Failure to provide audit data under general financial supervision ordinance rather than specific insurance law; rejection of lex specialis and ne bis in idem defenses

Şedinţa publică din data de 11 iunie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18.05.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX - a contencios administrativ şi fiscal, sub număr unic de dosar x/2022, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară:

1. în principal, anularea Deciziei nr. 275 emisă de ASF în data de 09.03.2022, privind sancţionarea cu amendă a A. ("Decizia" - Anexa nr. 1) şi a tuturor actelor premergătoare şi, pe cale de consecinţă, exonerarea Societăţii de la plata amenzii în cuantum de 299.500 RON, stabilită prin art. 1 din Decizie;

2. în subsidiar, reducerea sancţiunii amenzii sau înlocuirea sancţiunii amenzii cu avertisment;

3. obligarea ASF la plata cheltuielilor de judecată generate de prezentul litigiu, în temeiul art. 453 din C. proc. civ.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1276 din data de 24 iulie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a decis astfel:

· a admis cererea de sesizare a CCR şi a dispus sesizarea Curţii Constituţionale cu soluţionarea excepţiilor de neconstituţionalitate invocate de reclamantă;

· a respins cererea de suspendare a judecării cauzei, ca neîntemeiată;

· a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ca neîntemeiată;

· a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâta ASF, ca neîntemeiată.

În esenţă, instanţa de fond a reţinut că A. asigurare-reasigurare S.A. nu şi-a îndeplinit obligaţiile legale privind constituirea şi raportarea rezervelor de daune avizate, conform Normei ASF nr. 38/2015. În special, societatea nu a transmis către ASF documentele solicitate în forma cerută de lege, ceea ce a împiedicat verificarea corectă a sumelor aferente dosarelor de daună şi a afectat acţiunea de control.

Curtea de apel a constatat că această omisiune este de natură să pericliteze capacitatea ASF de a evalua acurateţea rezervelor constituite, cu implicaţii directe asupra obligaţiilor faţă de asiguraţi şi păgubiţi.

S-a considerat că prevederile art. 212, 212a alin. (1) lit. a) şi b) şi art. 215 din O.U.G. nr. 93/2012 au caracter special, privind activitatea de control desfăşurată de ASF, faţă de norma generală din art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015, situaţia de fapt încadrându-se în norma specială şi că Decizia de extindere respectă condiţiile legale pentru emiterea sa, măsura fiind justificată iar reclamantul avea obligaţia de a răspunde solicitărilor ASF.

În concret, s-a reţinut că la nivelul Direcţiei Daune nu există un raport care să furnizeze istoricul/mişcările rezervei de daună pentru fiecare dosar, ceea ce duce la imposibilitatea verificării modalităţii de constituire şi actualizare a rezervei de daună în aplicaţiile informatice, deşi societatea avea obligaţia de a ţine evidenţele într-o asemenea manieră încât să permită ASF să controleze în orice moment cuantumul şi modalitatea de constituire a rezervei de daune.

În ceea ce priveşte sancţiunea aplicată, instanţa a apreciat că amenda de 229.500 RON este legală şi proporţională cu gradul de pericol social al faptei, fiind mult sub plafonul maxim de 1% din cifra de afaceri a reclamantului. De asemenea, s-a reţinut că reclamantul are o cotă de piaţă semnificativă şi nu se află la prima abatere, ceea ce amplifică gravitatea faptei.

În concluzie, Curtea a considerat că decizia ASF nr. 275/09.03.2022 a fost emisă cu respectarea prevederilor legale.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile menţionate anterior a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5,6,8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, în principal, anularea în tot a Deciziei nr. 275 emisă de ASF în data de 09.03.2022, privind sancţionarea cu amendă a A. ("Decizia" - Anexa nr. 1) şi a tuturor actelor premergătoare, şi, pe cale de consecinţă, exonerarea Societăţii de la plata amenzii în cuantum de 299.500 RON, stabilită prin art. 1 din Decizie şi în subsidiar, înlocuirea sancţiunii amenzii cu sancţiunea avertismentului sau reducerea cuantumului amenzii.

După prezentarea stării de fapt şi etapelor litigioase parcurse, în motivarea recursului se arată, în esenţă, următoarele:

1. Sentinţa recurată a fost dată cu încălcarea principiului disponibilităţii şi nu cuprinde nicio motivare privind nulitatea actelor premergătoare emiterii deciziei contestate, ceea ce atrage incidenţa motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

Sub acest aspect, recurenta consideră că prima instanţă avea obligaţia să indice dacă la analiza caracterului motivat al deciziei poate fi avută în vedere Nota internă privind aprobarea rezultatelor controlului periodic la societatea reclamantă, respectiv dacă aceasta este opozabilă şi, pe de altă parte, indiferent de opozabilitatea acesteia, să analizeze dacă aceasta nulă ori valabilă.

În al doilea rând, susţine că prima instanţă nu s-a pronunţat asupra legalităţii solicitărilor de informaţii, în condiţiile în care a invocat faptul că informaţiile solicitate excedau controlului, extins doar ulterior solicitării, cu excepţia celei cu nr. 25/15.12.2021.

2. Analiza legalităţii deciziei de extindere este neavenită, întrucât reclamanta această decizie nu face obiectul cererii de chemare în judecată, sentinţa fiind dată cu încălcarea principiului disponibilităţii, ceea ce atrage incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Apreciază că motivele reţinute de instanţa de fond sunt străine de obiectul cauzei.

3. Sentinţa recurată este rezultatul unei greşite aplicări a normelor de drept material care incriminează refuzul furnizării informaţiilor solicitate de ASF şi a încălcării principiului specialia generalibus derogant, a art. 165 alin. (1) lit. o) şi p) din Legea nr. 237/2015, a art. 212a alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 93/2012 - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta consideră că prevederile Legii nr. 237/2015 au caracter special în raport cu O.U.G. nr. 93/2012, conform art. 15 din Legea nr. 24/2000.

Prezentând în paralel dispoziţiile invocate, recurenta concluzionează că Legea nr. 237/2015 se aplică în mod specific obligaţiilor societăţilor de asigurare-reasigurare, pe când O.U.G. nr. 93/2012 reprezintă cadrul de reglementare comun pentru activitatea ASF şi pentru toate societăţile aflate sub supravegherea ASF, inclusiv a societăţilor active pe piaţa de capital sau pe piaţa de pensii private.

Mai mult, art. 215 din ordonanţă prevede expres că faptele prevăzute de art. 212a sunt sancţionate dacă acestea nu cad sub incidenţa legii care reglementează activitatea entităţilor prevăzute la art. 212 alin. (1) din acelaşi act normativ. Or, activitatea A. este reglementată de Legea nr. 237/2015.

Argumentează şi cu expunerea de motive a Legii nr. 147/2021 prin care s-au introdus prevederile 212a şi 215 din ordonanţă dar şi cu menţiunea din Avizul Consiliului Legislativ cu privire la propunerea de modificare, care a sesizat o reglementare paralelă în raport cu dispoziţiile similare din actele normative aplicabile respectivelor entităţi, propunând eliminarea normei.

Aşadar, recurenta susţine că prima instanţă a aplicat greşit normele de drept substanţial care incriminează şi sancţionează faptele de refuz de furnizare a informaţiilor solicitate de ASF în cadrul activităţii de control, ignorând din cuprinsul dispoziţiilor art. 215 din O.U.G. nr. 93/2012 circumstanţierea aplicării acestuia, respectiv:

"în cazurile care nu cad sub incidenţa legislaţiei care reglementează activitatea entităţilor prevăzute la art. 212 alin. (1)."

În condiţiile în care art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 incriminează specific refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor ASF în exercitarea atribuţiilor care îi revin conform legii, inclusiv a atribuţiilor de supraveghere şi control, consideră că este evident că temeiul aplicat de ASF este eronat.

Mai mult, solicită să fie avută în vedere şi practica administrativă a ASF, care, în cadrul altei proceduri (a controlului permanent) a reţinut că refuzul de a răspunde solicitărilor adresate de autoritate pe durata controlului constituie contravenţie potrivit art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 şi se sancţionează potrivit art. 163 alin. (4) şi (5) din lege.

Sub acest motiv, subliniază recurenta şi diferenţa de reglementare. Dacă în lege se menţionează sintagma "refuz nejustificat", ordonanţa sancţionează încălcarea obligaţiei entităţilor supravegheate de a transmite informaţiile-documentele solicitate de ASF, fără să menţioneze caracterul nejustificat sau cu intenţie a faptei de netransmitere a informaţiilor, aspect din care ar rezulta faptul că, în realitate, fapta sancţionată ar fi trebuit corect încadrată pe dispoziţiile legii, societatea fiind vătămată de aplicarea eronată a temeiului legal.

Suplimentar, recurenta susţine că împrejurarea că normele au fost greşit aplicate ar rezulta şi din faptul că în conţinutul solicitărilor de clarificare, ASF a reţinut că aceasta poate solicita documente suplimentare în temeiul art. 8 alin. (4) din Legea nr. x, iar decizia atacată este întemeiată inclusiv pe prevederile legii.

4. Soluţia primei instanţe cu privire la neîncadrarea în drept a faptelor contravenţionale sancţionate prin decizie este nemotivată, priveşte aspecte neinvocate de părţi şi este dată cu încălcarea dreptului material - motive de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Recurenta susţine că niciuna dintre părţi nu a reţinut că neregăsirea în soldul rezervei de daună a unor dosare de daună reprezintă o încălcare a obligaţiei de furnizare a informaţiilor solicitate.

În afara cadrului procesual determinat de părţi şi cu încălcarea principiului disponibilităţii, al contradictorialităţii şi al dreptului la apărare, erijându-se în autoritate de reglementare, prima instanţă a menţionat în sentinţă o faptă care nu a fost reţinută prin decizia contestată, respectiv furnizarea unor informaţii incomplete, care se încadrează la lit. b) a art. 21 indice 2a alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012, cu referire la faptul că echipa de control a solicitat o notă explicativă cu privire la un număr de 345 dosare de daună care nu se regăseau în soldul rezervei de daună la data de 31.10.2021.

Recurenta susţine că aceste considerente dovedesc şi motivarea superficială a sentinţei recurate, prima instanţă netrecând prin propriul filtru argumentele expuse de părţi în litigiu, motiv pentru care hotărârea este susceptibilă de casare potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

5. Soluţia primei instanţe cu privire la încadrarea în drept a faptei este nemotivată şi dată cu încălcarea prevederilor privind obligaţia de motivare a actelor administrative, prevăzută de art. 41 alin. (1) şi (2) din Cartă, art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 şi art. 31 alin. (1) şi (2) din Constituţia României - motive de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a expus motivele pentru care autoritatea avea obligaţia de a încadra expres pretinsele încălcări în prevederile legale, care reglementează obligaţii distincte: art. 21 lit. a) prevăzând obligativitatea transmiterii datelor solicitate iar lit. b) dispunând obligaţia asigurării corectitudinii acestor date.

Recurenta susţine că, deşi prima instanţă susţine că încadrarea juridică a faptelor poate fi decelată cu uşurinţă, caracterul neclar al deciziei reiese din faptul că inclusiv instanţa de fond a fost indusă în eroare de conţinutul actului administrativ, analizând o încălcare care nu a fost nici reţinută, nici sancţionată prin Decizia ASF.

În al doilea rând, susţine că această concluzie contravine obligaţiei generale de motivare a actelor administrative, reglementată de art. 41 alin. (1) şi (2) din Cartă, art. 16 alin. (1) O.G. nr. 2/2001 şi art. 31 alin. (1) şi (2) Constituţia României.

În al treilea rând, susţine că, în mod greşit a permis prima instanţă autorităţii să îşi completeze actul administrativ în faza judecăţii, o astfel de concluzie fiind greşită întrucât momentul la care se analizează caracterul motivat al actului este cel al comunicării.

6. Soluţia primei instanţe cu privire la individualizarea sancţiunii este nemotivată- motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În esenţă, recurenta susţine că sentinţa nu înlătură argumentele societăţii cu privire la inexistenţa criteriilor de individualizare a sancţiunii aplicate, a modului de alegere şi calcul a cuantumului amenzii prin raportare la cifra de afaceri în conţinutul deciziei.

Motivarea instanţei, că ar fi putut fi dedusă cifra de afaceri din raportările către ASF ale societăţii, nu poate fi reţinut întrucât actul administrativ trebuie să permită reconstituirea raţionamentului autorităţi emitente şi nu poate fi completată prin acte ulterioare, precum întâmpinare depusă în cauză de ASF.

Decizia nu oferă informaţii privind cuantumul cifrei de afaceri, anul la care se raportează, procentul aplicat în urma individualizării - în absenţa tuturor informaţiilor, sigur, societatea ar fi putut efectua calcule ipotetice pentru a ajunge la suma stabilită ca amendă, însă faptul că un astfel de exerciţiu este necesar confirmă nelegalitatea deciziei, act administrativ care trebuie să furnizeze destinatarului toate informaţiile care au stat la baza sancţionării.

Afirmă că există posibilitatea să se fi aplicat un alt procent la cifră de afaceri greşită, dar suma finală să coincidă cu procentul "dedus" de prima instanţă, deşi în acel caz decizia ar fi nulă, amenda fiind rezultatul unor erori de calcul.

Aceleaşi argumente sunt aduse şi cu privire la alegerea anului avut în vedere la stabilirea cifrei de afaceri.

Totodată, recurenta critică faptul că elementele pe care şi-a întemeiat soluţia de respingere a acţiunii susţin existenţa unei încălcări a obligaţiei de motivare, simpla referire la cota de piaţă a societăţii, fără a fi indicate eventualele consecinţe pentru piaţă, rezultate din fapta sancţionată, este irelevantă pentru aplicarea în concret a faptei.

Existenţa şi conţinutul Notei interne dovedesc un raţionament diferit la baza actului administrativ, care nu se regăseşte în cuprinsul Deciziei, precum aplicarea unor circumstanţe agravante. Prin urmare, validarea Deciziei de prima instanţă, deşi raţionamentul real pentru emiterea acesteia nu este dat în cuprinsul actului administrativ, contravine obligaţiei de motivare a actului.

7. Soluţia primei instanţe, în sensul că A. are obligaţia de a răspunde oricărei solicitări de clarificări, în forma solicitată de ASF, indiferent dacă acestea privesc sau nu obiectul controlului, este dată cu greşita aplicare a art. 21 indice 2a alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 93/2012, art. 8 alin. (4) din Legea nr. 237/2015 şi art. 35 din Directiva Solvabilitate II, principiul general de drept al UE privind buna administrare, a art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a UE - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Recurenta consideră că nu îi poate fi imputată omisiunea de a răspunde sau răspunsul incomplet la solicitarea ASF, cât timp aceasta nu privea obiectul şi limitele controlului la data solicitării. A. nu putea răspunde într-o manieră care să acopere obiective ale controlului pe care aceasta nu le cunoştea, care au fost emise numai anterior procesului-verbal, nu la data solicitării, iar conduita sa nu poate fi considerată a periclita rezultatele unui control inexistent la data solicitării de informaţii.

Apreciază că informaţiile erau necesare pentru o tematică ce nu era cuprinsă în Decizia de control şi, în acelaşi timp arată că nu poate fi sancţionată pentru necomunicarea unor informaţii pe care autoritatea deja le deţinea.

Prevederile aplicabile dreptului ASF de a solicita informaţii în cadrul procesului de supraveghere şi control, atât pentru verificarea respectării regimului Solvabilitate II, cât şi pentru verificarea respectării regimului naţional, limitează dreptul la ceea ce este necesar efectuării actelor de control, fiind greşită soluţia instanţei de fond de izolare a art. 21 indice 2a, alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 93/2012 de restul actului normativ, pentru a conchide că norma se interpretează în sensul că ASF poate solicita oricând, din nou, informaţii pe care le deţine, într-o formă diferită. Aplicarea corectă a normei de incriminare impunea interpretarea sistematică, prin raportare la limitele dreptului autorităţii de a solicita informaţii în cadrul acţiunii de control.

Din aceleaşi considerente, apreciază greşită şi soluţia instanţei în sensul că este irelevantă cunoaşterea obiectului controlului. Din întregul cadru normativ, consideră că rezultă că informaţiile solicitate trebuie să fie necesare activităţii de supraveghere şi control.

Solicită să se reţine că o interpretare corectă a normei de incriminare includea condiţionarea ca informaţiile solicitate să fie "necesare" autorităţii.

Cu privire la criteriile de apreciere a caracterului necesar al informaţiilor solicitate, precum şi la posibilitatea de sancţionare a marjei de apreciere a Autorităţii, recurenta invocă jurisprudenţa CJUE în materii similare, neanalizată sub acest aspect de prima instanţă, respectiv, citează din hotărârile pronunţate în Cauza C-247/14 paragrafele 71 şi 90, C-305/11, paragrafele 109, 112, T-191/98 şi T-212/98-T-214/98, paragraful 425.

Consideră că din jurisprudenţa citată, rezultă următoarele linii de interpretare şi aplicare corectă a art. 21 indice 2a alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 93/2012:

- ASF beneficiază de o largă marjă de apreciere a informaţiilor care îi sunt necesare în activitatea de control;

- Marja de apreciere nu este nelimitată şi este supusă cenzurii instanţelor, contrar concluziei primei instanţe;

- Un simplu raport între un document şi verificarea efectuată nu este suficient pentru a justifica o cerere de solicitare de informaţii adresată de ASF;

- Solicitările de informaţii care au ca obiect obţinerea unor informaţii deja în posesia ASF nu pot fi, în principiu, considerate justificate de necesităţile controlului;

- Solicitările de informaţii care urmăresc obţinerea unei versiuni consolidate a informaţiilor furnizate anterior de entitatea controlată, pentru a facilita comparabilitatea informaţiilor, nu pot fi considerate justificate de necesităţile acţiunii de control.

Afirmă că societatea raporta de peste 8 ani, cu o frecvenţă lunară, în baza unor dispoziţii ale ASF din 2013 şi 2014, situaţia mişcărilor rezervei de daună la nivel de dosar de daună, aspecte ce fac obiectul a nu mai puţin de 4 raportări lunare transmise către ASF. Drept urmare, aceste informaţii solicitate nu erau necesare ASF, care deţinea deja detaliile solicitate.

Totodată, recurenta consideră că prima instanţă a omis să analizeze efectele termenelor excesiv de scurte ale solicitărilor de clarificare, astfel că sentinţa recurată este nemotivată. Întocmirea unei anumite centralizări în forma cerută de ASF, cu privire la informaţii raportate către ASF zilnic, săptămânal, lunar şi trimestrial (fie în cadrul raportărilor legale, fie în cadrul raportărilor solicitate de ASF) trebuie să respecte principiul proporţionalităţii de care este ţinută ASF în activitatea de supraveghere.

Afirmă că ASF nu dreptul de a impune entităţii controlate obligaţia de a transmite informaţii pe care nu are obligaţia de a le deţine. O persoană nu poate fi sancţionată contravenţional decât pentru nerespectarea unei obligaţii al cărei conţinut este definit de lege în mod clar şi de o manieră previzibilă.

Cu privire la transmiterea extraselor de cont din care să reiasă data anumitor plăţi prin executare silită individualizate de ASF, recurenta a arătat că nu cunoaşte decât data înfiinţării popririi, data plăţii din contul executorului în contul creditorului neputându-i fi cunoscută.

Sentinţa recurată nu analizează argumentele A. referitoare la imposibilitatea cunoaşterii acestor date, astfel că este nemotivată şi susceptibilă de casare potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Soluţia primei instanţe în sensul că societatea controlată nu deţinea un raport care să permită verificarea în timp real a mişcărilor rezervei de daună este dată cu încălcarea principiului ne bis in idem - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. întrucât nedeţinerea unor evidenţe care să permită acest tip de verificare a fost sancţionată şi prin Decizia nr. 274, emisă în urma aceleiaşi acţiuni de control. În acest context, considerentele instanţei în sensul că nefurnizarea informaţiilor solicitate de ASF, ca urmare a inexistenţei unui raport care să permită interogarea în orice moment a rezervei de daună, reprezintă, implicit, o faptă diferită de cea sancţionată prin Decizia nr. 274 şi încalcă principiul ne bis in idem, reglementat de art. 5 alin. (7) din, O.G. nr. 2/2001, Protocolul nr. 7 Adiţional Convenţiei Europene a Drepturilor Omului45 şi art. 50 din Cartă.

Legea nr. 237/2015 este o transpunere a Directivei Solvabilitate II, prin urmare, ASF se afla în aplicarea dreptului Uniunii Europene şi era ţinută de garanţiile reglementate de Cartă, inclusiv art. 50 din aceasta, care introduce principiul ne bis in idem.

Potrivit art. 5 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001, pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune contravenţională principală, iar potrivit art. 4 par. 1 din Protocolul nr. 7 şi art. 50 din Cartă, nimeni nu poate fi pedepsit de două ori pentru aceeaşi faptă.

8. Prima instanţă a încălcat, respectiv aplicat greşit art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, art. 41 din Cartă, art. 8 alin. (4) şi art. 37 din Legea nr. 237/2015, art. 34 din Directiva Solvabilitate II şi Ghidul EIOPA privind procesul de supraveghere raportat la termenele nerezonabile de răspuns acordate de ASF- motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta afirmă că ASF trebuie să îşi exercite componenţele în linie cu Directiva Solvabilitate II, care limitează atribuţiile unei autorităţi naţionale de supraveghere prin impunerea respectării principiului proporţionalităţii.

Art. 1 alin. (2) pct. 43 lit. b) pct. i) din Legea nr. 237/2015 arată că procesul de supraveghere se bazează pe principiul proporţionalităţii. De asemenea, art. 8 alin. (4) din Legea 237/2015 prevede expres că ASF "are competenţa de a solicita societăţilor, conform principiului proporţionalităţii, toate documentele şi informaţiile necesare derulării procesului de supraveghere", iar art. 37 alin. (7) din Legea 237/2015 prevede expres faptul că ASF are obligaţia de a analiza dacă informaţiile sunt relevante şi dacă solicitările de informaţii din respectă principiul proporţionalităţii.

Recomandarea 26. Solicitarea de informaţii suplimentare în timpul analizării detaliate din Ghidul EIOPA privind procesul de supraveghere:

"1.62. Autoritatea naţională de supraveghere ar trebui, dacă este cazul, să evalueze necesitatea de a solicita societăţii informaţii suplimentare, inclusiv diferite tipuri de date, analize sau sarcini pe care să le efectueze societatea. Perioada de timp permisă de autoritatea de supraveghere pentru furnizarea de informaţii suplimentare ar trebui să fie adecvată, pentru ca societatea să poată să răspundă solicitării."

Pe de altă parte, solicitările ASF făcute cu încălcarea obligaţiei de a acorda un termen rezonabil de răspuns, în condiţiile în care Societatea nu era obligată prin lege să deţină informaţiile în format solicitate de ASF, au condus şi la încălcarea dreptului la apărare a Societăţii pe parcursul controlului.

O astfel de conduită încalcă în mod evident principiul aşteptării legitime, componentă esenţială a dreptului fundamental la o bună administrare, consacrat la art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Recurenta susţine că sentinţa recurată este dată şi cu încălcarea prezumţiei de nevinovăţie, stabilită de art. 6 CEDO, întrucât instanţa nu putea să aibă în vedere la aprecierea gravităţii faptei pretinse contravenţii contestate de societate şi încă nerespinse prin hotărâre definitivă la data săvârşirii faptei.

Prima instanţă nu a avut în vedere atitudinea cooperantă a societăţii pe parcursul controlului, orice eventuale deficienţe fiind accidentale, ceea ce conduce la concluzia că sancţiunea aplicată, într-un cuantum de aproximativ de 23 de ori mai mare decât minimul amenzii, este disproporţionată .

În drept, s-au invocat prevederile art. 9, art. 397 alin. (1), art. 425, art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., art. 21 indice 2a alin. (1), art. 215 din O.U.G. nr. 93/2012, art. 8 alin. (4), art. 37, art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015, art. 41 alin. (1) şi (2), art. 47 şi art. 50 din Cartă, art. 1, art. 16 alin. (1), art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, art. 31 alin. (1) şi (2) din Constituţia României, art. 35 din Directiva Solvabilitate II, art. 5 din Regulamentul nr. 4/2021, art. 4 par. 1 din Protocolul nr. 7, art. 6 CEDO, art. 2 alin. (1) lit. n) şi art. 20 din Legea nr. 554/2004

4. Apărările formulate

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare faţă de recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. prin lichidator provizoriu B., împotriva sentinţei civile nr. 1276 din data de 24 iulie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererii de recurs

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

Starea de fapt reţinută de prima instanţă relevă că societatea reclamantă a fost sancţionată de ASF, prin Decizia nr. 275/09.03.2022, cu amenda în cuantum de 229.500 RON, în baza art. 212a alin. (1) lit. a) şi b), art. 213 şi art. 215 lit. b) din O.U.G. nr. 93/2012 prin raportare la art. 5 alin. (3), art. 12 alin. (2) lit. c) şi art. 13 alin. (1) lit. g) din Regulamentul ASF nr. 4/2021, pentru nerespectarea de către reclamant a obligaţiei de a transmite şi/sau de a pune la dispoziţia ASF actele, documentele şi informaţiile solicitate, la termenele şi în structura stabilite de ASF, astfel încât să nu fie periclitate desfăşurarea şi finalizarea activităţii de supraveghere şi control şi să asigure accesul reprezentanţilor ASF în sediile acestora.

Preşedintele Autorităţii de Supraveghere Financiară a dispus (Decizia nr. 1382/01.11.2021) efectuarea, în perioada 02.11.2021 - 02.12.2021, a unui control inopinat a activităţii reclamantei desfăşurată între 31.10.2021 şi 02.12.2021, respectiv, verificarea, în cadrul fluxului zilnic de soluţionare a dosarelor de dauna RCA, a respectării obligaţiilor asigurătorilor instituite prin Legea nr. 132/2017 şi Norma nr. 20/2017.

Tematica de control a fost extinsă (Decizia nr. 1581/15.12.2021), în sensul verificării şi a respectării, în cadrul fluxului zilnic de soluţionare a dosarelor de daună RCA, a obligaţiilor asigurătorilor instituite prin art. 5 din Norma nr. 38/2015 privind rezervele tehnice şi prin Legea nr. 237/2015.

Reclamantul a contestat decizia de extindere, respinsă de autoritatea publică prin Decizia nr. 168/16.02.2022.

Procesul-verbal de control nr. SA-DG 10192/16.12.2021 a menţionat mai multe neconformităţi în ceea ce priveşte: modul de organizare a societăţii şi analiza cadrului procedural aplicabil în materie de instrumentare şi soluţionare a dosarelor de daună RCA, modul de constituire şi actualizare a rezervei de daune avizate aferente dosarelor de daună RCA şi dosarele de daună RCA selectate.

Obiecţiunile reclamantei au fost puse în discuţie în cadrul unei şedinţe de conciliere, încheiată cu Nota de conciliere înregistrată la ASF sub nr. SA-DG 182/12.01.2022.

Litigiul a fost dedus judecăţii instanţei de contencios administrativ, care a respins acţiunea reclamantei, reţinând legalitatea deciziei de sancţionare, pentru motivele esenţiale prezentate la pct. I 2 din prezenta hotărâre.

Reclamanta a declarat recurs invocând trei motive de casare, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5,6, 8 din C. proc. civ., pentru argumente pe care Înalta Curte le va analiza punctual.

Prima critică se referă la nulitatea actelor premergătoare şi nemotivarea hotărârii, recurenta criticând faptul că instanţa nu a analizat dacă Nota internă privind aprobarea rezultatelor controlului este opozabilă şi valabilă şi nu s-a pronunţat asupra legalităţii extinderii solicitărilor de informaţii.

Înalta Curte constată că instanţa nu era obligată să analizeze nota internă ASF, întrucât aceasta nu produce efecte juridice directe asupra reclamantei în cauză. Nota este un act preparator, a cărei legalitate poate fi analizată numai în măsura contestării exprese a acesteia, iar legalitatea deciziei finale contestate în cauză (Decizia ASF nr. 275/2022) a fost analizată în mod complet.

Lipsa unei motivări distincte asupra actelor premergătoare nu atrage nulitatea deciziei şi apare ca fiind nerelevantă în economia speţei întrucât recurenta nu a formulat critici concrete în recurs cu impact relevant asupra soluţiei instanţei de fond.

În al doilea rând, instanţa de fond nu a analizat legalitatea deciziei de extindere în sine, ci a făcut referire la aceasta pentru a contextualiza solicitările ASF.

De asemenea, aceasta nu s-a pronunţat ultra petita, ci a evaluat cadrul procedural în care au fost formulate cerinţele de informaţii, aşadar, nu se poate reţine o încălcare a principiului disponibilităţii.

Contrar susţinerii recurentei, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut legalitatea solicitării informaţiilor, acestea fiind circumscrise obiectului controlului, aşa cum acesta a fost extins. Aspectul învederat de recurentă cu privire la formularea solicitărilor anterior extinderii controlului nu atrage nulitatea Deciziei nr. 275/2022, întrucât solicitările respective, chiar dacă au fost formulate anterior extinderii controlului, au vizat aspecte ce s-au dovedit ulterior relevante în contextul extinderii acestuia.

Înalta Curte subliniază că legalitatea unui act administrativ nu poate fi pusă în discuţie exclusiv prin prisma momentului formulării solicitărilor, ci trebuie analizată în raport cu scopul şi temeiul juridic al controlului exercitat. Mai mult, recurenta nu a demonstrat existenţa unui prejudiciu concret cauzat de această presupusă inadvertenţă procedurală, iar simpla invocare a unei pretinse neregularităţi nu este suficientă pentru a atrage sancţiunea nulităţii.

În consecinţă, se constată că Decizia nr. 275/2022 este emisă în concordanţă cu obiectul extins al controlului.

În ceea ce priveşte pretinsa aplicare greşită a normelor de drept material din Legea nr. 237/2015, în raport cu dispoziţiile O.U.G. nr. 93/2012, Înalta Curte reţine că Autoritatea de Supraveghere Financiară are competenţă în materie contravenţională conferită de ambele acte normative, iar contravenţia reţinută şi sancţiunea aplicată sunt expres prevăzute de O.U.G. nr. 93/2012.

Instanţa de fond a interpretat corect norma aplicabilă, conform principiului lex specialis iar alegaţiile recurentei cu privire la aplicarea greşită a normelor de drept material în această privinţă sunt nefondate.

Legea nr. 237/2015, deşi reprezintă reglementarea specifică în materia asigurărilor, nu exclude aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 93/2012, care constituie cadrul general de supraveghere şi sancţionare al ASF, aceasta din urmă reglementând înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară .

Art. 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012 este aplicabil în mod direct, întrucât fapta sancţionată - nerespectarea obligaţiei de a transmite şi/sau de a pune la dispoziţia ASF actele, documentele şi informaţiile solicitate, la termenele şi în structura stabilite de ASF, astfel încât să nu fie periclitate desfăşurarea şi finalizarea activităţii de supraveghere şi control şi să asigure accesul reprezentanţilor ASF în sediile acestora - nu este reglementată distinct în Legea nr. 237/2015 pentru situaţia concretă din cauză.

Interpretarea potrivit căreia dispoziţiile O.U.G. nr. 93/2012 ar fi subsidiare şi aplicabile doar în lipsa unor norme speciale este contrazisă chiar de expunerea de motive a Legii nr. 147/2021, care a introdus art. 21 indice 2a şi 21 indice 5, cu scopul de a întări obligaţia entităţilor supravegheate de a coopera cu ASF. Această intenţie legislativă confirmă caracterul complementar al normelor, nu exclusiv alternativ.

În acest sens este necesar a fi redate prevederile legale incidente:

"Art. 212(1) Încălcarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă, a legislaţiei care reglementează activitatea entităţilor reglementate şi/sau supravegheate de A.S.F., precum şi a reglementărilor şi a actelor individuale emise în aplicarea acestora se constată de A.S.F, ca urmare a exercitării de către direcţiile de specialitate a unui control permanent, periodic sau inopinat.

Art. 212a (1)Entităţile prevăzute la art. 212 alin. (1) sunt obligate:

a) să transmită şi/sau să pună la dispoziţia A.S.F. actele, documentele şi informaţiile solicitate, la termenele şi în structura stabilite de A.S.F., astfel încât să nu fie periclitate desfăşurarea şi finalizarea activităţii de supraveghere şi control şi să asigure accesul reprezentanţilor A.S.F. în sediile acestora;

b) să furnizeze documente complete şi informaţii reale, care să nu inducă în eroare A.S.F., astfel încât să nu fie periclitate desfăşurarea şi finalizarea activităţii de supraveghere şi control;

Art. 215

(1)Pentru nerespectarea prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă, precum şi a reglementărilor şi hotărârilor Consiliului A.S.F., în cazurile care nu cad sub incidenţa legislaţiei care reglementează activitatea entităţilor prevăzute la art. 212 alin. (1), Consiliul A.S.F., în conformitate cu regulamentul intern aprobat, poate aplica următoarele sancţiuni:

a)avertisment scris;

b)amendă pentru persoanele fizice cuprinsă între 1.000 RON şi echivalentul în RON a 25% din venitul net anual al persoanei fizice realizat cu angajatorul sau amendă pentru persoanele juridice cuprinsă între 10.000 RON şi echivalentul în RON a 1% din cifra de afaceri anuală a persoanei juridice. Amenzile încasate se fac venit la bugetul de stat;

c)suspendarea parţială sau totală, pe un termen de până la 90 de zile, a autorizaţiei acordate de A.S.F.;

d)retragerea autorizaţiei acordate de A.S.F."

În plus, practica ASF invocată de recurentă nu are valoare normativă şi nu poate înlătura aplicabilitatea unei dispoziţii legale în vigoare. Faptul că, în alte proceduri, ASF a aplicat sancţiuni în baza Legii nr. 237/2015 nu înseamnă că este obligată să o facă în mod exclusiv, mai ales când fapta se încadrează în mod clar în dispoziţiile art. 21 indice 2a şi 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012.

Caracterul "nejustificat" al refuzului nu este o condiţie de incriminare în regimul O.U.G. nr. 93/2012, ci o nuanţă specifică Legii nr. 237/2015.

Instanţa de fond a reţinut că fapta contravenţională a fost explicită şi repetată, iar dificultăţile tehnice invocate nu justifică neîndeplinirea obligaţiei legale. Aşadar, nu se poate susţine că fapta nu ar fi fost sancţionabilă conform Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 93/2012, corect reţinută şi aplicată în cauză.

Trebuie subliniat faptul, reţinut corect de prima instanţă, că ASF a invocat mai mult decât un refuz nejustificat al reclamantului de a răspunde solicitărilor, şi anume a invocat nepunerea la dispoziţie a unor documente sau informaţii necesare desfăşurării controlului inopinat, la termenele şi în structura stabilite de A.S.F., precum şi punerea la dispoziţie a acestora într-o formă incompletă/eronată, faptă încadrabilă în normele O.U.G. nr. 93/2012.

În concluzie, temeiul juridic aplicat de ASF este corect, iar instanţa de fond a interpretat în mod legal şi temeinic dispoziţiile incidente. Criticile formulate în recurs nu relevă o încălcare a normelor de drept material, ci exprimă o poziţie în dezacord subiectiv faţă de calificarea juridică a faptei.

Critica recurentei privind faptul că instanţa de fond ar fi analizat o faptă "neinvocată de părţi" este nefondată.

Instanţa de fond nu a extins obiectul cauzei, ci a interpretat logic şi sistematic conţinutul Deciziei ASF, în corelare cu probele administrate.

Faptul că anumite informaţii nu se regăseau în soldul rezervei de daună este relevant pentru evaluarea completă a datelor furnizate, aspectul fiind esenţial în analiza obligaţiei de cooperare, prevăzută de art. 21 indice 2a alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 93/2012.

Principiul disponibilităţii părţilor în proces nu interzice instanţei să analizeze faptele în mod integrat, mai ales când acestea derivă din actul administrativ contestat.

Recurenta confundă limitele obiectului procesului cu limitele probatorii. În sentinţă nu s-a reţinut o faptă nouă, ci s-a analizat una deja descrisă în actul administrativ atacat, în lumina obligaţiilor legale aplicabile.

Nici faptul că echipa de control ar fi revenit asupra unei solicitări nu transformă această revenire într-o faptă distinctă, ci într-un element de context procedural.

Instanţa de fond nu a identificat o "încălcare suplimentară", ci a interpretat conţinutul deciziei în ansamblu, conform art. 22 C. proc. civ., care impune judecătorului să stabilească adevărul în cauză.

În ceea ce priveşte pretinsa motivare superficială a actului administrativ atacat, instanţa de fond a arătat că prezentarea detaliată a situaţiei de fapt din Decizie permite identificarea obligaţiilor încălcate. Nu există o obligaţie legală ca ASF să transcrie în mod formal articolele încălcate în fiecare paragraf, atâta timp cât acestea pot fi deduse din conţinutul actului.

Jurisprudenţa CJUE invocată de recurentă nu impune o formă rigidă a actului administrativ, ci o motivare suficientă pentru a permite exercitarea dreptului de contestare a actului - condiţie îndeplinită în speţă.

Argumentul potrivit căruia ASF nu ar fi putut "completa" motivarea în faţa instanţei este, de asemenea, nefondat.

Întâmpinarea nu modifică actul administrativ, ci oferă clarificări asupra interpretării acestuia. Instanţa de fond nu a fundamentat soluţia pe elemente extrinseci, ci pe conţinutul deciziei şi pe explicaţiile oferite în cadrul procesual.

Susţinerea că instanţa de fond ar fi permis completarea deciziei prin întâmpinare ignoră distincţia dintre motivarea actului administrativ şi clarificările procesuale. Prin clarificări procesuale ASF nu a modificat raţionamentul deciziei, ci a explicat în faţa instanţei elementele deja cuprinse în act.

La rândul său, instanţa de fond nu a fundamentat soluţia pronunţată pe argumente din întâmpinare, ci pe conţinutul deciziei şi pe probele administrate, conform art. 254 C. proc. civ.

Referitor la individualizarea sancţiunii, instanţa de fond a reţinut că cifra de afaceri a fost comunicată de societate către ASF, iar cuantumul amenzii se încadrează în limitele legale, prevăzute de art. 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012.

Recurenta nu a administrat probe care să infirme acest calcul, iar lipsa unor detalii suplimentare nu echivalează cu lipsa motivării.

ASF nu are obligaţia de a indica procentul exact aplicat, ci de a justifica proporţionalitatea sancţiunii, obligaţie care a fost îndeplinită în cauză.

Argumentul potrivit căruia lipsa indicării anului de referinţă ar vicia decizia este unul speculativ. ASF a utilizat datele raportate de societate, iar instanţa a constatat că acestea sunt conforme.

Posibilitatea existenţei unor erori ipotetice nu poate fundamenta o casare a hotărârii, în lipsa unei nelegalităţi de drept dar şi a unor probe care să ateste existenţa concretă a acestor erori.

Cu privire la "necesitatea" informaţiilor solicitate de ASF, recurenta invocă jurisprudenţa CJUE privind marja de apreciere a Comisiei Europene.

Totuşi, această paralelă nu poate fi relevantă în condiţiile unui regimul juridic al supravegherii prudenţiale în România reglementat distinct, prin actele interne reprezentate de O.U.G. nr. 93/2012 şi Legea nr. 237/2015.

Din cuprinsul art. 21 indice 2a al 1 lit. a) şi b) O.U.G. nr. 93/2012 rezultă că: ASF are o marjă de apreciere largă, având dreptul de a solicita informaţii, documente şi acte relevante pentru exercitarea atribuţiilor sale; entităţile reglementate trebuie să respecte termenele şi formatul cerut de ASF; accesul fizic în sediile entităţilor este parte integrantă a supravegherii.

Aşadar, cererile ASF trebuie să fie justificate de necesităţile reale ale supravegherii, fără alte condiţii.

Analizând dacă solicitările în cauză sunt abuzive, Înalta Curte constată că ASF nu a solicitat informaţii deja deţinute, ci o structurare clară, verificabilă şi consolidată a datelor, în formatul prevăzut de Norma nr. 21/2016. Faptul că societatea raporta anterior mişcările rezervei de daună nu înseamnă că aceste raportări erau conforme cu cerinţele de control şi că nu se impunea alte solicitări.

Aşa cum s-a mai subliniat anterior, instanţa a constatat că lipsa unui sistem informatic adecvat a împiedicat verificarea rezervei de daună, ceea ce justifică solicitarea ASF.

Recurenta susţine că termenele impuse au fost nerezonabile. Totuşi, instanţa a reţinut că, în cazurile în care informaţiile erau disponibile, acestea nu au fost furnizate complet sau corect.

Dificultăţile logistice nu pot justifica refuzul de a coopera cu autoritatea de supraveghere iar principiul proporţionalităţii nu exonerează societatea de obligaţia de conformare, ci impune o evaluare contextuală, pe care instanţa de fond a realizat-o în concret.

Argumentul privind imposibilitatea furnizării unor informaţii (ex. data plăţii din contul executorului) nu este susţinut de probe. ASF a solicitat extrase de cont, nu interpretări juridice ale fluxului financiar. Dacă societatea nu deţinea informaţia, avea obligaţia să o declare explicit, nu să ignore solicitarea.

Mai departe, critica formulată de recurenta A., potrivit căreia instanţa ar fi concluzionat "în mod nemotivat şi eronat" că ASF poate sancţiona netransmiterea unor informaţii la care societatea nu ar avea acces, este nefondată.

Instanţa de fond nu a impus obligaţia de a furniza date imposibil de obţinut, ci a sancţionat refuzul de a transmite informaţii care, în mod obiectiv, ar fi trebuit să fie disponibile în evidenţele contabile şi operaţionale ale societăţii.

Referitor la extrasele de cont privind plăţile prin executare silită, instanţa de fond a reţinut corect că ASF nu a solicitat data plăţii din contul executorului, ci datele disponibile în conturile proprii ale societăţii, inclusiv cele privind înfiinţarea popririi şi transferul către executor. Aceste informaţii sunt accesibile societăţii şi pot fi extrase din evidenţele bancare proprii.

Nu în ultimul rând, în ceea ce priveşte motivarea sentinţei, instanţa a analizat în mod clar conduita societăţii, reţinând că aceasta nu a furnizat informaţii complete nici în cazurile în care le deţinea. Faptul că nu s-a arătat punctual imposibilitatea cunoaşterii datei plăţii din contul executorului nu echivalează cu lipsa motivării, ci reflectă faptul că această apărare nu este relevantă pentru fapta sancţionată.

Aşadar, nu se poate susţine că solicitarea ASF excede obligaţiilor legale de raportare sau că ar impune o documentare imposibilă, iar, în plus, corect a constatat instanţa de fond că nu au fost comunicate complet nici informaţiile pe care societatea le deţinea.

Aceste considerente înlătură ca nefondată susţinerea existenţei unui exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, întrucât autoritatea publică a acţionat în limitele competenţei prevăzute de lege şi nu s-a constatat vătămarea drepturilor societăţii.

În continuare, Înalta Curte constată că invocarea încălcării principiului legalităţii sancţiunii este nefondată.

Art. 21 indice 2a şi art. 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012 prevăd expres sancţionarea nefurnizării informaţiilor solicitate de ASF.

Norma este clară şi previzibilă, neputându-se susţine că societatea nu cunoştea obligaţia de cooperare, mai ales în contextul unui control oficial.

Cu privire la invocarea principiului "ne bis in idem" şi susţinerea că aceeaşi faptă a fost sancţionată prin două decizii, Înalta Curte constată că, instanţa de fond a reţinut că Deciziile nr. 274 şi 275 vizează fapte distincte: una privind constituirea rezervei de daună, cealaltă privind refuzul de furnizare a informaţiilor şi că nu există identitate de faptă, de sancţiune şi de temei juridic.

Totodată, Înalta Curte constată că reclamanta nu a dovedit existenţa unei sancţiuni anterioare pentru aceeaşi faptă. Sancţiunea aplicată prin Decizia nr. 275/2022 este unică şi vizează o conduită distinctă.

Prin urmare, se constată că nu există o dublă sancţionare, iar principiul "ne bis in idem" nu este incident în lipsa unei hotărâri anterioare definitive pentru aceeaşi faptă.

În final, invocarea principiului legalităţii incriminării, consacrat de art. 1 din O.G. nr. 2/2001, este greşită. ASF nu a sancţionat societatea pentru nedeţinerea unor informaţii, ci pentru nefurnizarea datelor solicitate în cadrul unui control legal, în temeiul art. 21 indice 2a şi 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012.

Aceste dispoziţii sunt clare şi previzibile şi conferă autorităţii publice competenţa de a solicita informaţii necesare supravegherii, refuzul de cooperare fiind sancţionabil, indiferent de justificările ulterioare.

În concluzie, instanţa de fond nu a încălcat principiul legalităţii, ci a aplicat corect dispoziţiile legale incidente, reţinând că societatea nu a transmis informaţii pe care, în mod rezonabil, ar fi trebuit să le deţină. Critica formulată în recurs nu relevă o eroare de drept.

Cu privire la pretinsa încălcare a principiului proporţionalităţii, instanţa de recurs remarcă faptul că ASF are competenţa legală de a solicita informaţii necesare exercitării propriilor competenţe de supraveghere (în acest sens art. 8 alin. (4) şi art. 37 alin. (7) din Legea nr. 237/2015). Principiul proporţionalităţii nu interzice solicitarea unor date detaliate, ci impune ca acestea să fie relevante şi justificate.

Instanţa de fond a constatat corect că informaţiile cerute erau esenţiale pentru verificarea rezervei de daună şi a fluxurilor financiare, iar refuzul de a le furniza a fost sancţionat în mod legal.

Termenele impuse trebuie caracterizate ca fiind rezonabile în raport cu complexitatea datelor şi cu capacitatea operaţională a societăţii, câtă vreme aceasta nu a invocat în mod documentat imposibilitatea furnizării lor în termen. Altfel formulat, reclamanta nu a demonstrat că termenele impuse au fost imposibil de respectat.

Referitor la invocarea Ghidului EIOPA şi Recomandărilor privind supravegherea, Înalta Curte aminteşte că acestea au caracter orientativ şi nu pot înlătura aplicabilitatea directă a normelor interne. ASF a acţionat în conformitate cu legislaţia naţională, iar instanţa de fond a analizat corect dacă solicitările respectă criteriile de relevanţă şi necesitate.

Cu privire la pretinsa încălcare a principiului aşteptărilor legitime şi a dreptului la o bună administrare, Înalta Curte constată că ASF nu a acţionat arbitrar, ci în cadrul unui control oficial, cu notificări prealabile şi solicitări formulate în scris. Recurenta nu a demonstrat existenţa unei practici administrative anterioare care să fi generat o aşteptare legitimă privind forma sau frecvenţa solicitărilor iar dreptul la o bună administrare nu presupune suspendarea obligaţiei de cooperare cu autoritatea de supraveghere.

Cu privire la invocarea prezumţiei de nevinovăţie, trebuie subliniat că prin sentinţă s-a analizat gravitatea faptei în context contravenţional. Menţionarea unei sancţiuni anterioare nu echivalează cu o prezumţie de vinovăţie, ci cu o evaluare a conduitei recurentei în ansamblu, necesară inclusiv în scopul proporţionalităţii sancţiunii. Faptul că decizia anterioară era contestată nu împiedică instanţa să o menţioneze ca element contextual, chiar dacă aceasta nu este definitivă.

Cu privire la disproporţionalitatea sancţiunii aplicate, instanţa de fond a reţinut corect că sancţiunea se încadrează în limitele prevăzute de art. 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012 şi că gravitatea faptei - nerespectarea obligaţiilor prevăzute de art. 21 indice 2a alin. (1) lit. a) şi b) - justifică aplicarea unei amenzi orientată spre minimul legal.

Chiar dacă s-ar reţine atitudinea cooperată a societăţii pe parcursul controlului, aceasta nu înlătură obligaţia de conformare, iar finalizarea controlului nu exclude sancţionarea pentru deficienţele constatate.

Cuantumul amenzii reflectă impactul sistemic al conduitei recurentei asupra pieţei de asigurări, ASF motivând sancţiunea în raport cu riscurile generate, iar instanţa a validat corect această apreciere.

Concluzionând, în urma examinării motivelor de recurs invocate, instanţa constată că acestea sunt nefondate şi nu pot conduce la casarea hotărârii atacate.

Referitor la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., nu se reţine nicio încălcare a normelor de procedură. Autoritatea de supraveghere a acţionat în limitele competenţei sale, iar solicitarea de informaţii, chiar cu termene scurte, nu a fost de natură să afecteze dreptul la apărare, în condiţiile în care societatea avea obligaţia legală de a deţine şi furniza respectivele evidenţe.

În ceea ce priveşte motivul de la pct. 6, instanţa a motivat în mod suficient şi coerent hotărârea, analizând gravitatea faptei, recurenţa comportamentului sancţionat şi impactul asupra procesului de supraveghere.

Cât priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8, nu se poate reţine o aplicare greşită a normelor de drept material. Instanţa a interpretat corect dispoziţiile relevante din Legea nr. 554/2004, Legea nr. 237/2015, O.U.G. nr. 93/2012 şi Directiva Solvabilitate II, concluzionând că nu a existat un exces de putere din partea ASF.

Solicitările autorităţii au fost justificate, iar sancţiunea aplicată se încadrează în marja legală de apreciere. Faptul că sancţiunea este mai mare decât minimul legal (dar orientată spre minim) nu echivalează cu lipsa proporţionalităţii, ci reflectă o evaluare judicioasă a circumstanţelor concrete.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. prin lichidator provizoriu B., împotriva sentinţei civile nr. 1276 din data de 24 iulie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 iunie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei.