Municipality’s appeal rejected; CNCD’s discrimination finding and RON 5,000 fine upheld.

Şedinţa publică din data de 12 iunie 2024

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

I. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 27.10.2022, sub nr. x/2022, reclamanta UAT Municipiul Alba Iulia a chemat în judecată pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună anularea Hotărârii nr. 266/13.04.2022 a Consiliului National pentru Combaterea Discriminării ca netemeinică şi nelegală, cu exonerarea de sancţiunea aplicată, obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea de şedinţă din data de 10.02.2023, instanţa a dispus introducerea în cauză, în calitate de pârâtă, a A..

II. Sentinţa pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti

Prin sentinţa nr. 799 din 5 mai 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a dispus respingerea excepţiei tardivităţii, ca neîntemeiată.

Totodată, a respins cererea de chemare în judecată privind pe reclamanta UAT Municipiul Alba Iulia, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării şi A., ca neîntemeiată.

III. Recursul declarat

Împotriva acestei hotărâri a Curţii de Apel Bucureşti a formulat recurs reclamanta UAT Municipiul Alba Iulia, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

Prin motivele de recurs se invocă incidenţa motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., susţinându-se că instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, menţionând că intimata A. nu ar avea calitate procesuală activă privind formularea petiţiei în faţa CNCD întrucât nu a fost vătămată în mod direct de fapta discriminatorie invocată. Arată că sesizarea a fost formulată în conformitate cu dispoziţiile art. 28 alin. (1) din O.U.G. nr. 137/2000. În acest context, precizează că intimata A. este o organizaţie neguvernamentală care îşi desfăşoară activitatea în domeniul drepturilor omului, care prin statutul său a dovedit că se ocupă cu acţiuni de promovare, respectare a drepturilor omului şi a combaterii discriminării.

În legătură cu natura termenului de 90 de zile prevăzut de art. 20 alin. (7) din O.U.G. nr. 137/2000, menţionează că are natura unui termen de recomandare, nu a unui termen imperativ.

Totodată, recurenta-reclamantă invocă motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând că hotărârea atacată este pronunţată cu încălcarea normelor de drept materie.

Cu privire la acest motiv de nelegalitate a susţinut că situaţia de faţă este cea a unei discriminări indirecte, aspect reţinut şi de către instanţa de fond. În acest context arată că sunt incidente dispoziţiile art. 2 alin. (3) din O.U.G. nr. 137/2000.

A precizat că unitatea administrativ-teritorială a municipiului Alba Iulia a instituit nişte criterii într-o hotărâre care reglementa procedura de acordare a locuinţelor sociale, respectivele criterii favorizând anumite categorii de persoane în detrimentul altora. Cu titlu exemplificativ, menţionează favorizarea persoanelor cu venituri mari în detrimentul persoanelor fără venituri, favorizarea persoanelor căsătorite faţă de persoanele care nu sunt căsătorite sau nu.

Se mai susţine de către recurentă că sentinţa a abordat absolut selectiv criticile acesteia la adresa legalităţii si temeiniciei actului administrativ contestat, pe cele mai multe lăsându-le cu totul neanalizate, fiind încălcat dreptul la apărare şi la un proces echitabil.

IV. Apărările formulate în recurs

În cauză au fost formulate întâmpinări la recurs de către pârâţi, prin care s-a solicitat respingerea recursului şi păstrarea hotărârii atacate ca fiind temeinică şi legală.

V. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.:

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (6) C. proc. civ., invocate de recurentă, instanţa îşi va întemeia hotărârea numai pe motive de fapt şi de drept, pe explicaţii sau pe mijloace de probă care au fost supuse, în prealabil dezbaterii contradictorii.

Corelativ, alin. (5) al aceluiaşi articol prevede că instanţa este obligată, în orice proces, să supună discuţiei părţilor toate cererile, excepţiile şi împrejurările de fapt sau de drept invocate.

Astfel cum recurenta a menţionat, dispoziţiile art. 14 alin. (6) C. proc. civ. concretizează, fundamental, principiul contradictorialităţii, ele contribuind, în mod specific, la realizarea dreptului la apărare al părţilor, reprezentând o exigenţă circumscrisă dreptului la un proces echitabil.

Nerespectarea acestor cerinţe are vocaţia de a atrage nulitatea hotărârii pronunţate cu încălcarea lor, ca sancţiune menită să asigure restabilirea ordinii procesuale încălcate şi garantarea respectării dreptului la apărare al părţilor în temeiul contradictorialităţii.

În acelaşi timp însă, este de avut în vedere că punerea în operă a principiului contradictorialităţii nu trebuie să însemne întotdeauna şi în mod necesar că instanţa este obligată să pună în mod expres şi direct în discuţia părţilor orice chestiune de fapt sau de drept invocată în proces de cealaltă parte. Este suficient, sub acest aspect, ca partea împotriva căreia se invocă o excepţie sau o apărare să aibă, în concret, posibilitatea de a-şi spune părerea cu privire la cele invocate, astfel încât, în circumstanţele cauzei, să se poată în mod rezonabil considera că o asemenea posibilitate i-a fost asigurată părţii. Dacă însă partea înţelege sau nu să răspundă celor afirmate în contra ei sau în legătură cu ea, aceasta reprezintă o opţiune ce-i aparţine, în totul, respectivei părţi, ca formă de realizare a principiului disponibilităţii.

Tot astfel, Înalta Curte are a observa că susţinerea recurentei referitoare la lipsa calităţii procesuale active a intimatei-pârâte A. de a sesiza Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, date fiind prevederile art. 28 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 care statuează că "Organizaţiile neguvernamentale care au ca scop protecţia drepturilor omului sau care au interes legitim în combaterea discriminării au calitate procesuală activă în cazul în care discriminarea se manifestă în domeniul lor de activitate şi aduce atingere unei comunităţi sau unui grup de persoane".

Or, din Hotărârea Consiliului Director al A. nr. 1/01.03.2008 şi din actul adiţional la Statutul Fundaţiei, rezultă că intimata-pârâta are ca scop derularea de programe care să contribuie la realizarea reformei legislative şi instituţionale, pentru dezvoltarea sectorului public şi privat în România, iar ca obiective pentru atingerea scopului asumat, promovarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului şi protejarea acestora prin orice tip de activităţi, precum şi asigurarea unui mediu tolerant şi stimulativ care să promoveze diversitatea şi care să garanteze egalitatea de şanse şi nediscriminarea pentru toate categoriile de persoane: minorităţi, persoane cu dizabilităţi, străini, apatrizi, refugiaţi etc.

Ca atare, în raport de scopul şi obiectivele indicate, contrar susţinerilor recurentei- reclamantei, se reţine, aşa cum corect a constatat şi instanţa fondului că intimata-pârâtă are calitatea procesuală activă de a sesiza Consiliul cu privire la pretinsele fapte de discriminare legate de criteriile stabilite de reclamantă în acordarea locuinţelor sociale categoriilor de persoane vulnerabile.

Nu în ultimul, rând trebuie precizat că art. 28 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000 trebuie interpretat în sensul că această calitate procesuală activă este recunoscută de legiuitor atât pentru sesizarea Consiliului, dar şi pentru sesizarea instanţei de judecată, neputând fi primită susţinerile recurentei in sensul că legiuitorul a permis organizaţiilor neguvernamentale sesizarea doar a instanţei de judecată, în lipsa unei limitări explicite a legiuitorului în acest sens.

Referitor la tardivitatea petiţiei, se reţine că termenul de adresare către Consiliu este de un an de la data săvârşirii faptei sau de la data la care cel care face sesizarea putea să ia cunoştinţă de săvârşirea ei, sens în care sunt prevederile art. 20 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000.

Astfel, recurenta-reclamanta a adoptat H.C.L. nr. 91/2019 la data de 29 martie 2019 şi a publicat-o la aceeaşi dată, potrivit propriilor susţineri, pe pagina de internet www.x.ro. H.C.L. nr. 91/2019 a fost în vigoare până la data de 27.05.2021 când a fost adoptată o nouă H.C.L. nr. 216 . Sesizarea a fost înregistrată la pârât la data de 29.04.2021 .

În prezentul proces este de avut în vedere că, într-adevăr, instanţa de fond a menţionat că "termenul de 1 an nu este un termen de prescripţie, astfel cum susţine, în lipsa unei calificări exprese a legiuitorului în acest sens, ci un termen de decădere, ce curge de la data săvârşirii faptei. Având în vedere că sesizarea a fost formulată de pârâtă când H.C.L. nr. 91/2019 producea efecte juridice, iar fapta imputată a avut caracter continuu, termenul de 1 an nu era împlinit".

Înalta Curte observă că, în mod judicios a argumentat judecătorul fondului în sensul că în realitate, ne aflăm în prezenţa unui act administrativ care îşi produce efectele pe toată durata în care el a fost în vigoare, astfel sesizarea formulată în faţa intimatului CNCD este în termen, aceasta având natura unui act care produce efecte constant.

Cu privire la termenul de 90 de zile, contrar celor afirmate de recurentă O.U.G. nr. 137/2000 nu prevede un astfel de termen, astfel că nu poate fi primită susţinerea recurentului.

În concluzie, susţinerile recurentului-reclamant cu privire la pretinsa încălcare a dreptului la apărare, nu este susceptibilă de a atrage nulitatea hotărârii pronunţate, fiind necesar ca prin încălcarea exigenţelor privitoare la asigurarea principiului nemijlocirii - şi, indirect, a dreptului la apărare - să se fi cauzat părţii o vătămare. În cazul în care vătămarea lipseşte, nefiind neîndeplinită această cerinţă prevăzută de art. 175 alin. (1) C. proc. civ., nici nulitatea nu mai poate fi reţinută.

Pe lângă cele menţionate anterior este bine a aminti aici că statuarea de către instanţa de recurs asupra modului în care legea a fost aplicată raportului juridic dedus judecăţii se realizează în raport de situaţia de fapt stabilită de către instanţele de fond pe baza probatoriilor administrate de părţi sau, după caz, de instanţa de judecată, din oficiu, şi, respectiv, de interpretarea dată de instanţele de fond normelor de drept apreciate a fi incidente raportului juridic dedus judecăţii, astfel cum aceste aspecte rezultă din considerentele hotărârii recurate. Ca atare, judecătorii fondului au a statua prin hotărârea pronunţată, în mod explicit şi într-o manieră coerentă, atât cu privire la calificarea dată actelor şi faptelor deduse judecăţii, cu luarea în considerare a limitelor învestirii şi a probatoriilor administrate, cât şi cu privire la interpretarea normelor de drept care fundamentează soluţia, obligaţia judecătorilor de a-şi motiva hotărârile în fapt şi în drept constituind una din garanţiile dreptului la un proces echitabil.

Cât priveşte normele de drept, hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă, rezultat al interpretării judecătoreşti, propria statuare a instanţei de judecată asupra acelor norme de drept care au fost apreciate a fi esenţiale din perspectiva raportului juridic dedus judecăţii, precum şi argumentele pentru care au fost înlăturate de la aplicare celelalte norme de drept invocate de părţi, ca fiind străine cauzei, în raport de situaţia de fapt reţinută.

În caz contrar, atare omisiuni ale instanţei de judecată pun în discuţie incidenţa motivelor de recurs prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ. şi, în măsura în considerentele de drept reţinute nu sprijină soluţia, şi a motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În consecinţă, când hotărârea judecătorească, prin considerentele reţinute, nu statuează asupra întregii situaţii de fapt necesar a fi stabilită în raport de pretenţiile formulate de părţi şi în scopul identificării normelor de drept incidente raportului juridic dedus judecăţii ori este insuficient motivată în fapt (prin omisiunea statuării asupra unor elemente de fapt esenţiale) sau în drept, (lipsind interpretarea judecătorească a unora dintre normele de drept invocate de părţi, necesar a fi realizată în scopul determinării sferei lor de aplicare asupra raporturilor juridice, în general, şi, mai apoi, asupra raportului juridic dedus judecăţii, în particular), instanţa de recurs este pusă în imposibilitate să exercite un control judiciar din perspectiva criticilor de nelegalitate, fapt ce atrage casarea deciziei cu trimiterea cauzei spre rejudecare aceleaşi instanţe.

Cât priveşte normele de drept material a căror incidenţă a fost invocată sau, dimpotrivă, a fost contestată, de părtea reclamantă din prezentul litigiu, se impun a fi evidenţiate următoarele aspecte:

Este de necontestat că, aşa cum reiese din actele şi lucrările dosarului, prin petiţia nr. x/29.04.2021, intimatul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării -CNCD a fost sesizat prin email de către A., solicitându-i-se constatarea şi sancţionarea pretinselor fapte discriminatorii comise de UAT Municipiului Alba Iulia constând în aprobarea criteriilor de acordare a locuinţelor sociale, aprobate prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Alba Iulia nr. 91 din data de 29.03.2019.

S-a mai arătat că la data de 12.07.2021, Colegiul Director al Consiliul Naţional Pentru Combaterea Discriminării a emis şi comunicat o citaţie prin care se cere reclamantei exprimarea unui punct de vedere cu privire la petiţia nr. x/29.04.2021, având in vedere principiul inversării sarcinii probei, prin urmare cu privire la aspecte de fond, respectiv la a face dovada că faptele sesizate prin Petiţie nu constituie discriminare.

Recurentul-reclamant a supus controlului de legalitate pe calea prevăzută de art. 20 alin. (9) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, Hotărârea nr. 266/13.04.2022, prin care pârâtul a constatat că prevederile din HCL nr. 91/2019, analizate prin Hotărârea CNCD, constituie discriminare, conform art. 2 alin. (3) si art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000, fiind aplicată reclamantei sancţiunea amenzii contravenţionale în cuantum de 5.000 RON, în temeiul art. 26 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000.

În cuprinsul hotărârii, s-a reţinut în esenţă că H.C.L. nr. 91/2019 privind modalitatea acordării locuinţelor sociale este disproporţionată şi că sunt întrunite elementele constitutive ale unei fapte de discriminare deoarece unele din criteriile de acordare menţionate în respectiva hotărâre sunt disproporţionate. S-a mai reţinut că Hotărârea Consiliului Local analizată, prin prevederile sale, reprezintă discriminare indirectă, întrucât creează o deosebire, bazată pe o practică aparent neutră care dezavantajează persoanele aparţinând categoriilor defavorizate, fără o justificare obiectivă, având ca efect restrângerea folosinţei şi exercitării, în condiţii de egalitate, a dreptului de a obţine o locuinţă socială.

Sentinţa instanţei de fond a fost criticată şi pentru greşita aplicare a normelor de drept material incidente, respectiv prevederile dispoziţiilor art. 2 alin. (3) din O.U.G. nr. 137/2000, recurentul susţinând că era necesară identificarea unei anumite persoane care a fost discriminată pentru a putea fi probată existenţa pretinsei discriminări.

Din această perspectivă, Înalta Curte menţionează că scopul alocării de locuinţe sociale este acela de a susţine accesul la locuinţă al persoanelor care nu au resurse pentru a achiziţiona o locuinţă de pe piaţă, respectiv persoanele ale căror condiţii de viaţă sunt caracterizate prin cele mai intense şi multiple forme ale deprivării materiale, astfel că acestea ar trebui să fie prioritizate printre solicitanţii de locuinţe sociale.

Prin urmare, în mod corect, s-a apreciat că măsura nu are un scop legitim şi este contrară dreptului la acordarea locuinţelor sociale, acordarea unui punctaj mai mare persoanelor cu venituri mai mari în raport cu cele ce obţin venituri reduse dezavantajează persoanele defavorizate care ar trebuie să aibă prioritate în acordarea locuinţelor sociale.

Mai mult, în egală măsură, au fost discriminate persoanele aparţinând unei categorii defavorizate în funcţie de condiţiile de locuire, fiind excluse persoanele ce locuiesc fără forme legale, în locuinţe neconvenţionale şi care aveau nevoie de protecţie sporită în exercitarea dreptului la locuinţă socială.

Potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000:

"(1) Potrivit prezentei ordonanţe, prin discriminare se înţelege orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă, naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie socială, convingeri, sex, orientare sexuală, vârstă, handicap, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenenţă la o categorie defavorizată, precum şi orice alt criteriu care are ca scop sau efect restrângerea, înlăturarea recunoaşterii, folosinţei sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau a drepturilor recunoscute de lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în orice alte domenii ale vieţii publice. (...)".

Art. 2 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 precizează că sunt discriminatorii prevederile, criticile sau practicile aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la alin. (1) faţă de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate şi necesare.

La rândul său, art. 20 alin. (6) din O.G. nr. 137/2000 împarte sarcina probei între persoana interesată care va prezenta fapte pe baza cărora poate fi prezumată existenţa unei discriminări directe sau indirecte şi persona împotriva căreia s-a formulat sesizarea care va dovedi că nu a avut loc o încălcare a principiului egalităţii de tratament.

Recurentul-pârâtă împotriva căruia s-a formulat sesizarea, a pretins că nu a avut loc o încălcare a principiului egalităţii de tratament, în raport de faptul că hotărârea dată este abstractă şi fără substanţă, tocmai pentru că CNCD nu a fost sesizat de o persoana sau mai multe persoane care să se fi considerat discriminate de către UAT Municipiul Alba Iulia, prin adoptarea HCL nr. 91/2019.

Din actele dosarului rezultă, contrar susţinerilor recurentului-reclamant că intimatul-pârât a analizat prin hotărârea atacată cerinţele pentru incidenţa discriminării indirecte, a arătat argumentele de fapt şi de drept ce au fundamentat soluţia pronunţată, a indicat criteriile regăsite în H.C.L. nr. 19/2019 apreciate ca fiind disproporţionate. Prevederile art. 2 alin. (3) din O.G. nr. 137/2000 este aplicabil în considerarea potenţialului de discriminare a normelor reglementate prin actul analizat.

De altfel, în domeniul discriminării, inclusiv Curtea Europeană a Drepturilor Omului aplică principiul inversării sarcinii probei, arătând că "ar fi extrem de dificil în practică pentru aplicanţi să dovedească o discriminare indirectă fără o asemenea inversare a sarcinii probei" (cauza Horváth şi Kiss împotriva Ungariei, 29 ianuarie 2013) şi, prin urmare, nu petentul, ci reclamatul trebuie să arate dacă există sau nu situaţii similare.

În acelaşi sens, sunt şi prevederile art. 10 lit. h) din O.G. nr. 137/2000, care statuează că reprezintă contravenţie, conform prezentei ordonanţe, dacă fapta nu intră sub incidenţa legii penale, discriminarea unei persoane fizice, a unui grup de persoane din cauza apartenenţei acestora ori a persoanelor care administrează persoana juridică la o anumită rasă, naţionalitate, etnie, religie, categorie socială sau la o categorie defavorizată, respectiv din cauza convingerilor, vârstei, sexului sau orientării sexuale a persoanelor în cauză prin: h) refuzarea acordării pentru o persoană sau un grup de persoane a unor drepturi sau facilităţi".

Ca atare, faţă de cele prezentate, raportate la speţa dedusă judecăţii, Curtea observă că în ceea ce priveşte persoana sancţionată prin hotărârea atacată, în mod legal s-a dispus sancţionarea unităţii administrativ-teritoriale prin primar, în contextul în care Consiliul local este doar organul deliberativ al unităţii, conform art. 1 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 215/2001, iar prin hotărârea atacată nu s-a analizat legalitatea hotărârii Consiliului local.

În plus, se observă că în procedura desfăşurată la pârât, punctul de vedere şi documentele anexate au fost formulate şi transmise de către unitatea administrativ-teritorială, iar nu de către Consiliul local.

Faţă de toate cele evocate, şi acest motiv al recursului apare ca nefondat.

În temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., prin raportare la motivele cuprinse în cererea de recurs, se va respinge deci, ca nefondat recursul declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Unitatea administrativ-teritorială a municipiului Alba Iulia împotriva sentinţei nr. 799 din 5 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 12 iunie 2024.