impunea ca instanţa de fond să realizeze aplicarea prioritară a dispoziţiilor art. 228 din O.U.G. nr. 57/2019, în detrimentul prevederilor art. 139 alin. (10) din aceeaşi Ordonanţă.

De asemenea, în mod greşit a reţinut prima instanţă că excluderea intimatului la începutul şedinţei nu ar fi condus la influenţarea cvorumului, câtă vreme toţi cei 12 consilieri în funcţie erau prezenţi, cât timp prevederile legale incidente nu condiţionează excluderea consilierului local de la vot, de numărul total al consilierilor locali în funcţie şi nici de cvorum, ci interzic în mod clar consilierului local să participe la adoptarea actului administrativ care ar putea să-i producă un folos material.

Din definiţia reglementată de art. 70 din Legea nr. 161/2003, se desprind condiţiile cumulative imperios necesare constatării încălcării regimului juridic al conflictelor de interese, iar aceste condiţii sunt îndeplinite în mod cumulativ în speţa de faţă, având în vedere că intimatul a exercitat funcţia publică de consilier local al comunei Ungheni, judeţul laşi; în exercitarea acestei funcţii, a participat la emiterea şi adoptarea Hotărârii Consiliului Local Ungheni nr. 43/16.05.2022 privind aprobarea închirierii prin atribuire directă a păşunilor disponibile aflate în proprietatea publică a comunei Ungheni; iar Hotărârea Consiliului Local Ungheni nr. 43/16.05.2022 a produs intimatului foloase materiale reprezentate de subvenţiile încasate, în sumă totală de 18.540,78 de RON.

În concluzie, solicită admiterea recursului şi casarea sentinţei recurate, cu consecinţa respingerii acţiunii introductive, precum şi obligarea intimatului-reclamant la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului litigiu.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 244 din 30 septembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererii de recurs

Examinând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului-reclamant, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Din circumstanţele factuale particulare ale cauzei, rezultă că, prin Raportul de evaluare întocmit la data de 20 iunie 2024, Agenţia Naţională de Integritate a reţinut existenţa unui conflict de interese în privinţa reclamantului, în sensul încălcării de către acesta a prevederilor art. 70 din Legea 161/2003 şi a art. 228 din Codul administrativ întrucât, în calitate de consilier local şi viceprimar al Comunei Ungheni, a participat la emiterea şi adoptarea H.C.L. nr. 43/16 mai 2022 privind aprobarea închirierii prin atribuire directă a păşunilor disponibile aflate în proprietatea publică a comunei. În baza acestei hotărâri, a doua zi, la data de 17 mai 2022 a fost încheiat cu reclamantul contractul de închiriere pentru o suprafaţă de pajişte, contract ce a stat la baza depunerii de către reclamant, la APIA Iaşi, a cererii unice de plată în campania aferentă anului 2022, încasând subvenţii în sumă totală de 18 540,78 RON.

Reclamantul exercită, începând cu 26 octombrie 2020, mandatul de consilier local al Comunei Ungheni şi funcţia de viceprimar.

În cuprinsul raportului de evaluare, s-a reţinut de către Agenţia Naţională de Integritate că simpla participare a reclamantului la şedinţa consiliului local, chiar dacă acesta s-a abţinut de la vot, având în vedere că avea un interes personal vădit în adoptarea HCL 43/2022, constituie conflict de interese în condiţiile în care prevederile art. 228 Cod administrativ îi impuneau o altă conduită.

Potrivit textului de lege evocat,

" (1) Alesul local aflat în conflict de interese în condiţiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, are obligaţia să se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru:

a) soţ, soţie sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv;

b) orice persoană fizică sau juridică faţă de care alesul local are calitatea de debitor al unei obligaţii;

c) o societate la care deţine calitatea de asociat unic ori funcţia de administrator sau de la care obţine venituri;

d) o altă autoritate din care face parte;

e) orice persoană fizică sau juridică, alta decât autoritatea din care face parte, care a făcut o plată către acesta sau a efectuat orice fel de cheltuieli ale acestuia;

f) asociaţie sau fundaţie din care face parte.

(2) În exercitarea funcţiei, consilierul local sau consilierul judeţean aflat în una dintre situaţiile prevăzute la alin. (1) are obligaţia să anunţe la începutul şedinţei consiliului local, respectiv a consiliului judeţean interesul personal pe care îl are la adoptarea hotărârii respective, anunţ care se consemnează în mod obligatoriu în procesul-verbal al şedinţei.

(3) Ulterior anunţării interesului personal, consilierul local sau judeţean nu mai este luat în calcul pentru cvorumul necesar adoptării hotărârii consiliului cu privire la care acesta şi-a anunţat interesul şi nu are drept de vot la adoptarea acestei hotărâri.

(4) Actele administrative emise ori adoptate sau actele juridice încheiate cu încălcarea prevederilor alin. (1) sunt lovite de nulitate absolută în condiţiile Legii nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

(5) Fapta aleşilor locali de a încălca prevederile alin. (1) şi legislaţia în materie privind conflictul de interese constituie abatere disciplinară şi se sancţionează cu diminuarea indemnizaţiei cu 10% pe o perioadă de maximum 6 luni.

Conflictul de interese privind aleşii locali este reglementat de prevederile Legii nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, astfel:

Art. 70:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."

Art. 71:

"Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public."

În lumina prevederilor legale menţionate anterior, se conturează următoarele condiţii cumulative pentru a se reţine existenţa conflictului de interese:

- persoana în cauză să deţină o funcţie/demnitate public (în cazul nostru - consilier local);

- în exercitarea acestei funcţii, consilierul local să ia parte la deliberarea şi la adoptarea unor hotărâri ale Consiliului Local din care face parte;

- hotărârile respective să privească chestiuni în legătură cu care consilierul local are un interes personal patrimonial reprezentat de un beneficiu sau un avantaj pentru sine, pentru soţie sau pentru rude până la gradul patru inclusiv.

Din prevederile legale aplicabile speţei rezultă foarte clar obligaţia reclamantului de a abţine de la orice activitate/acţiune/act care ar putea să genereze o situaţie de incompatibilitate.

Trebuie subliniat că, în cazul unui interes personal astfel cum este prevăzut de dispoziţiile art. 228 alin. (3) Cod administrativ, nu se pune în discuţie obţinerea efectivă a unui folos/beneficiu, ci sancţiunea intervine chiar pentru simplu fapt al posibilităţii anticipării deciziei autorităţii.

De asemenea, dispoziţiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca şi condiţie, o influenţă demonstrată în îndeplinirea atribuţiilor demnitarului/funcţionarului public ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existenţa posibilităţii ca interesul personal să influenţeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor persoanei în cauză.

Cu alte cuvinte, legiuitorul nu pretinde, pentru constatarea existenţei conflictului de interese, ca interesul personal de natură patrimonială al persoanei ce ocupă o demnitate publică să influenţeze efectiv îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin în cadrul demnităţii, fiind suficient, în acest scop, să se constate că acel interes este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivităţii acelei persoane în îndeplinirea atribuţiilor.

În speţă, astfel cum s-a arătat anterior, reclamantul, în calitate de consilier local, a participat la deliberarea si adoptarea Hotărârii Consiliului Local nr. 43/2022, privind aprobarea închirierii prin atribuire directă a păşunilor disponibile aflate în proprietatea publică a comunei în baza căreia, a doua zi, la data de 17 mai 2022. În baza acestei hotărâri, între acesta şi Comuna Ungheni s-a încheiat contractul de închiriere nr. x/2022 pentru suprafaţa de 16,5 ha păşune. Acest drept de folosinţă a fost ulterior fructificat prin depunerea la APIA, de către reclamant, a cererii de subvenţii pentru campania din 2022, obţinându-se suma de 18 540,78 RON, faptul că intimatul-reclamant a avut reprezentarea obţinerii acestui beneficiu neputând fi contestat.

Or, în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice, şi anume "imparţialitate, integritate, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public", în raport de textele de lege anterior citate, intimatul-reclamant trebuia să respecte interdicţia participării la deliberarea şi adoptarea hotărârilor de consiliu local, ce survine ori de câte ori se conturează existenţa unui posibil interes de natură patrimonială al consilierului, în chestiunile supuse dezbaterii şi să anunţe, la începutul dezbaterilor, interesul personal avut.

Cu toate acestea, astfel cum rezultă din probatoriul depus la dosarul cauzei, reclamantul nu numai că nu şi-a anunţat interesul personal patrimonial, ci a şi participat la procedura de deliberare şi adoptare a actului administrativ.

Împrejurarea că votul concret exprimat de reclamant a fost unul de abţinere şi că acesta se contorizează drept un vot împotrivă, nu este de natură să conducă la concluzia că acesta ar fi respectat principiile legal instituite pentru prevenirea conflictului de interese în exercitarea funcţiilor publice, în condiţiile în care dispoziţiile art. 228 din Codul administrativ interzic în mod expres acestuia să participe la emiterea ori adoptarea actului administrativ şi îl obligă să anunţe interesul său personal la începutul dezbaterilor asupra problemei în care are interes, tocmai pentru a preveni influenţarea hotărârilor Consiliului Local prin prezenţa sa la deliberări. Procesul de emitere ori adoptare implică mai multe etape, iar legea exclude participarea de la toate acestea.

A aprecia că aceste obligaţii impuse de lege sunt superflue, în raport de circumstanţele factuale, respectiv de faptul că, în cadrul acelei şedinţe a votat un număr total de 13 consilieri locali şi de faptul că aceştia aveau posibilitatea să cunoască interesul personal patrimonial al reclamantului, astfel cum a reţinut instanţa de fond, ar echivala cu o interpretare şi o aplicare nelegală a legii. Or, legea reprezintă un cadru stabil, menit să asigure protecţia drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, iar o astfel de interpretare ar putea conduce la eludarea acesteia, în funcţie de anumite circumstanţe specifice, în contradicţie cu principiul obligativităţii şi cel al aplicabilităţii obiective şi unitare a reglementărilor legale.

Faţă de toate aceste considerente, instanţa de control judiciar constată că, în cauză, se conturează elemente de natură a susţine situaţia de conflict de interese, hotărârea instanţei de fond fiind pronunţată cu încălcarea cadrului legislativ indicat anterior. Cu toate acestea, legalitatea raportului de evaluare nu poate fi analizată fără verificarea în prealabil a principiului proporţionalităţii, impus instanţelor naţionale, de către Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-40/21.

În acest sens, instanţa europeană a subliniat că aplicarea legislaţiei în materie de incompatibilităţi trebuie să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav.

Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanţă competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii şi, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept şi de fapt pertinente pentru soluţionarea litigiului cu care este sesizată. În speţă, acest drept presupune ca instanţa să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl priveşte pe reclamant şi, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum şi sancţiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporţionalităţii.

Înalta Curte observă însă că prima instanţă, reţinând că nu sunt întrunite condiţiile conflictului de interese în sensul art. 70 din Legea nr. 161/2003, nu a mai procedat la examinarea argumentelor reclamantului, din perspectiva aplicării principiului proporţionalităţii, cercetarea judecătorească fiind incompletă.

În acest context şi faţă de toate considerentele expuse anterior, Înalta Curte reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., ca urmare a greşitei interpretări şi aplicări a dispoziţiilor art. 228 din Codul administrativ şi ale art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003, concluzionează în sensul admiterii recursului şi casării sentinţei atacate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În rejudecare, instanţa de fond va proceda la examinarea raportului de evaluare atacat din perspectiva principiului proporţionalităţii între eventualele abateri de la regimul conflictului de interese şi consecinţele pe care reclamantul ar urma să le suporte, ţinându-se seama de gradul de vinovăţie al acestuia raportat la circumstanţele concrete ale cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Instanţa de recurs nu se va pronunţa însă asupra cheltuielilor de judecată pretinse în această etapă procesuală, din moment ce soluţia pronunţată implică o trimitere spre rejudecare, ca urmare a casării, problema cheltuielilor de judecată urmând a se lămuri cu ocazia rejudecării, în raport de culpele procesuale ce vor fi stabilite în legătură cu desfăşurarea procesului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 244 din 30 septembrie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare, aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.