Suspension of road transport license suspension ordinance: failure to prove well-justified case and imminent harm under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 12 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, la data de 02.11.2023, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, a solicitat ca prin hotărârea pe care instanţa o va pronunţa să dispună:

I. Anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 69 din 1 februarie 2012, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 23 alin. (1) lit. d), cu referire la încălcarea prevăzută la art. 3 pct. 5 din acelaşi act normativ;

II. Suspendarea executării H.G. nr. 69 din 1 februarie 2012, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 23 alin. (1) lit. d), cu referire la încălcarea prevăzută de art. 3 pct. 5 din acelaşi act normativ, până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin încheierea de şedinţă nr. 4 din 13 decembrie 2023, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a dispus:

Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Inspectoratului de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier.

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier, pentru lipsa calităţii procesuale pasive a acestuia.

Respinge cererea de suspendare formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

3. Cererea de recurs

Împotriva încheierii pronunţate la data de 13 decembrie 2023, a formulat recurs recurenta-reclamantă S.C. A. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea încheierii recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare a executării H.G. nr. 69 din 1 februarie 2012, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 23 alin. (1) lit. d), cu referire la încălcarea prevăzută de art. 3 pct. 5 din acelaşi act normativ, până la soluţionarea definitivă a cauzei ce formează obiectul dosarului înregistrat pe rolul Curţii de Apel Suceava sub nr. x/2023.

În motivarea recursului, recurenta a făcut aprecieri cu privire la chestiunile de fond ale cererii de chemare în judecată indicând dispoziţiile legale incidente şi motivele de fapt pentru care sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din legea nr. 554/2004 până la soluţionarea definitivă a cauzei ce face obiectul dosarului nr. x/2023

Recurenta-reclamantă a învederat că instanţa de fond a reţinut în mod greşit că motivele de nelegalitate invocate nu pot fi analizate în cadrul procedurii sumare a suspendării executării actelor administrative, în considerarea faptului că în cadrul cererilor de suspendare întemeiate pe dispoziţiile art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004 pot fi analizate şi motivele invocate prin cererea de suspendare, câtă vreme acestea sunt evidente şi nu implică examinarea fondului cauzei.

Astfel, în ceea ce priveşte existenţa unui caz bine justificat, recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că actul administrativ normativ reprezentat de H.G. nr. 69/2012 este nelegal în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 23 alin. (1) lit. d), cu referire la încălcarea prevăzută de art. 3 pct. 5 din acelaşi act normativ, motivat de faptul că nu sunt compatibile cu dreptul comunitar, respectiv cu prevederile art. 22 din Regulamentul (CE) nr. 1073/2009 şi încalcă principiul proporţionalităţii sancţiunii cu scopul urmărit.

Referitor la condiţia pagubei iminente, recurenta-reclamantă a arătat, în esenţă, că executarea actului administrativ atacat, respectiv aplicarea faţă de aceasta a dispoziţiilor art. 23 alin. (1) lit. d) din H.G. nr. 69/2012 este de natură a-i cauza grave şi ireparabile prejudicii.

Impactul financiar pe care suspendarea licenţei comunitare deţinute de societate este unul devastator, în actualul context economic din ţară şi prin prisma angajamentelor financiare pe care societatea şi le-a asumat tocmai în considerarea veniturilor relativ constante obţinute din desfăşurarea activităţii.

4. Apărările intimaţilor

Intimaţii-pârâţi Guvernul României şi Inspectoratul de Stat pentru Controlul în Transportul Rutier au formulat întâmpinări prin care au invocat excepţia nulităţii recursului şi excepţia netimbrării recursului, excepţii care au fost respinse de către Înalta Curte, aşa cum reiese din practicaua prezentei decizii.

Pe fondul cauzei au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, în limitele şi pentru considerentele expuse în continuare.

Preliminar este de menţionat că prin cererea adresată Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 01 septembrie 2023 şi înregistrată sub nr. x/2023, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâţii Guvernul României şi Inspectoratul de Stat pentru controlul în transportul rutier, solicitând să se dispună, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării H.G. nr. 69 din 01 februarie 2012, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 23 alin. (1) lit. d), cu referire la încălcarea prevăzută de art. 3 pct. 5 din acelaşi act normativ, până la pronunţarea instanţei de fond.

Prin sentinţa civilă nr. 119 din 18 septembrie 2023, Curtea de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii ca neîntemeiată, a respins excepţia lipsei de interes ca neîntemeiată şi a respins ca nefondată cererea de suspendare formulată de reclamanta A. prin administrator B., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Inspectoratul de Stat pentru controlul în transportul rutier.

Această soluţie a fost menţinută prin Decizia nr. 851 din 14 februarie 2024, prin respingerea, ca nefondat, a recursului declarat de recurenta-reclamantă A.-prin administrator B. împotriva sentinţei civile nr. 119 din 18 septembrie 2023 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Prin prezenta cerere, reclamanta A. a solicitat instanţei, ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea în parte a Hotărârii Guvernului nr. 69/2012, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 23 alin. (1) lit. d), cu referire la încălcarea prevăzută la art. 3 pct. 5 din acelaşi act normativ, precum şi suspendarea executării Hotărârii Guvernului nr. 69/2012, în ceea ce priveşte dispoziţiile art. 23 alin. (1) lit. d). cu referire la încălcarea prevăzută la art. 3 pct. 5 din acelaşi act normativ până la soluţionarea definitivă a cauzei.

Înalta Curte constată că problema de drept care se impune a fi dezlegată este aceea a examinării cererii de suspendare a executării actului administrativ, ca operaţie juridică de întrerupere vremelnică a efectului acestuia, care poate fi primită în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea producerii unei pagube iminente.

Curtea de apel a reţinut că, în speţă, reclamanta a motivat cazul temeinic justificat prin prisma motivelor de nelegalitate aduse în susţinerea cererii în anulare. Dar chiar primind ca valabile în sprijinul probării cazului temeinic justificat apărările astfel formulate, judecătorul fondului a reţinut că motivele invocate nu infirmă la prima vedere legalitatea prezumată a actului administrativ contestat, ci fac necesară analizarea concretă a calităţii sale raportat la acquisul UE, examinare ce excede procedurii sumare de verificare a aparenţei dreptului reglementată de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004.

Altfel spus, apărările formulate, sunt specifice cererii în anulare, fără a fi evidenţiate vicii evidente de natură să creeze îndoieli rezonabile asupra legalităţii textului criticat. Din contră, fiind în dispută interpretarea şi respectarea unor dispoziţii supranaţionale, cu atât mai mult se impune observaţia că problema nu ţine de aparenţă.

În subsidiar, a constatat că nici condiţia pagubei iminente nu este dovedită din moment ce se întemeiază pe chestiuni îndepărtate cauzal de obiectul judecăţii, eventuala vătămare fiind cauzată de încheierea procesului-verbal de contravenţie, contestat de altfel pe cale judiciară.

Motivele de recurs expuse de către recurentă, prin cererea de recurs, nici nu se subliniază care ar fi argumentele pentru care aceste două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ar fi îndeplinite.

Este bine ştiut că măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89/13.09.1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond".

Deci, art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 impune, în acest scop, două condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube, conform definiţiilor legale cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din acelaşi act normativ.

La această reglementare cu caracter general se adaugă, în materia suspendării executării actului administrativ fiscal şi prevederile art. 215 Codul de procedură fiscală, care instituie obligativitatea plăţii unei cauţiuni.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat poate fi reţinut pe baza unor indicii de răsturnare a prezumţiei de legalitate, decelate dintr-un probatoriu căruia nu i se poate pretinde amploarea şi consistenţa probelor ce urmează a fi administrate în cadrul acţiunii în anularea actului pentru că, în caz contrar, s-ar prejudicia fondul cauzei - ceea ce nu este permis în cadrul procedurii sumare suspendării de executare.

Aceasta nu înseamnă însă că indiciile de nelegalitate trebuie să se refere exclusiv la dimensiunea formală a actului administrativ, pentru că legea nu face distincţie între cerinţele de legalitate de ordin procedural şi cele substanţiale, esenţial fiind doar ca aparenţa de nelegalitate să fie evidentă, să poată fi identificată fără o examinare aprofundată a cauzei.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

În speţă, această condiţie nu este îndeplinită pentru că reclamantul a invocat motive de nelegalitate a actului atacat, instanţa reţinând în mod corect că nu se poate omite principiul dezvoltat în jurisprudenţă potrivit căruia instanţele trebuie să îşi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ, respectiv emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei sale, nemotivarea actului administrativ, emiterea actului administrativ în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, modificarea importantă a actului în calea recursului administrativ şi alte asemenea.

Ca atare, nu se poate considera că recurenta-reclamantă reclamantul a făcut dovada unui caz bine justificat de suspendare a executării acestor acte, impusă de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

"Paguba iminentă", cea de-a doua condiţie cerută de lege pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, este definită în art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

În cauză, nu s-a dovedit că este îndeplinită această condiţie, pentru că, în cazul concret al reclamantei, aceasta susţinând că o posibilă vătămare ar fi cauzată de încheierea procesului-verbal de contravenţie, de altfel contestat pe cale judiciară.

Drept urmare, Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod corect a apreciat că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Nu în ultimul rând, se observă că cererea de suspendare a executării art. 23 alin. (1) lit. d) cu referire la art. 3 pct. 5 din H.G. nr. 69/01.02.2012 a fost formulată, în considerarea unor motive similare, şi în procedura prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, fiind respinsă prin sentinţa nr. 119/18.09.2023, care are caracter definitiv, astfel încât, nefiind aduse argumente noi, soluţia judiciară anterioară vine în sprijinul celor expuse în precedent.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a Încheierii recurate, prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurenta- reclamantă, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă S.C. A. împotriva încheierii de şedinţă nr. 4 din 13 decembrie 2023 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 12 iunie 2024.