Ministry of Health's appeal rejected: 500-meter limit on pre-existing asphalt stations annulled for retroactivity

Şedinţa publică din data de 5 iunie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, reclamanta Societatea A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii a solicitat anularea în parte a ordinului ministerului sănătăţii nr. 119/2014 privind aprobarea normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, respectiv a prevederilor art. 11 alin. (1) pct. 42, în măsura în care se interpretează că restricţia de 500 m privind distanţa minimă obligatorie se aplică şi în ceea ce priveşte amplasamentele staţiilor de preparare mixturi asfaltice şi betoane ce erau autorizate anterior intrării în vigoare a acestui ordin (la data de 21.02.2014).

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 115 din data de 13 iunie 2023, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

- a respins ca nefondată excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de către pârâtul Ministerul Sănătăţii;

- a respins ca nefondată excepţia rămânerii fără obiect a cauzei, excepţie invocată de către pârâtul Ministerul Sănătăţii,

- a admis acţiunea formulată de către reclamanta A. împotriva unui act administrativ cu caracter normativ, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii;

- a dispus anularea în parte a Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 119/2014 privind aprobarea normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, respectiv a prevederilor art. 11 alin. (1) pct. (42), în măsura în care se interpretează că restricţia de 500 m privind distanţa minimă obligatorie se aplică şi în ceea ce priveşte amplasamentele staţiilor de preparare mixturi asfaltice şi betoane ce erau autorizate anterior intrării în vigoare a acestui ordin (la data de 21.02.2014).

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 115 din data de 13 iunie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea în parte a sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei pe fond, cu consecinţa respingerii cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-pârât a arătat că instanţa de fond în mod greşit a respins inadmisibilitatea cererii faţă de dispoziţiile art. 1, 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004 şi a anulat pentru a doua oară în parte Ordinul MS nr. 119/2014 privind aprobarea normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viaţă al populaţiei, respectiv a prevederilor art. 11 alin. (1) pct. (42), în măsura în care se interpretează că restricţia de 500 m privind distanţa minimă obligatorie se aplică şi în ceea ce priveşte amplasamentele staţiilor de preparare mixturi asfaltice şi betoane ce erau autorizate anterior intrării în vigoare a acestui ordin (la data de 21.02.2014).

Or, reclamanta nu putea solicita pe cale principală în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 anularea actului administrativ normativ deja anulat, având în vedere atât lipsa de interes, cât şi inadmisibilitate prin prisma rămânerii fără obiect şi puterea de lucru judecat a hotărârii judecătoreşti nr. 138/2020 pronunţată în dosarul nr. x/2020 de Curtea de Apel Cluj, menţinută prin decizia nr. 2158/2022 a ICCJ, prin care a fost anulat acelaşi ordin.

În plus, chiar şi instanţa de fond a reţinut că acţiunea vizează interpretarea întinderii aplicabilităţii prevederilor actului administrativ, ce a fost dată de prima instanţă în cadrul dosarului nr. x/2022 Or, o astfel de acţiune, ce presupune interpretarea întinderii aplicabilităţii prevederilor actului administrativ este în mod evident inadmisibilă şi lipsită de interes. Astfel, acţiunea reclamantei nu vizează legalitatea OMS nr. 119/2014, ci calificarea unei "situaţii juridice" în scopul soluţionării conflictului de lege în timp. Cu privire la acest din urmă aspect, face referire la Deciziile nr. 56/2014 şi nr. 812/2006 ale Curţii Constituţionale.

În opinia sa, instanţa de fond în mod greşit a reţinut că obiectul acţiunii vizează nulitatea actului administrativ şi nu interpretarea şi calificarea unei situaţii juridice, în scopul soluţionării conflictului de lege în timp, reprezentat de modificarea art. 11 alin. (1) pct. 42 din OMS nr. 119/2014, în măsura în care se interpretează că restricţia de 500 m privind distanţa minimă obligatorie se aplică şi în ceea ce priveşte amplasamentele staţiilor de preparare mixturi asfaltice şi betoane ce erau autorizate anterior intrării în vigoare a acestui ordin (la data de 21.02.2014).

Invocă dispoziţiile art. 23 din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Societatea A. S.R.L. nu a formulat întâmpinare.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererii de recurs

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii este nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că pârâtul Ministerul Sănătăţii şi-a întemeiat cererea de recurs pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., iar criticile sale de nelegalitate se îndreaptă împotriva soluţiei instanţei de fond de respingere a excepţiei inadmisibilităţii cererii, nu şi împotriva soluţiei pronunţate asupra fondului cauzei. Nefiind recurată, aceasta din urmă a căpătat caracter definitiv, astfel că nu poate face obiectul analizei instanţei de control judiciar.

În limitele învestirii, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate.

În esenţă, recurentul-pârât a apreciat că acţiunea introductivă era inadmisibilă, pe de-o parte, întrucât nu viza legalitatea OMS nr. 119/2014, ci calificarea unei "situaţii juridice" în scopul soluţionării conflictului de lege în timp şi pe de altă parte, întrucât reclamanta nu putea solicita pe cale principală în temeiul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 anularea unui act normativ deja anulat, fiind lipsit de interes şi rămas fără obiect un astfel de demers, în condiţiile în care prin sentinţa civilă nr. 138/2020 pronunţată în dosarul nr. x/2020, rămasă definitivă, Curtea de Apel Cluj a anulat Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014, hotărârea având putere de lucru judecat.

Cu privire la primul aspect, Înalta Curte constată că reclamanta a învestit instanţa de contencios admnistrativ cu o cerere de anulare în parte a Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014, respectiv a dispoziţiilor art. 11 alin. (1) pct. 42, în măsura în care se interpretează că restricţia de 500m privind distanţa minimă obligatorie se aplică şi în ceea ce priveşte amplasamentele staţiilor de preparare mixturi asfaltice şi betoane ce erau autorizate anterior intrării în vigoare a acestui ordin, la data de 21 februarie 2014. Acest demers a fost determinat de interpretarea greşită a prevederilor acestui administrativ cu caracter normativ de către Judecătoria Târgovişte, în soluţionarea plângerii contravenţionale ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 Reclamanta a apreciat că prevederile art. 11 alin. (1) pct. 42 din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014 se aplică numai amplasamentelor Staţiilor de preparare mixturi asfaltice şi betoane autorizate ulterior intrării în vigoare a acestui act normativ, cu respectarea principiului neretroactivităţii legii şi al securităţii juridice.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că acţiunea introductivă vizează anularea unui act administrativ cu caracter normativ şi nu calificarea unei situaţii juridice.

Potrivit dispoziţiilor art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, persoana vătămată într-un drept sau într-un interes legitim printr-un act administrativ normativ poate formula acţiune în anulare a respectivului act, în măsura în care acesta produce efecte juridice directe asupra situaţiei sale juridice.

Pentru ca acţiunea să fie admisibilă, trebuie îndeplinite cumulativ următoarele condiţii: existenţa unui act administrativ cu caracter normativ, incidenţa acestuia asupra unui drept sau interes legitim al reclamantului, precum şi formularea cererii în termenul prevăzut de lege.

În speţă, demersul reclamantei a avut drept scop contestarea legalităţii unui act administrativ normativ din perspectiva aplicabilităţii acestuia în timp.

În ceea ce priveşte natura juridică a actului contestat, instanţa reţine că Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014 este un act administrativ cu caracter normativ, întrucât conţine dispoziţii cu aplicabilitate generală, emis de o autoritate administrativă în exercitarea atribuţiilor sale legale.

Contrar susţinerilor părţii adverse, instanţa apreciază că analiza efectelor actului din perspectiva aplicării sale în timp, respectiv determinarea caracterului său retroactiv sau neretroactiv, nu afectează admisibilitatea acţiunii, ci reprezintă o componentă esenţială a controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ. Verificarea conformităţii actului normativ cu principiul constituţional al neretroactivităţii legii, prevăzut de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, intră în competenţa instanţei şi poate justifica anularea totală sau parţială a actului, în cazul în care se constată că acesta produce efecte juridice pentru situaţii anterioare intrării sale în vigoare, cu încălcarea dispoziţiilor legale sau a drepturilor deja câştigate. Or, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond, verificarea întinderii efectelor ordinului contestat ţine de efectele acestuia şi nu doar de interpretarea sa.

Pentru aceste considerente, instanţa constată că motivul de recurs întemeiat pe pretinsa inadmisibilitate a cererii este nefondat, întrucât cererea dedusă judecăţii nu se limitează la o simplă calificare a unei situaţii juridice, ci implică analiza aplicabilităţii şi efectelor unui act administrativ normativ, chestiune ce poate fi supusă controlului instanţei de contencios administrativ.

Cu privire la cel de-al doilea aspect de inadmisibilitate, Înalta Curte observă că motivele de nelegalitate invocate de către recurentul-pârât îmbracă forma unei eventuale rămâneri fără obiect a acţiunii, ca urmare a anulării Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 119/2014, atacat în prezenta cauză, prin sentinţa civilă nr. 138/2020, a Curţii de Apel Cluj, pronunţată în dosarul nr. x/2020, rămasă definitivă, ca urmare a respingerii recursului declarat împotriva acesteia, prin decizia nr. 2158/2022 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Instanţa de control judiciar constată că pronunţarea hotărârilor menţionate nu afectează însă legalitatea sentinţei recurate, având în vedere că acestea nu a fost invocate şi în faţa instanţei de fond, deşi au fost pronunţate anterior soluţionării cauzei, iar recurentul-pârât avea cunoştinţă de ele, fiind parte în acel dosar. Or, în litigiul pendinte, instanţa de control judiciar a fost chemată să se pronunţe asupra legalităţii sentinţei recurate, prin raportare la cele avute în vedere de către prima instanţă la momentul soluţionării cauzei, inadmisibilitatea din perspectiva unei rămâneri fără obiect/lipse de interes/puteri de lucru judecat, ca urmare a anulării Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 119/2014 printr-o hotărâre judecătorească definitivă, neputând constitui motiv de nelegalitate a sentinţei recurate, fiind invocată de către recurentul-pârât pentru prima oară în recurs.

Chiar şi trecând peste acest aspect, Înalta Curte nu poate primi susţinerile recurentului-pârât, având în vedere că obiectul dosarului pendinte este diferit de cel al dosarului nr. x/2020, vizând dispoziţii diferite ale Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014. În concret, în prezentul litigiu, se solicită anularea dispoziţiilor art. 11 alin. (1) pct. 42 din Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 119/2014, iar în cadrul dosarului nr. x/2020, s-a dispus anularea art. 20 alin. (1) din Anexa nr. 1 a aceluiaşi ordin şi nu anularea ordinului, în integralitate, astfel cum s-a menţionat în cuprinsul memoriului de recurs.

Pe cale de consecinţă, Înalta Curte constată că sentinţa recurată a fost dată cu legala interpretare şi aplicare a normelor de drept material, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., motiv pentru care, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătăţii împotriva sentinţei civile nr. 115 din data de 13 iunie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 5 iunie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.