Incompatibility of local councilor with public contracts: appeal allowed, judgment quashed and remanded

Şedinţa publică din data de 29 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 26.06.2023, sub nr. x/2023, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Agenţia Naţională de Integritate şi Inspecţia de Integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate, în temeiul disp. art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, în termen legal, a înregistrat contestaţia împotriva raportului de evaluare nr. x/07.06.2023 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate, solicitând ca, prin hotărâre judecătorească, să se dispună:

- anularea raportului de evaluare nr. x/07.06.2023 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate;

- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 47 din 12 februarie 2024, Curtea de Apel Constanţa a respins contestaţia formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei de fond a declarat recurs reclamanta A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată, iar în temeiul art. 453 C. proc. civ., obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-reclamantă susţine, în esenţă, că hotărârea instanţei de fond nu este motivată corespunzător, întrucât parte din considerentele sale sunt contradictorii. Astfel, instanţa a reţinut, pe de o parte, că art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 interzice semnarea de către consilierul judeţean, în calitate de administrator al unei societăţi cu capital privat, a unor contracte cu autoritatea publică din care face parte, iar, pe de altă parte, a apreciat că semnarea acestor contracte nu prezintă relevanţă, întrucât voinţa legiuitorului ar fi fost aceea de a interzice încheierea lor, indiferent de semnatar. Aşadar, prima instanţă face referire alternativ la calitatea de administrator şi la cea de asociat, fără a justifica în mod clar incidenţa dispoziţiei legale. Mai mult, instanţa nu a indicat temeiul juridic care i-ar fi permis recurentei, în calitate de asociat minoritar, să se opună încheierii contractelor de către societatea B. S.R.L., în condiţiile în care nu deţinea prerogative decizionale în cadrul acesteia. În concluzie, recurenta susţine că hotărârea este lipsită de coerenţă şi de o motivare legală suficientă, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Referitor la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta invocă interpretarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Aceasta susţine că textul legal nu interzice încheierea de contracte între societatea cu capital privat în care consilierul judeţean deţine calitatea de asociat şi autoritatea publică locală, decât în măsura în care consilierul deţine şi o funcţie de conducere în cadrul respectivei instituţii sau societăţi cocontractante. Recurenta nu a avut, la data încheierii celor două acorduri-cadru, nicio funcţie de conducere în cadrul Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă "Sfântul Apostol Andrei" Constanţa, unitate sanitară care, potrivit Legii nr. 95/2006, funcţionează autonom, fiind supusă controlului Ministerului Sănătăţii şi nu al Consiliului Judeţean Constanţa. În acest context, recurenta susţine că nu se poate reţine existenţa unei relaţii de subordonare sau autoritate între consiliul judeţean şi spitalul public, astfel încât interdicţia prevăzută de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu este incidentă.

Totodată, recurenta arată că deţinea o cotă minoritară de 4% din capitalul social al societăţii B. S.R.L., fără a avea calitatea de administrator şi fără a putea influenţa deciziile comerciale ale societăţii. În acest sens, invocă interpretarea sistematică a art. 89 şi art. 90 din Legea nr. 161/2003, precum şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 2118/2017), potrivit căreia incompatibilitatea presupune o manifestare de voinţă expresă a consilierului judeţean în sensul încheierii contractului. Recurenta susţine că nu a avut nicio implicare în încheierea contractelor şi că, în perioada relevantă, a efectuat demersuri pentru retragerea din societate, cesionând ulterior toate părţile sociale deţinute. În plus, arată că nu a beneficiat de niciun avantaj material din calitatea de asociat şi că nu a avut posibilitatea legală de a bloca încheierea contractelor sau de a se retrage din societate fără acordul asociatului majoritar.

În concluzie, recurenta solicită admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea contestaţiei şi anularea raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, întrucât nu se verifică existenţa stării de incompatibilitate reglementate de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, nici sub aspectul calităţilor deţinute, nici al raporturilor juridice dintre părţi.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a solicitat, respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la dosar.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

Prin demersul judiciar ce face obiectul prezentei cauze, reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/07.06.2023 emis de pârâta Agenţia Naţională de Integritate, prin care s-a stabilit că, în urma finalizării evaluării efectuate în lucrarea nr. 11764/S/II/11.03.2022 privind pe A., au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităţilor întrucât, în perioada exercitării mandatului de consilier judeţean în cadrul Consiliului Judeţean Constanţa, societatea comercială B. S.R.L., în cadrul căreia aceasta a deţinut calitatea de asociat, a încheiat două acorduri-cadru cu Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă "Sf. Apostol Andrei" Constanţa (Acordul-cadru de servicii de spălătorie nr. 27759/27.06.2019 în valoare cu TVA de 5.070.828 RON şi Acordul-cadru de servicii de spălătorie nr. 48835/13.09.2021 în valoare cu TVA de 5.497.800 RON) şi unul cu Direcţia de Asistenţă Socială şi Protecţia Copilului Constanţa (Acordul-cadru de servicii de spălătorie nr. D6513/26.01.2022 în valoare totală estimată de 6.000.000 RON), încălcând astfel dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Legalitatea raportului ANI a fost confirmată de prima instanţă, prin respingerea acţiunii reclamantei ca nefondată.

Recurenta-reclamantă critică soluţia pronunţată de instanţa de fond, criticile formulate fiind circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Examinând punctual motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că este nefondată critica expusă în contextul primului motiv de recurs, respectiv cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., întrucât sentinţa nu cuprinde motive contradictorii în sensul invocat de recurenta-reclamantă.

Sub aspectul considerentelor contradictorii, Înalta Curte subliniază că există contradicţie între considerente, în sensul art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., atunci când din unele considerente rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată.

Or, în cauză, recurenta-reclamantă nu invocă existenţa unor contradicţii între considerente, ci, în realitate, nemulţumirea părţii, valorificată în cadrul acestui motiv de casare, rezultă din faptul că prima instanţă a aplicat greşit dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, din perspectiva stării de incompatibilitate reţinută în privinţa sa în exercitarea mandatului de consilier judeţean, aspect ce se subsumează cazului de casare reglementat de prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizat din această perspectivă.

Prin urmare, nefiind identificate contradicţii în raţionamentul instanţei de fond, sub aspectul invocat, critica de nelegalitate grefată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. este nefondată, urmând a fi înlăturată ca atare.

În schimb, Înalta Curte constată că este întemeiat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Instanţa de fond, analizând acţiunea formulată de reclamanta A. împotriva Agenţiei Naţionale de Integritate, a reţinut că aceasta deţinea calitatea de asociat în societatea B. S.R.L., care a încheiat contracte cu instituţii aflate sub autoritatea Consiliului Judeţean Constanţa. Instanţa a subliniat că regimul juridic al incompatibilităţilor are rolul de a preveni conflictele de interese şi corupţia, fiind irelevant dacă persoana a obţinut un beneficiu material. A apreciat că simpla calitate de asociat este suficientă pentru a atrage incidenţa normei legale, indiferent de procentul de participare sau de lipsa calităţii de administrator. De asemenea, a considerat că instituţiile contractante se află sub autoritatea consiliului judeţean, chiar dacă au personalitate juridică distinctă sau surse proprii de finanţare. În privinţa momentului încheierii contractelor, instanţa a constatat că două dintre ele au fost semnate în perioada în care reclamanta era asociat, ceea ce justifică constatarea stării de incompatibilitate. Doar pentru al treilea contract, încheiat ulterior, s-a admis că nu mai exista această calitate. În concluzie, instanţa a respins acţiunea ca nefondată şi a confirmat legalitatea raportului ANI, după cum s-a arătat şi anterior în considerentele prezentei decizii.

Principala critică de nelegalitate formulată de recurenta-reclamantă vizează interpretarea extensivă şi formală de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, fără a analiza contextul juridic şi factual concret. În acest sens, recurenta susţine că nu a deţinut nicio funcţie de conducere în cadrul instituţiilor cocontractante, iar Spitalul Clinic Judeţean de Urgenţă "Sfântul Apostol Andrei" Constanţa funcţionează autonom, fiind supus controlului Ministerului Sănătăţii, nu al Consiliului Judeţean Constanţa. Aşadar, nu se poate reţine existenţa unei relaţii de subordonare sau autoritate între consiliul judeţean şi unitatea sanitară, ceea ce exclude incidenţa interdicţiei legale.

Mai mult, recurenta susţine că a cesionat toate părţile sociale deţinute anterior încheierii ultimului acord-cadru, iar în perioada relevantă nu a beneficiat de niciun avantaj material şi nu a avut posibilitatea legală de a bloca încheierea contractelor. Interpretarea instanţei de fond ignoră jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 2118/2017), potrivit căreia incompatibilitatea presupune o manifestare de voinţă expresă a consilierului judeţean în sensul închierii contractului.

Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, care se regăsesc în Capitolul III - Incompatibilităţi, Secţiunea a 4-a - Incompatibilităţi privind aleşii locali, "Consilierii locali şi consilierii judeţeni care au funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale nu pot încheia contracte comerciale de prestări de servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile reglementate de Legea nr. 3/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective".

Pentru a fi întrunite elementele stării de incompatibilitate în baza acestor dispoziţii, este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiţii: una din funcţiile sau calităţile enumerate (funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor ori alte funcţii de conducere, precum şi calitatea de acţionar sau asociat la societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modifficările şi completările ulterioare, cu capital privat sau cu capital majoritar de stat ori cu capital al unei unităţi administrativ-teritoriale); încheierea unui contract comercial de prestări servicii, de executare de lucări, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu una dintre entităţile prevăzute (cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile regelementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective).

Raportat la aceste dispoziţii, faţă de cele constatate prin raportul de evaluare contestat şi având în vedere textul de lege aplicabil situaţiei reţinute prin raport, instanţa de fond a reţinut că dincolo de orice dubiu, reclamanta se află în starea de incompatibilitate.

Înalta Curte arată că scopul reglementărilor cuprinse în Legea nr. 161/2003, reţinut de judecătorul fondului, este necontestat. Starea de incompatibilitate este prevăzută de lege în scopul asigurării transparenţei în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru prevenirea şi combaterea corupţiei. Sesizată cu excepţii de neconstituţionalitate a dispoziţiilor care reglementează incompatibilităţile, Curtea Constituţională a reţinut că "(...) incompatibilitaea de a încheia contracte ccomerciale de prestări servicii, de executare de lucrări, de furnizare de produse sau contracte de asociare cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, cu instituţiile sau regiile autonome de interes local aflate în subordinea ori sub autoritatea consiliului local sau judeţean respectiv ori cu societăţile comerciale înfiinţate de consiliile locale sau consiliile judeţene respective a fost instituită de legiuitor ţinând cont de necesitatea prevenirii conflictelor de interese ale aleşilor locali. Astfel, dispoziţiile de lege criticate dau expresie principiilor care stau la baza acestei preveniri, şi anume: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, astfel cum rezultă din prevederile art. 71 din Legea nr. 161/2003" (Decizia nr. 1076 din 14 iulie 2011, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 603 din 26 august 2011).

Având în vedere, însă, că regimul incompatibilităţii reprezintă o restrângere a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prevăzute de Consituţie, dispoziţiile privind incompatibilităţile sunt de strictă interpretare şi aplicare şi nu pot fi extinse prin analogie şi aplicate unor situaţii pe care legiuitorul nu le-a prevăzut. Dispoziţiile art. 80 din Legea nr. 161/2003 prevăd imperativ că "Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică îşi desfăşoară activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu", iar art. 10 din C. civ. prevede că "Legile care derogă de la o dispoziţie generală, care restrâng exerciţiul unor drepturi civile sau care prevăd sancţiuni civile se aplică numai în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege".

Starea de incompatibilitatea prevăzută de art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 poate fi stabilită numai prin raportare strictă la dispoziţiile care o reglementează, cu privire la încheierea unuia dintre contractele menţionate cu una dintre entităţile enumerate, de către alesul local care deţine în cadrul acestora una dintre funcţiile sau calităţile expres prevăzute.

Curtea Constituţională, respingând excepţii de neconstituţionalitate cu privire la dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, a reţinut că stabilirea în concret a stării de incompatibilitate a alesului local revine instanţei judecătoreşti, care, cu prilejul soluţionării acţiunii formulate împotriva raportului de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, analizează particularităţile fiecărei speţe, în lumina dispoziţiilor legale cu incidenţă în materie, astfel încât soluţia dispusă să corespundă scopului legii de asigurare a imparţialităţii şi protejare a interesului social (Decizia nr. 472 din 12 iulie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 896 din 24 octombrie 2018).

Or, în acest context, Înalta Curte apreciază pe de-o parte că intimata-pârâtă avea obligaţia efectuării unei cercetări mai amănunţite a cazului de incompatibilitate reţinut, acesta fiind un caz special prin particularităţile sale procedurale care au generat starea de incompatibilitate, iar pe de altă parte instanţa de fond avea obligaţia la rândul ei să efectueze o judecată mai complexă a situaţiei de fapt în urma căreia s-a reţinut prin raportul de evaluare starea de incompatibilitate.

Astfel, Înalta Curte reţine că din simpla ocupare a unor funcţii sau calităţi de către alesul local nu rezultă starea de incompatibilitate, pentru că nu este interzisă de legiuitor, prin dispoziţiile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, deţinerea funcţiei sau calităţii respective, ci încheierea anumitor contracte cu entităţile menţionate, intenţia legiuitorului fiind aceea de a nu putea fi încheiate aceste contracte. Starea de incompatibilitate rezultă, în fapt, din încheierea contractelor în acest condiţii.

Or, în condiţiile în care situaţia de incompatibilitate în cauză implică nu simpla ocupare a celor două funcţii/calităţi, ci încheierea contractelor, finalitatea urmărită de legiuitor prin instituirea cazului de incompatibilitate fiind aceea de a reprezenta o garanţie pentru exercitarea funcţiei publice în condiţii de imparţialitate şi transparenţă, cu scopul protejării interesului public, iar în materia incompatibilităţilor legea nu poate fi interpretată extensiv, Înalta Curte apreciază că se impune soluţia casării sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare, prin raportare la greşita interpretare de către instanţa de fond a prevederilor art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în ceea ce priveşte lipsa unei distincţii/analize concrete referitoare la subordonarea, faţă de consiliul judeţean, a instituţiei care a încheiat cele două acorduri-cadru cu societatea la care alesul local deţine calitatea de asociat.

În acest sens, Înalta Curte constată că, pentru a fi incident cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 90 din Legea nr. 161/2003, este necesar să existe relaţia de subordonare a instituţiei publice faţă de consiliul local în care persoana vizată de situaţia de incompatibilitate exercită funcţia de consilier local, sau, în cazul în care aceasta exercită funcţia de consilier judeţean, relaţia de subordonare a instituţiei se raportează la consiliul judeţean din care face parte persoana în cauză.

Or, sub acest aspect, instanţa de fond a considerat doar că instituţiile contractante se află sub autoritatea consiliului judeţean, chiar dacă au personalitate juridică distinctă sau surse proprii de finanţare.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, constatând ca fiind întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din acelaşi Cod, pentru a da posibilitatea instanţei de fond să cerceteze raportul de evaluare şi din perspectiva existenţei sau inexistenţei relaţiei de subordonare a Spitalului Clinic Judeţean de Urgenţă "Sf. Apostol Andrei" Constanţa faţă de Consiliul Judeţean Constanţa, pe bază de probe legal administrate şi din perspectiva tuturor criticilor invocate de reclamantă, Înalta Curte va admite recursul acesteia, va casa hotărârea atacată şi va trimite cauza spre rejudecare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 47 din data de 12 februarie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 29 mai 2025.