Validity of administrative acts incorporating a parish cemetery into local public domain without proof of prior public ownership

Şedinţa publică din data de 29 mai 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 19 mai 2023, astfel cum a fost precizată, reclamanta Parohia Crivăţ, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Comunei Crivăţ, Consiliul Local al Comunei Budeşti, Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Crivat şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Budeşti, a solicitat:

- anularea parţială a Hotărârii Consiliului Budeşti nr. 25/07.09.1999, cu modificările şi completările ulterioare, Hotărârea Consiliului Local Crivăţ nr. 55/28.11.2008, cu modificările şi completările ulterioare, adoptate de Consiliile Locale al Comunelor Budeşti şi Crivăţ, jud. Călăraşi, prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Budeşti, ulterior al comunei Crivăţ, terenul cu destinaţie cimitir, respectiv poziţia nr. 40, cimitir satul Crivăţ, aparţinând Parohiei Crivăţ;

- anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2001, cu modificările şi completările ulterioare, Anexa 4 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Budeşti, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630, partea I, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Budeşti a cimitirului parohial, respectiv poziţia nr. 40.

Prin precizarea din data de 06 iunie 2023, reclamanta a indicat în mod expres H.G. nr. 1349/27.12.2001 ca fiind actul contestat în litigiu.

2. Hotărârea atacată în cauză

Prin sentinţa civilă nr. 1207 din 26 iunie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

- a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Parohia Crivat, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Comunei Crivat, Consiliul Local al Comunei Budesti, Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritoriala Comuna Crivat şi Unitatea Administrativ Teritoriala Comuna Budesti;

- a anulat în parte Hotărârea Consiliului Local al oraşului Budeşti Judeţul Călăraşi nr. 25/07.09.1999 şi Hotărârea Consiliului Local al municipiului Crivăţ Judeţul Călăraşi nr. 55/28.11.2008, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Crivăţ, respectiv poziţia nr. 40, la care s-a menţionat cimitirul ortodox al localităţii Crivăţ;

- a anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 1349/2001, Anexa nr. 4 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al oraşului Budeşti, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630bis, partea I, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al oraşului Budeşti a cimitirului ortodox al localităţii Crivăţ - poziţia nr. 40;

- a obligat pârâţii la plata către reclamante a cheltuielilor de judecată în cuantum de 150 RON reprezentând taxe judiciare de timbru.

Prin încheierea din 06 decembrie 2023, s-au respins excepţia inadmisibilităţii cererii pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile şi excepţia tardivităţii, ca neîntemeiate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1207 din 26 iunie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs recurenţii-pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Budeşti, Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Crivăţ şi Consiliul Local al Comunei Crivăţ, iar împotriva încheierii din 06 decembrie 2023 pronunţate de aceeaşi instanţă, au declarat recurs recurenţii-pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială comuna Crivăţ şi Consiliul Local al comunei Crivăţ.

3.1. Recurenta-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Budeşti a declarat recurs în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea, în parte, a hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

În ceea ce priveşte motivele recursului declarat de pârâtă, Înalta Curte nu le va reda în cuprinsul prezentei decizii, având în vedere dispoziţiile art. 499 teza a II-a, potrivit cărora, în cazul în care recursul se respinge fără a fi cercetat în fond ori se anulează sau se constată perimarea lui, hotărârea de recurs va cuprinde numai motivarea soluţiei fără a se evoca şi analiza motivele de casare.

3.2. Recurentul-pârât Guvernul României a declarat recurs în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea, în parte, a hotărârii recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Printr-un prim set de critici, recurentul-pârât a învederat că instanţa de fond a respins în mod neîntemeiat excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa procedurii prealabile, în condiţiile în care reclamanta nu s-a adresat cu plângere prealabilă şi Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1349/2001, pentru a solicita revocarea şi a acesteia, fiind astfel încălcate prevederile art. (7) alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 193 alin. (1) şi (2) C. proc. civ.

În ce priveşte natura juridică a actelor a căror anulare parţială se solicită în cauză, recurentul-pârât a susţinut că hotărârea Guvernului de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale este act administrativ cu caracter individual, aspect necontestat de reclamantă, în timp ce hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale este doar o operaţiune administrativă premergătoare, ce nu produce per se efecte juridice. Hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului nu are aşadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. (2) alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar în acest sens, sunt relevante dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, în vigoare la data adoptării actelor contestate în cauză.

Printr-un alt set de critici, recurentul-pârât a arătat, în esenţă, că în mod eronat instanţa de fond a respins excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, în condiţiile în care între Guvernul României şi partea reclamantă nu există vreun raport juridic de drept material care, prin prezenta cerere, să poată fi transpus într-un raport de drept procesual. Prin urmare, Guvernul României nu poate avea calitate procesuală pasivă în raport cu această solicitare şi nu poate fi obligat la realizarea pretenţiilor părţii reclamante.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, recurentul-pârât a învederat, în esenţă, că sentinţa instanţei de fond a fost dată cu încălcarea/aplicarea greşită a legii, în condiţiile în care Hotărârea Guvernului nr. 1349/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Călăraşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Călăraşi, este temeinică şi legală şi a fost adoptată de executiv, astfel cum reiese şi din Nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, prin însuşirea proiectului iniţiat de Ministerul Administraţiei Publice (în organizarea de la acea dată), Prefectura judeţului Călăraşi şi Consiliul judeţean Călăraşi, organele de specialitate ale administraţiei publice centrale cu atribuţii şi competenţe în domeniul administraţiei publice locale şi al iniţierii proiectelor de acte administrative din sfera lor de competenţă.

În acest sens au fost respectate prevederile Constituţiei şi ale O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, iar la elaborarea actului administrativ au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. H.G. nr. 555/2001, precum şi cele ale art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acestei, cu modificările şi completările ulterioare, în vigoare la data adoptării actului criticat, în prezent abrogat prin O.U.G. nr. 57/2019.

În ceea ce priveşte cimitirul în litigiu, a învederat faptul că, în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele şi ale Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă şi regimul general al cultelor, republicată, autorităţile publice locale au obligaţia de a înfiinţa şi de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate.

De asemenea, potrivit textelor de lege arătate, cimitirele comunale, orăşeneşti sau municipale nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici care îndeplinesc condiţiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.

Analizarea, respectiv cenzurarea valabilităţii titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deţine imobilele în discuţie este de competenţa instanţelor de drept comun. Instanţa de contencios poate analiza legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispoziţiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia şi a normelor de competenţă conferite de lege emitentului actului.

3.3. Recurenţii-pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Crivăţ şi Consiliul Local al Comunei Crivăţ au declarat recurs în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei atacate, precum şi desfiinţarea încheierii recurate, ca fiind nelegale şi, în principal, admiterea excepţiei tardivităţii acţiunii, iar în subsidiar, respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

Printr-un prim set de critici, recurenţii-pârâţi au susţinut că instanţa de fond a respins în mod nelegal excepţia tardivităţii, în condiţiile în care acţiunea a fost introdusă cu depăşirea termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, termenul de 1 an calculându-se de la data publicării în Monitorul Oficial, conform art. 108 alin. (4) din Constituţia României, a H.G. nr. 1349/2001 şi a H.G. nr. 1303/2011 pentru modificarea si completarea unor anexe la H.G. nr. 1349/2001.

Mai mult de atât, Parohia Crivăţ nu a întreprins niciun demers pentru înscrierea în rolul evideţelor de rol agricol ale unităţii administrativ teritoriale din care face parte, această situaţie rezultând clar din adeverinţa nr. x/19.08.2024 eliberată de Primăria Comunei Crivăţ, conform căreia Parohia Crivăţ nu figurează că deţine teren având destinaţia - cimitir.

De asemenea, Parohia Crivăţ a luat act de situaţia juridică a cimitirului şi de faptul că singura entitate care a administrat cimitirul din Comuna Crivăţ, este U.A.T. Comuna Crivăţ, anterior anului 2023.

Contrar celor reţinute în mod greşit de instanţa de fond, exemplifică înscrisurile depuse din care rezultă situaţia de fapt expusă anterior, respectiv H.C.L. Crivăţ nr. 37/27.06.2007, prin care s-a hotărât extinderea suprafeţei cimitirului, precum si H.C.L. Crivăţ nr. 17/06.03.2020, prin care s-a aprobat efectuarea de lucrări de împrejmuire şi toaletare a Cimitirului Comunal Crivăţ, activităţi care atestă atât administrarea Cimitirului Ortodox Crivăţ de către UAT Comuna Crivăţ, cât şi regimul juridic al acestuia şi faptul că această situaţie juridică îi era cunoscută de mai mult timp intimatei-reclamante.

În ceea ce priveşte sentinţa recurată, recurenţii-pârâţi au înţeles să critice considerentele instanţei de fond, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată şi de dispoziţiile art. 249 din C. proc. civ., potrivit cu care sarcina probei incumbă reclamantei, arătând în acelaşi timp că au fost ignorate prevederile O.G. nr. 28/2008 privind registrul agricol şi obligaţia Parohiei Crivăţ de a solicita autorităţii administraţiei publice locale înscrierea în registrul agricol, obligaţie care incumbă oricărei persoane fizice si juridice în scopul asigurării unei evidenţe unitare cu privire la categoriile de folosinţă a terenurilor.

Recurenţii-pârâţi au mai susţinut şi că instanţa de fond a ignorat actele de administrare efectuate în mod real de unitatea administrativ teritorială comuna Crivăţ, astfel cum rezultă din H.C.L. Crivăţ nr. 37/27.06.2007, prin care s-a hotărât extinderea supafeţei cimitirului, precum şi H.C.L. Crivăţ nr. 17/06.03.2020, prin care s-a aprobat efectuarea de lucrări de împrejmuire şi toaletare a cimitirului comunal Crivăţ, înscrisuri care au fost depuse la dosarul de fond.

În opinia acestora, în cauză nu există un drept de proprietate dovedit în beneficiul intimatei-reclamante Parohia Crivăţ sub niciun aspect. În acest sens, printre documentele existente la dosarul cauzei reclamanta nu a prezentat niciun titlu de proprietate, un alt document care să ateste dreptul de proprietate ori un început de dovadă cu privire la imobilul cimitir.

Recurenţii-pârâţi au mai reiterat şi existenţa la dosarul cauzei a adreselor oficiale comunicate de UAT Comuna Crivat, care precizează că în evidenţele acesteia, respectiv în Registrul Agricol, Parohia Crivăţ nu figurează că ar deţine teren cu destinaţia cimitir, respectiv adeverinţa nr. x/19.08.2024, eliberată de Primăria Comunei Crivăţ.

Totodată, în opinia acestora, singurele documente care dovedesc o administrare si întreţinere efectivă a cimitirului Crivăţ sunt emise de UAT Comuna Crivat şi sunt atestate prin hotărâri ale Consiliului Local, respectiv H.C.L. Crivăţ nr. 37/27.06.2007, prin care s-a hotărât extinderea suprafeţei cimitirului, precum şi H.C.L. Crivăţ nr. 17/06.03.2020, prin care s-a aprobat efectuarea de lucrări de împrejmuire şi toaletare a cimitirului comunal Crivăţ.

Recurenţii-pârâţi au mai învederat şi că este de neacceptat concluzia instanţei de fond care apreciază că documentele depuse de partea adversă ar reprezenta un titlu valabil de proprietate ori o modalitate de dobândire a dreptului de proprietate asupra cimitirului comunei Crivat şi reprezintă o nesocotire ori o lipsă de apreciere a titlurilor care dovedesc proprietatea conform dreptului comun.

O astfel de împrejurare reţinută de instanţa de fond crează premisele unei încălcări grave ale principiului securităţii juridice şi poate genera încălcări ale dreptului de proprietate, atestat în mod legal.

De asemenea, intimata-reclamantă a prezentat doar o copie extras din Recensământul 1942-1946 referitor la impunerea veniturilor proprietăţilor agricole la nivelul Primăriei Comunei Crivăţ, în care biserica Crivăţ este declarant al 8,50 ha teren arabil şi o copie a unei liste de inventariere în care este menţionat cimitir uman judeţul Ilfov cu o suprafaţă de probabil de 3500 mp, înscrisul în cauză fiind ilizibil în parte şi este datat 01 iunie 1971, documente care nu atestă vreun drept de proprietate.

Mai mult decât atât, şi instanţa de fond, cât şi intimata-reclamanta menţionează că dreptul acesteia de proprietate se concretizează prin faptul că este singura entitate care a administrat cimitirul din Comuna Crivăţ, însă, în fapt, nu aceasta a efectuat acte de adminstrare, ci UAT Comuna Crivăţ, aşa cum se probează prin hotărârile documentele anexate prezentei cauze. În acest sens, a reiterat existenţa H.C.L. Crivăţ nr. 37/27.06.2007, prin care s-a hotărât extinderea suprafeţei cimitirului, precum si H.C.L. Crivăţ nr. 17/06.03.2020, prin care s-a aprobat efectuarea de lucrări de împrejmuire şi toaletare a Cimitirului Comunal Crivăţ, activităţi care atestă în opinia acestora, atât administrarea Cimitirului Ortodox Crivăţ de către UAT Comuna Crivăţ, cât şi regimul juridic al acestuia şi faptul că această situaţie juridică îi era cunoscută de mai mult timp intimatei-reclamantei.

Nu în ultimul rând, recurenţii-pârâţi au mai învederat că sentinţa recurată a fost pronunţată cu greşita aplicare şi interpretare a prevederilor art. 557 şi ale art. 888 din C. civ. şi a prevederilor art. 644, 645, 647 din vechiul C. civ., făcând trimitere şi la faptul că legiuitorul a menţionat atât în Legea nr. 213/1998, precum şi în Codul administrativ, faptul că cimitirele comunale fac parte din domeniul public al localităţilor în cauză, împrejurare similară cu cea a cimitirului ortodox din comuna Crivăţ, care în toate documentele este menţionat sub titulatura Cimitir Comunal Crivăţ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Parohia Crivăţ a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului formulat de recurenta-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Budeşti.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Analizând, cu prioritate, termenul de declarare a recursului formulat de recurenta-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Budeşti, Înalta Curte constată că acesta a fost declarat cu nerespectarea termenului prevăzut de lege, pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare", iar potrivit art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., republicat:

"Recursul este nul dacă nu a fost motivat în termenul legal, cu excepţia cazului prevăzut la alin. (3)". Totodată, conform art. 185 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ.:

"Actul de procedură făcut peste termen este lovit de nulitate absolută".

Înalta Curte reţine că sentinţa civilă nr. 1207 din 26 iunie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a fost comunicată recurentei-pârâte la data de 09 august 2024, conform dovezii de înmânare aflate la fila x din volumul II al dosarului instanţei de fond. Termenul de 15 zile, prevăzut de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, înăuntrul căruia trebuia declarată calea de atac a recursului, începea să curgă de la acest moment şi se împlinea la data de 26 august 2024, potrivit dispoziţiilor art. 181, raportat la art. 184 din C. proc. civ.

Cererea de recurs a fost depusă prin poştă electronică la data de 05 septembrie 2024 .

Prin urmare, Înalta Curte constată că recursul a fost depus în afara termenului de 15 zile prevăzut de lege, respectiv la data de 05 septembrie 2024, ultima zi în care putea fi promovată calea de atac fiind 26 august 2024.

Pentru considerentele arătate, în temeiul dispoziţiilor art. 185 alin. (1) şi art. 489 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va admite excepţia tardivităţii, invocată din oficiu şi va anula recursul declarat de recurenta-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Budeşti împotriva sentinţei civile nr. 1207 din 26 iunie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulat.

II.2. Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi hotărârile recurate, în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Crivăţ şi Consiliul Local al Comunei Crivăţ, sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Criticile recurentului-pârât Guvernul României privind greşita respingere de către instanţa de fond a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive nu pot fi reţinute, de vreme ce această excepţie nu a fost invocată la judecata în primă instanţă a cauzei, nefiind analizată prin hotărârea recurată. Judecarea recursului are în vedere exclusiv aspectele de nelegalitate ale sentinţei recurate, astfel că invocarea omisso medio a unor motive nepropuse spre analiză primei instanţe nu este permisă direct în calea de atac.

Criticile recurentului-pârât Guvernul României referitoare la soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile sunt nefondate.

Potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004:

"(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Aşadar, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă.

Raportat la aceste prevederi legale, instanţa de recurs constată că judecătorul fondului a soluţionat în mod corect excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, reţinând că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Astfel, în ceea ce priveşte efectele juridice produse de hotărârea de guvern contestată în cauză, se reţine faptul că autoritatea locală, respectiv Comuna Crivăţ, a efectuat cheltuieli de toaletare şi împrejmuire a cimitirului, în acest sens fiind adoptată H.C.L. nr. 17/06.03.2020, respectiv a adoptat H.C.L. nr. 37/27.06.2007 prin care s-a hotărât extinderea suprafeţei cimitirului .

Aşadar, reţinând că, ulterior, în baza actului administrativ individual contestat, respectiv a H.G. nr. 1349/2001, s-au încheiat acte juridice, ce au produs efecte la data încheierii lor, procedura plângerii prealabile nu mai trebuia urmată, nemaiputând conduce la niciun rezultat.

În consecinţă, întrucât actele atacate au intrat în circuitul civil, producând efectele juridice aferente, hotărârea de guvern ce face obiectul judecăţii nu mai poate fi revocată, ci doar anulată.

Prin urmare, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, fiind aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice, plângerea prealabilă fiind lipsită de orice finalitate practică.

Nefondate sunt şi criticile recurenţilor-pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Crivăţ şi Consiliul Local al Comunei Crivăţ privind soluţia instanţei de fond de respingere a excepţiei tardivităţii.

Excepţia tardivităţii formulării acţiunii în mod corect a fost respinsă de prima instanţă, care a aplicat dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în sensul că acţiunea formulată de intimata-reclamantă, în calitate de terţ pretins vătămat, a fost formulată în termenul de decădere de 1 an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Fiind contestată în calitate de terţ, termenul de 1 an privind contestarea a început să curgă de la data luării la cunoştinţă a H.G. nr. 1349/2001 - respectiv a anexelor cuprinse vizând termenul în litigiu, iar această dată nu este data publicării în Monitorul României, respectiv data de 26 august 2002.

Deşi H.G. nr. 1349/2001 a fost publicată, într-adevăr, în Monitorul Oficial nr. 630/26.08.2002, nu acesta reprezintă momentul luării la cunoştinţă de către reclamantă a situaţiei juridice a bunului ce formează obiectul acţiunii de faţă, din moment ce anexele, care conţineau individualizarea bunurilor din domeniul public al judeţului Călăraşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Călăraşi, nu au fost publicate odată cu corpul hotărârii de guvern, ci ulterior, în cadrul Monitorului Oficial nr. 630bis/26.08.2002, publicaţie care nu se distribuie în cadrul abonamentului, ci presupune un demers special din partea persoanei interesate pentru procurarea ei. Ca atare, nu se poate prezuma, în mod rezonabil, că actul normativ respectiv a ajuns la cunoştinţa publică, persoanele vătămate prin acest act neavând posibilitatea să anticipeze conţinutul acestuia, simpla consultare a Monitorului Oficial, partea I, nefiind suficientă pentru a se lua la cunoştinţă despre conţinutul efectiv al inventarului bunurilor proprietate publică a căror atestare s-a realizat prin respectiva hotărâre de guvern.

Publicarea anexelor H.G. în Monitorul Oficial al României Partea I BIS nu poate avea semnificaţia unei aduceri la cunoştinţă publică a conţinutului acestora. Întrucât această publicaţie nu se distribuie în cadrul abonamentului, ci presupune un demers special din partea persoanei interesate pentru procurarea ei, nu se poate prezuma în mod rezonabil că actul normativ respectiv a ajuns la cunoştinţa publică, persoanele vătămate prin acest act neavând posibilitatea să anticipeze conţinutul acestuia.

Prin urmare, judicios a reţinut prima instanţă că, în cazul reclamantei, în calitate de terţ care se consideră vătămat printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altor subiecte de drept, potrivit art. 1 alin. (2), art. 7 alin. (3), termenele prevăzute de art. 11 din Legea nr. 554/2004 se calculează de la data la care au luat cunoştinţă de existenţa actului vătămător.

Astfel, având în vedere că, în cazul invocării unei excepţii sarcina probei se inversează, revenind celui care invocă excepţia, termenele se calculează de la data formulării adresei prin care se solicitau Primăriei Comunei Crivăţ relaţii cu privire la situaţia juridică a acestui cimitir, urmată de plângerile prealabile împotriva Hotărârii Consiliului Local nr. 25/07.09.1999, anterior acestui moment neexistând nicio dovadă că reclamanta ar fi luat cunoştinţă de conţinutul concret al actelor vătămătoare. Cum data formulării adresei de solicitare a relaţiilor este 14.02.2023, în acord cu instanţa de fond şi Înalta Curte constată că termenul de decădere reglementat de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 552/2004 a fost respectat, întrucât acţiunea a fost înregistrată pe rolul instanţei la data de 19 mai 2023, deci, în interiorul termenului de 1 an.

În acest context, se mai reţine şi că recurenţii-pârâţi nu au făcut dovada că, în privinţa H.C.L. Crivăţ nr. 37/27.06.2007 şi a H.C.L. Crivăţ nr. 17/06.03.2020, intimata-reclamantă ar fi avut cunoştinţă de existenţa acestora, pârâţii nefăcând dovada publicării acestora sau aducerii în alt mod la cunoştinţa publicului, inclusiv a reclamantei, a conţinutului acestor hotărâri pentru a determina curgerea termenului de decădere pentru formularea acţiunii.

Aşadar, Înalta Curte constată ca fiind neîntemeiate şi criticile formulate de recurenţii-pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Crivăţ şi Consiliul Local al Comunei Crivăţ ce vizează soluţia dată de prima instanţă excepţiei tardivităţii introducerii acţiunii, aceasta fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 7 şi art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte celelalte critici formulate prin cererile de recurs declarate în cauză, ce pot fi încadrate în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ele privesc greşita aplicare a legii la soluţionarea pe fond a cauzei de către prima instanţă şi sunt găsite, de asemenea, nefondate.

Astfel, în cauză, prin Hotărârea nr. 25 din data de 07 septembrie 1999 adoptată de Consiliul Local al Oraşului Budeşti, s-a aprobat lista de inventar cuprinzând bunurile din domeniul public al oraşului Budeşti potrivit Anexei 1 care face parte integrantă din hotărâre (Lista orientativă a unor categorii de bunuri ce alcătuiesc domeniul public judeţean).

Comisia specială pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Oraşului Budeşti, Judeţul Călăraşi a consemnat în Lista privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al oraşului Budeşti, la poziţia 40, Cimitir ortodox, Satul Crivăţ, suprafaţa 15.000 m.p., la rubricile "Anul dobândirii sau, după caz, al dării în folosinţă" - 1900 şi "Situaţia juridică actuală - H.C.L. nr. 25/07.09.1999.

Ulterior, în Hotărârea de Guvern nr. 1349/27.12.2001 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al oraşului Budeşti, publicată în Monitorul Oficial nr. 630, partea I, în data de 26 august 2002, respectiv în Anexa 4 privind Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al oraşului Budeşti, la poziţia nr. 40 s-a menţionat Cimitir ortodox, Satul Crivăţ.

Prin Legea nr. 239/2006, a fost înfiinţată comuna Crivăţ, prin reorganizarea oraşului Budeşti. După reorganizare, se atestă apartenenţa la domeniul public al comunei Crivăţ, înfiinţată în conformitate cu Legea nr. 239/2006 pentru înfiinţarea Comunei Crivăţ, judeţul Călăraşi, prin reorganizarea oraşului Budeşti, a bunurilor cuprinse în inventarul localităţii Budeşti.

Prin Hotărârea nr. 55 adoptată de Consiliul Local Municipiul Crivăţ, din data de 18 noiembrie 2008, s-a aprobat modificarea şi completarea bunurilor din domeniul public al comunei Crivăţ, atestate prin H.G. nr. 1349/2001.

Învestită de către reclamanta Parohia Crivăţ cu o acţiune prin care a solicitat anularea parţială a Hotărârii Consiliului Budeşti nr. 25/07.09.1999, cu modificările şi completările ulterioare, Hotărârea Consiliului Local Crivăţ nr. 55/28.11.2008, cu modificările şi completările ulterioare, adoptate de Consiliile Locale al Comunelor Budeşti şi Crivăţ, jud. Călăraşi, prin care s-a introdus în domeniul public al comunei Budeşti, ulterior al comunei Crivăţ, terenul cu destinaţie cimitir, respectiv poziţia nr. 40, cimitir satul Crivăţ, aparţinând Parohiei Crivăţ, anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1349/27.12.2001, cu modificările şi completările ulterioare, Anexa 4 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Budeşti, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 630, partea I, în data de 26.08.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Budeşti a cimitirului parohial, respectiv poziţia nr. 40, instanţa de fond a admis cererea de chemare în judecată, pârâţii reiterând prin cererile de recurs apărări prezentate în faţa primei instanţe, sub formă de critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Contrar susţinerilor recurenţilor, instanţa de control judiciar constată că prima instanţă a interpretat şi aplicat corect dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998 în verificarea legalităţii H.G. nr. 1349/2001, a Hotărârii Consiliului Local al oraşului Budeşti Judeţul Călăraşi nr. 25/07.09.1999 şi a Hotărârii Consiliului Local al comunei Crivăţ Judeţul Călăraşi nr. 55/28.11.2008, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Crivăţ, cu referire la imobilul teren cu destinaţia cimitir evidenţiat la poziţia nr. 40 din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Crivăţ, judeţul Călăraşi.

Situaţia premisă stabilită corect de prima instanţă este aceea că prezenta acţiune nu este o acţiune în revendicare civilă de comparare a titlurilor de proprietate ale părţilor implicate, ci o acţiune formulată în condiţiile art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 prin care se contestă legalitatea atestării unor imobile, cu destinaţia de cimitir parohial, la domeniul public al Comunei Crivăţ, judeţul Călăraşi.

În raport de această premisă criticile recurenţilor-pârâţi Unitatea Administrativ-Teritorială Comuna Crivăţ şi Consiliul Local al Comunei Crivăţ privind lipsa titlului de proprietate asupra terenului, nu sunt fondate.

Astfel cum s-a reţinut şi anterior, acţiunea formulată nu este o acţiune în revendicare, în cauză nici intimata-reclamantă şi nici recurenţii - pârâţi anterior menţionaţi nu au depus titluri de proprietate, înscrise în cartea funciară, care să fundamenteze trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Crivăţ, analiza legalităţii actelor contestate fiind realizată de prima instanţă în mod corect strict sub aspectul legalităţii atestării la domeniul public al Comunei Crivăţ a terenului cu destinaţia de cimitir, în raport de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998.

În mod corect prima instanţă a reţinut că pentru emiterea de acte administrative de atestare a unor bunuri ca aparţinând domeniul public, este necesară existenţa şi dovedirea dreptului de proprietate, iar recurenţii - pârâţi nu au depus vreun titlu care să fi fundamentat trecerea cimitirelor în domeniul public al Comunei Crivăţ.

Pe de altă parte intimata - reclamantă a probat cu acte în sensul că la data atestării ca aparţinând domeniului public emiterii actelor contestate terenul în litigiu a fost folosit şi exploatat de biserică ca cimitir, iar în temeiul drepturilor recunoscute, au fost efectuate diferite acte de conservare şi de administrare a cimitirului, fiind expres atestat ca fiind cimitir parohial, din Registrul pentru înscrierea înmormântărilor reieşind că Parohia s-a ocupat de administrarea cimitirului, evidenţă şi înhumări.

Totodată, contrar susţinerilor recurenţilor-pârâţi, se are în vedere că acţiunea în anularea actului administrativ, ce face face obiectul cauzei deduse judecăţii, nu are ca efect o confirmare a dreptului de proprietate al parohiei asupra bunului, dar nu poate fi negat faptul că intimata - reclamantă a probat cu acte faptul că la data atestării cimitirul avea destinaţia de cimitir parohial şi nu comunal şi în consecinţă, în cauză, nu sunt incidente dispoziţiile pct. III, 10 al anexei Legii nr. 213/1998, în sensul că domeniul public al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit şi din cimitirele orăşeneşti şi comunale, care sunt administrate de operatorii economici care îndeplinesc condiţiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.

Prin urmare, judicios a reţinut prima instanţă că unităţile administrativ-teritoriale pârâte nu au făcut dovada că, la data adoptării hotărârilor atacate erau proprietare asupra terenului în speţă, proprietate care să fi fost dobândită printr-una dintre modalităţile prevăzute de lege.

În acord cu instanţa de fond şi Înalta Curte reţine că, deşi în cuprinsul Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, în punctul III, 10 al anexei, s-a arătat că domeniul public local al comunelor, oraşelor şi municipiilor este alcătuit şi din cimitirele orăşeneşti şi comunale, nu este de natură să probeze împrejurarea că unităţile administrativ-teritoriale pârâte aveau, la data emiterii hotărârilor atacate, dreptul de proprietate asupra respectivului teren cu destinaţia de cimitir, întrucât legiuitorul a făcut referire explicită la cimitirele comunale.

Or, în speţă, nu s-a probat că înfiinţarea cimitirului s-a realizat de autorităţile comunale, pe terenul deţinut legal de acestea la data faptelor, cimitirul fiinţând drept cimitir parohial.

De altfel, în acest sens este şi jurisprudenţa Curţii Constituţionale, avută în vedere şi de judecătorul fondului ca fiind relevantă în cauză.

Astfel, prin Decizia nr. 244/09.03.2006, s-a respins excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 3 alin. (4) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, Curtea Constituţională statuând că posibilitatea, prevăzută de lege, ca în alcătuirea domeniului public de interes local să între şi bunuri din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale care, în condiţiile legii, sunt declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local nu are semnificaţia de a converti hotărârea consiliului local în titlu valabil de trecere în proprietatea statului a unor bunuri din proprietatea privată a persoanelor fizice sau juridice, aşa cum susţine autorul excepţiei.

Aşadar, potrivit instanţei de contencios constituţional, existenţa unei hotărâri a consiliului local, emisă în temeiul textului de lege criticat, nu scuteşte unitatea administrativ-teritorială de a face dovada că un anumit bun a intrat în mod legal în proprietatea sa.

Prin urmare, interpretând judicios dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 213/1998, în mod corect a reţinut prima instanţă că în cauză nu s-a probat de către intimaţii - pârâţi că au dobândit proprietatea, printr-unul dintre modurile legale de dobândire a proprietăţii publice, asupra terenurilor menţionate ca fiind cimitire, evidenţiate la poziţia nr. 40 din inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Crivăţ, astfel că şi soluţia de anulare în parte a celor două hotărâri ce fac obiectul litigiului, este legală, motiv pentru care se impune menţinerea hotărârii de fond, în integralitatea sa, criticile recurenţilor-pârâţi privind fondul cauzei, fiind, de asemenea, nefondate.

În concluzie, se constată că hotărârea instanţei de fond este dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererile de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, constatând că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) şi (2) şi art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Crivăţ şi Consiliul Local al Comunei Crivăţ împotriva sentinţei civile nr. 1207 din 26 iunie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, precum şi recursul declarat de recurenţii-pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială comuna Crivăţ şi Consiliul Local al comunei Crivăţ împotriva încheierii din 06 decembrie 2023 pronunţate de aceeaşi instanţă, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia tardivităţii, invocată din oficiu.

Anulează recursul declarat de recurenta-pârâtă Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Budeşti împotriva sentinţei civile nr. 1207 din 26 iunie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulat.

Respinge recursurile declarate de recurenţii-pârâţi Guvernul României, Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Crivăţ şi Consiliul Local al Comunei Crivăţ împotriva sentinţei civile nr. 1207 din 26 iunie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, precum şi recursul declarat de recurenţii-pârâţi Unitatea Administrativ Teritorială comuna Crivăţ şi Consiliul Local al comunei Crivăţ împotriva încheierii din 06 decembrie 2023 pronunţate de aceeaşi instanţă, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 29 mai 2025.