Airport expropriation validity: application of special utility period over Law 229/2013 lapse rule and constitutional requirements for prior compensation

Şedinţa publică din data de 28 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 14.08.2020 sub nr. x/2020, reclamanţii A. S.R.L. şi Airport Retail Park Otopeni S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Statul Român, prin Ministerul Transporturilor prin Compania Naţională "Aeroporturi Bucureşti SA", Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor şi Compania Naţională "Aeroporturi Bucureşti S.A.", anularea Deciziei de expropriere nr. 198 din data de 31.03.2020 pentru imobilele proprietate privată care constituie coridorul de expropriere al lucrării de utilitate publică de interes naţional "Programul strategic de dezvoltare a infrastructurii aeroportuare la Aeroportul Internaţional Henri Coandă - Bucureşti", aflate pe raza Oraşului Otopeni şi Comunei Tunari din judeţul Ilfov, astfel cum sunt prevăzute în Anexa nr. 2 la Hotărârea Guvernului nr. 799/2019, cu obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Prin încheierea de la termenul din 26.10.2021 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia decăderii reclamanţilor din dreptul de a modifica cererea de chemare în judecată, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Statul Român, prin MFP şi a constatat ca rămasă fără obiect excepţia lipsei calităţii de reprezentant a MFP, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României faţă de cererea prin care s-a invocat excepţia de nelegalitate, a respins excepţia lipsei de interes a cererii principale, în condiţiile modificării acesteia, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi excepţia de nelegalitate.

Prin sentinţa civilă nr. 822/03.05.2022 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată şi a obligat reclamanţii la plata cheltuielilor de judecată avansate de pârâta Compania Naţională Aeroporturi Bucureşti S.A., în cuantum de 7605,05 RON, reprezentând onorariu avocat.

Prin decizia civilă nr. 2932/30.05.2023 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul formulat de reclamanţii Airport Retail Park Otopeni şi A. S.R.L. împotriva încheierii din data de 26 octombrie 2021 şi sentinţei nr. 822 din 3 mai 2022 ale Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal şi recursul incident formulat de pârâta Compania Naţională Aeroporturi Bucureşti S.A. împotriva aceleiaşi sentinţe, a casat sentinţa atacată şi a trimis cauza pentru rejudecare aceleiaşi instanţe.

În decizia de casare s-a statuat că, în raport de dispoziţiile art. 28 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 255/14.12.2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, din care rezultă că Ministerul Finanţelor Publice are rolul de gestionar al situaţiei, evoluţiei şi modului de administrare a patrimoniului public şi privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale de către operatorii economici, precum şi concesionarea sau închirierea de bunuri care fac parte din proprietatea publică şi privată a statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale, se impune judecarea cauzei şi în contradictoriu cu Statul român, prin Ministerul Finanţelor Publice.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, Înalta Curte a decis că aceasta a fost legal admisă de prima instanţă, art. 4 din Legea nr. 554/2004, în forma în vigoare la momentul judecării cauzei neimpunând pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate citarea în cauză şi participarea emitentului actului administrativ contestat în litigiul de fond.

În rejudecare, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2020*.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 984 din 04 iunie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate. A respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţii A. S.R.L. şi AIRPORT RETAIL PARK OTOPENI S.R.L. în contradictoriu cu pârâţii Statul român prin Ministerul Transporturilor - Compania Naţioonală de Aeroporturi Bucureşti S.A., Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, Compania Naţională Aeroporturi Bucureşti S.A. şi Statul român prin Ministerul Finanţelor.

A obligat reclamanţii, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 15.301,84 RON către pârâta Compania Naţională de Aeroporturi Bucureşti S.A.

3. Recursul exercitat în cauză

Recurenţii-reclamanţi Airport Retail Park Otopeni S.R.L. şi A. S.R.L au declarat recurs împotriva sentinţei civile nr. 984 din 04 iunie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, solicitând admiterea recursului, casarea în integralitate a sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 799/2019, cu consecinţa constatării nelegalităţii sale; admiterea cererii de chemare în judecată cu consecinţa, în principal, a anulării în integralitate a deciziei de expropriere nr. 198/31.03.2020, în subsidiar, a anulării în parte a deciziei de expropriere nr. 198/31.03.2020, doar în ceea ce priveşte terenurile proprietatea recurenţilor, precum şi a actelor subsecvente acesteia.

Au invocat recurenţii motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare consacrat legal de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., au arătat recurenţii, considerentele unei hotărâri trebuie să cuprindă, printre altele, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor. Aşadar, hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă şi motivele invocate de partea căreia i-a fost respinsă cererea. Sub acest aspect, s-a reţinut că motivarea hotărârii judecătoreşti este un element fundamental al procesului civil, întrucât reprezintă pentru părţi garanţia că cererile lor au fost analizate cu atenţie şi ca li s-a garantat dreptul la un proces echitabil, fiind, totodată, înţeleasă ca un silogism logic, de natură a explica inteligibil hotărârea luată, ceea ce nu înseamnă un răspuns exhaustiv al tuturor argumentelor aduse de parte - dar nici ignorarea lor -, ci un răspuns al argumentelor fundamentale, al acelora care sunt susceptibile, prin conţinutul lor, să influenţeze soluţia.

Or, contrar regulilor consacrate în privinţa motivării, hotărârea primei instanţe nu reflectă o aplicare a principiului contradictorialităţii, principiu fundamental al dreptului procesual civil, ci reprezintă o reluare a raţionamentului expus de Curtea de Apel Bucureşti în primul ciclu procesual, neadresând de o manieră efectivă argumentele reclamanţilor. Astfel, prima instanţă nu a realizat o analiză proprie asupra motivelor de nelegalitate a Deciziei de expropriere, invocate de recurente, ci s-a rezumat la a relua raţionamentul expus deja în primul ciclu procesual, în integralitate. Cu alte cuvinte, atât soluţiile de respingere a motivelor de nelegalitate, cât şi considerentele pe care acestea se sprijină nu aparţin, în realitate, instanţei învestite să soluţioneze cererea în rejudecare, împrejurare ce denotă că nu a existat un examen efectiv al argumentelor dezvoltate şi particularizate de reclamanţi cu această ocazie;

S-a mai arătat că prima instanţă nu a avut în vedere motivele de nelegalitate a deciziei de expropriere, formulate de reclamanţii-recurenţi, în întregimea lor. Concret, prima instanţă a omis cu desăvârşire să analizeze motivul de nelegalitate constând în inexistenţa unei consemnări cu caracter prealabil a despăgubirii rezultate din expropriere.

Or, prima instanţă a soluţionat cererea de chemare în judecată exclusiv prin raportare la motivele de nelegalitate constând în: încălcarea dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 255/2010, sub aspectul necompetenţei organului emitent, încălcarea termenelor prohibitive prevăzute de art. 9 din Legea nr. 255/2010, înăuntrul cărora a fost emisă decizia de expropriere, încălcarea dispoziţiilor art. 44 alin. (6) din Constituţia României, sub aspectul nerespectării procedurii prealabile de negociere a cuantumului despăgubirilor, nemotivarea deciziei de expropriere, precum şi încălcarea prevederilor art. III din Legea nr. 229/2013.

În realitate, recurenţii-reclamanţi au invocat încălcarea prevederilor art. 44 alin. (6) din Constituţia României din două perspective, respectiv nu a fost îndeplinită procedura prealabilă a negocierii sumelor reprezentând despăgubiri derivate din expropriere şi nu a avut loc consemnarea prealabilă a acestor sume, anterior exproprierii, astfel cum prevede legea de o manieră imperativă. Prima instanţă a răspuns, pe calea sentinţei recurate, exclusiv criticilor din prima categorie. În cuprinsul considerentelor sentinţei recurate nu există o minimă referire la nerespectarea dispoziţiilor art. 44 alin. (6) din Constituţia României şi art. 562 alin. (3) C. civ., din perspectiva nerespectării caracterului prealabil al despăgubirii. Or, această împrejurare a reprezentat un motiv distinct de nelegalitate, invocat conform legii, menţinut şi reiterat atât pe calea concluziilor orale, cât şi scrise, motiv asupra căruia instanţa era ţinută să se pronunţe şi care a rămas, în prezent, nesoluţionat.

Un al doilea motiv de recurs invocat, subsumat cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. vizează greşita aplicare a normelor de drept material, respectiv art. III lit. a) din Legea nr. 229/2013, art. 3 din Legea nr. 255/2010, art. 1 din Legea nr. 33/1994, art. 44 alin. (3) din Constituţia României şi art. 562 şi 863 lit. b) C. civ.

Au susţinut recurenţii, în esenţă, că prima instanţă a respins excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 799/2019 şi motivul de nelegalitate a deciziei de expropriere întemeiat pe dispoziţiile art. III din Legea nr. 299/20013, pe motiv că dispoziţiile Legii nr. 229/2013 nu ar fi incidente în cauza de faţă, însă motivarea care stă la baza acestei concluzii a primei instanţe denotă o interpretare şi o aplicare greşită a dispoziţiilor art. III din Legea nr. 229/2013, precum şi faptul că aceasta nu a realizat un veritabil control de legalitate asupra actului administrativ, ci doar a înaintat o serie de convingeri care se subsumează cel mult unei analize în echitate (dar văzută exclusiv sub aspectul dreptului public), iar nu în drept.

Interpretarea realizată de prima instanţă cu privire la sfera de aplicabilitate a dispoziţiilor art. III din Legea nr. 229/2013 nu era necesară şi utilă soluţionării cauzei, în condiţiile în care prevederile textului de lege sunt suficient de clare şi accesibile cât să fie puse în aplicare, fără a fi necesară intervenţia instanţei de judecată, pe calea interpretării normei. Astfel, dispoziţiile art. III din Legea nr. 229/2013 stabilesc în mod expres două cazuri în care utilitatea publică încetează, cazuri distincte de cele reglementate pe calea dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 255/2010 şi condiţiile în care aceste două cazuri operează, astfel: Declaraţia de utilitate publică încetează la data intrării în vigoare a Legii, în cazul utilităţii publice declarate anterior, dacă de la declararea utilităţii publice şi până la data intrării în vigoare a Legii au trecut cel puţin 2 ani; Declaraţia de utilitate publică încetează la împlinirea unui termen de 2 ani calculat de la data declarării utilităţii publice, dacă declararea a intervenit cu mai puţin de 2 ani înainte de intrarea în vigoare a Legii sau intervine după intrarea ei în vigoare. Fac excepţie imobilele care la data declarării utilităţii publice se aflau sau, ulterior acesteia, au intrat prin orice modalitate în domeniul public sau privat al statului ori în proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor.

Reclamanţii au invocat în susţinerea excepţiei de nelegalitate şi a motivului de nelegalitate norma reglementată de art. III lit. a) din Legea nr. 229/2013, care are un cuprins clar, care nu dă naştere la probleme de aplicare sau interpretare a acesteia. Or, interpretarea normei este necesară doar atunci când cuprinde prescripţii neclare, generale, care pun în dificultate aplicarea sa, fiind necesară intervenţia organului care îl aplică pentru eliminarea acestora.

Interpretarea realizată de prima instanţă nu are doar un caracter abundent, ci este şi de natură a afecta legalitatea hotărârii pronunţate, în condiţiile în care concluziile interpretării date de aceasta sunt contrare prevederilor legale invocate. Astfel, instanţa a procedat la interpretarea dispoziţiilor art. III din Legea nr. 229/2013 prin raportare la dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 225/2010, în condiţiile în care acestea din urmă nu completează art. III din Legea nr. 229/2013, pe de-o parte, iar, pe de altă parte, prevederile art. III din Legea nr. 229/2013 nu au fost reglementate de legiuitor pentru a completa dispoziţiile art. 30 din Legea nr. 255/2010. Dimpotrivă, completările pe care Legea nr. 229/2013 le-a adus Legii nr. 255/2010 sunt expres prevăzut de art. I şi II a actului normativ, dar nu şi de art. III, care nu se mai referă la completarea sau modificarea Legii nr. 255/2010, ci reprezintă un text legal autonom, care instituite două cazuri de încetare a declaraţiei de utilitate publică, distincte de cele reglementate prin art. 13 din Legea nr. 255/2010 şi care face trimitere la art. 30 din aceeaşi lege.

În ceea ce priveşte art. III, legiuitorul nu a mai făcut trimitere la completarea celor două texte de lege şi, cu atât mai puţin la completarea art. 30 din Legea nr. 255/2010, cum eronat susţine prima instanţă. Această omisiune nu este una întâmplătoare sau o scăpare din partea legiuitorului, ci are în vedere tocmai faptul că dispoziţiile art. III s-au dorit a fi o reglementare distinctă de completarea celor două articole aferente Legii nr. 255/2010, chiar dacă au fost prevăzute printr-o lege ce face vorbire în titlul său despre completarea unor acte legislative.

Faptul că denumirea Legii nr. 229/2013 face trimitere la completarea art. 13 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local, şi pentru completarea art. 56 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul, nu este relevantă, pe de-o parte, iar, pe de altă parte, nu este de natură a înfrânge caracterul autonom al dispoziţiilor art. III, întrucât, astfel cum s-a arătat cuprinsul său este suficient de clar pentru a determina intenţia legiuitorului, nefiind necesară corelarea sa cu titlul legii.

Chiar dacă s-ar trece peste aspectele privind utilitatea şi necesitatea interpretării date de prima instanţă sferei de aplicare a dispoziţiilor art. III din Legea nr. 229/2013, oricum, în opinia recurenţilor, concluziile interpretării elaborate sunt eronate şi se îndepărtează de la scopul textului de lege, lipsindu-l de efecte. Astfel, prima instanţă susţine că, analizând procesul legislativ finalizat cu adoptarea şi promulgarea Legii nr. 229/2013, s-a urmărit completarea art. 30 din Legea nr. 255/2010, dar în final s-a optat pentru reglementarea art. III, motiv pentru care sfera de aplicare a acestuia din urmă ar trebui să fie determinată prin raportare la dispoziţiile art. 13 şi art. 30 din Legea nr. 225/2010.

În realitate, prin expunerea de motive, s-a urmărit iniţial completarea art. 30 cu un nou alineat, însă, pe durata procesului legislativ, propunerea de completare a art. 30 a devenit, într-o variantă uşor îmbunătăţită, alin. (3) din actualul art. 13 din Legea nr. 255/2010, introdus prin art. I din Legea nr. 229/2013.

Aşadar, legiuitorul nu a urmărit completarea art. 30 din Legea nr. 255/2010 prin reglementarea art. III din Legea nr. 229/2013, aşa cum eronat susţine prima instanţă, ci reglementarea unei norme distincte, a cărei aplicare nu este condiţionată de dispoziţiile art. 13 alin. (3) şi art. 30 alin. (1) din Legea nr. 255/2010. Art. III din Legea nr. 229/2010 nu are vreo legătură cu propunerea iniţială de completare a art. 30 din Legea nr. 255/2010, cu atât mai mult cu cât aceasta este deja implementată prin art. I din Legea nr. 229/2013, prin completarea art. 13 din Legea nr. 255/2013 cu alin. (3), motiv pentru care nu există un temei legal în a determina sfera de aplicare a prevederilor art. III, prin raportare la art. 13 şi art. 30 din Legea nr. 255/2010, aşa cum eronat a procedat Curtea de Apel.

Dimpotrivă, dispoziţiile art. III din Legea nr. 229/2013 redau în mod clar voinţa expresă a legiuitorului de a institui, suplimentar faţă de cazul de la art. 13 alin. (3) din Legea nr. 255/2010, alte cazuri de încetare a utilităţii publice, stabilind prin această normă şi condiţiile în care operează încetarea, fără a fi necesară în vreun fel şi fără ca legiuitorul să dorească la vreun moment corelarea acestor dispoziţii legale cu prevederile art. 13 şi art. 30 din Legea nr. 255/2010.

S-a susţinut că raţionamentul instanţei devoalează confuzia sa între două cazuri distincte de încetare a utilităţii publice, care beneficiază de o reglementare distinctă şi lipseşte de efecte textul de lege invocat de reclamantele-recurente, îndepărtându-se de la scopul acestuia, cu încălcarea şi aplicarea greşită a prevederilor acestuia, a dispoziţiilor art. 13 alin. (3) şi art. 30 din Legea nr. 255/2010.

Deopotrivă, deşi prima instanţă recunoaşte că scopul instituirii dispoziţiilor art. III din Legea nr. 229/2013 îl reprezintă sancţionarea abuzurilor din partea autorităţilor publice care indisponibiliză bunurile prin instituirea utilităţii publice, neurmate de manifestarea unei intenţii clare de expropriere, intenţie care se exprimă prin emiterea hotărârii de guvern, Curtea reţine că această ipoteză nu ar fi aplicabilă în cauză faţă, având în vedere că Programul Strategic s-a stabilit prin O.G. nr. 64/1999, pe etape şi a fost prelungit ulterior prin modificările aduse actului normativ.

Or, dispoziţiile art. III lit. a) din Legea nr. 229/2013 sunt explicite în sensul în care prevăd expres faptul că, în cazul în care declararea utilităţii publice nu a fost urmată de realizarea scopului pentru care a fost declarată, utilitatea publică se consideră încetată de drept la data intrării în vigoare a legii, în cazul utilităţii publice declarate anterior, dacă de la declararea utilităţii publice şi până la data intrării în vigoare a prezentei legi au trecut cel puţin 2 ani.

Ca atare, pentru acest caz de încetare a utilităţii publice, legiuitorul a instituit două condiţii clare, care nu pot fi omise, reinterpretate sau extrapolate de către instanţa de judecată, anume: realizarea scopului şi de la data declarării utilităţii publice şi până la data intrării în vigoare a Legii nr. 229/2013 să fi trecut mai mult de doi ani.

Prima instanţa ar fi trebuit să analizeze întrunirea acestor condiţii strict prin raportare la ceea ce prevede expres textul de lege, fără a proceda la alte aprecieri sau interpretări, care nu au legătură cu prevederile legale pe care este chemată să le aplice sau care chiar contravin acestora sau adaugă la lege.

Raţionamentul primei instanţe conform căruia în cauză nu ar fi incident cazul prevăzut de art. III din Legea nr. 229/2013, întrucât Programul strategic a fost prezentat pe etape prin O.G. nr. 64/1999 contravine textului de lege, întrucât este lipsită de relevanţă orice prelungire a Programului strategic, cât timp, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 229/2013, exproprierea proprietarilor de bunuri afectate prin O.G. nr. 64/1999 nu era finalizată.

Mai mult decât atât, în cazul de faţă, la data intrării în vigoare a Legii nr. 229/2013, utilitatea publică declarată prin O.G. nr. 64/1999 nu doar că nu îşi atinsese scopul, dar procedura de expropriere a imobilelor afectate nu era demarată, motiv pentru care nu se poate pune la îndoială faptul că declararea utilităţii publice nu a fost urmată de realizarea scopului până la data intrării în vigoare a Legii nr. 229/2013.

Or, tocmai acest gen de abordare din partea autorităţilor publice sau a statului s-a dorit a fi sancţionat prin dispoziţiile art. III din Legea nr. 229/2013. Legiuitorul a urmărit disciplinarea autorităţilor publice şi a statului, care prin puterea conferită de lege, fie stabilesc unilateral o durată de timp mult prea îndelungată pentru realizarea scopului, fie prelungesc în mod unilateral şi abuziv această durată, cu prejudicierea proprietarilor bunurilor afectate de utilitatea publică, care nu sunt expropriaţi şi nu beneficiază de o despăgubire justă şi prealabilă, în condiţiile art. 44 alin. (3) din Constituţie.

În egală măsură, prima instanţă a procedat la o aplicare greşită a dispoziţiilor art. III lit. a) din Legea nr. 229/2013 şi din perspectiva susţinerilor sale potrivit cărora situaţia de faţă nu se încadrează în ipotezele prevăzute de Legea nr. 229/2013, întrucât ar fi existat o manifestare fermă de voinţă din partea statului român în sensul declarării utilităţii publice prin O.G. nr. 64/1999.

Drept urmare, prima instanţă a adăugat la lege prin statuările sale, instituind o ipoteză pe care textul de lege nu o prevede şi legiuitorul nu a avut-o în vedere. Niciunde în cuprinsul art. III lit. a) din Legea nr. 229/2013 nu se menţionează că manifestarea fermă de voinţă ar conduce la menţinerea utilităţii publice declarate şi ar înlătura de la aplicare textul de lege.

În concluzie, faptul că prin O.G. nr. 64/1999 s-au instituit anumite etape, delimitate şi din punct de vedere temporal, prelungite succesiv prin modificările legislative aduse O.G. nr. 64/1999, nu constituie un caz de înlăturare de la aplicare a dispoziţiilor art. III lit. a) din Legea nr. 229/2013, întrucât, pe de-o parte, nu se încadrează în ipoteza textului de lege care face vorbire de realizarea scopului, iar, pe de altă parte, textul de lege nu prevede în mod expres că nu se subsumează sferei sale de aplicare situaţiile în care declaraţia de utilitate publică a fost prelungită sau beneficiază de o manifestare fermă.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie, s-a susţinut că este dincolo de orice dubiu că situaţia de faţă se încadrează în ipoteza textului de lege prevăzut de art. III lit. a) din Lege nr. 229/2013, întrucât declaraţia de utilitate publică s-a materializat la nivelul anului 1999, iar Legea nr. 229/2013 a intrat în vigoare la nivelul anului 2013. Prin urmare, de la data declarării utilităţii publice şi până la data intrării în vigoare a Legii au trecut mai mult de 2 ani, respectiv 14 ani.

În al patrulea rând, instanţa a eliminat de la aplicare dispoziţiile art. III lit. a) din Legea nr. 229/2013, motivat de faptul că reclamanţii ar fi cunoscut de la bun început declararea utilităţii publice. Acest raţionament al Curţii reprezintă, în opinia recurentelor, o încălcare şi o aplicare greşită a dispoziţiilor legale, dat fiind că adaugă o condiţie suplimentară pentru aplicarea art. III lit. a) din Legea nr. 229/2013, condiţie pe care acest text de lege nu o prevede. În realitate, dispoziţiile art. III lit. a) din Legea nr. 229/2013 instituie doar două condiţii pentru a deveni incidente, iar printre acestea nu se regăseşte şi condiţia ca proprietarii afectaţi să nu fi cunoscut declararea utilităţii publice.

De altfel, o astfel de condiţie vine în deplină contradicţie cu încetarea de drept impusă de art. III din Legea nr. 229/2013. Or, încetarea de drept nu poate fi condiţionată de elemente subiective, raportate la persoana proprietarilor, ci doar de elementele obiective specificate în mod expres prin textul de lege care instituite încetarea de drept. În cazul de faţă, acestea sunt finalizarea exproprierii şi termenul de cel puţin 2 ani de la declararea utilităţii publice şi până la data intrării în vigoare a Legii.

Declaraţia de utilitate publică s-a realizat prin O.G. nr. 64/1999, iar manifestarea voinţei în vederea exproprierii prin H.G. nr. 799/2019 - actul atacat în cauză pe calea excepţiei de nelegalitate. În concluzie, Legea nr. 229/2013 a avut în vedere situaţia ulterioară existenţei declaraţiei de utilitate publică, dar neurmată în termenul impus prin Lege, de aprobarea hotărârii de guvern privind demararea exproprierii, decizia de expropriere şi în final de realizarea scopului declaraţiei de utilitate publică, anume realizarea obiectivului de utilitate publică.

S-a mai invocat că prelungirea Programului Strategic prin modificarea repetată a O.G. nr. 64/1999 nu poate conduce la înlăturarea prevederilor art. III, lit. a) din Legea nr. 229/2013. Astfel, obiectul de reglementare al O.G. nr. 64/1999 este distinct de obiectul de reglementare al Legii nr. 229/2013, motiv pentru care, actele normative care vin să modifice O.G. nr. 64/1999 nu pot aduce modificări, chiar şi indirecte sau implicite, asupra domeniului de aplicare al Legii nr. 229/2013.

Teza conform căreia dispoziţiile art. III lit. a) din Legea nr. 229/2013 nu se aplică în cauză, faţă de prelungirea succesivă a duratei Programului Strategic încurajează prelungirea abuzivă a duratei declaraţiilor de utilitate publică, întrucât atât statul, cât şi autorităţile publice vor avea siguranţa că nu pot fi sancţionaţi pentru o astfel de conduită. Nu doar că această situaţie se încadrează în sfera celor pe care legiuitorul a dorit să le elimine prin reglementarea de la art. III din Legea nr. 229/2019, dar contravine şi art. 1 din Protocolul nr. 1, care, prin exigenţele sale, impune statelor să întreprindă acţiuni efective care să asigure în mod real, iar nu doar la nivel declarativ, respectarea dreptului de proprietate. Astfel, în jurisprudenţa CEDO s-a reţinut că exercitarea reală şi efectivă a dreptului protejat de art. 1 din Protocolul nr. 1 nu depinde doar de obligaţia statului de a nu produce o ingerinţă, ci poate să necesite măsuri pozitive de protecţie, în special atunci când există o legătură directă între măsurile pe care reclamantul le poate aştepta în mod legitim din partea autorităţilor şi dreptul la respectarea efectivă a "bunurilor" sale.

Dispoziţiile art. III din Legea nr. 229/2013 se încadrează în sfera măsurilor de protecţie pe care le reclamă art. 1 din Protocolul nr. 1 CEDO şi jurisprudenţa CEDO, motiv pentru care prelungirea duratei de implementarea a Proiectului strategic nu poate să le înlăture de la aplicare.

S-a mai susţinut şi încălcarea de către instanţa de fond a dispoziţiilor art. 2 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 255/2010 privitoare la autoritatea competentă să emită Decizia de expropriere. în mod nelegal apreciind prima instanţă că Decizia de expropriere a fost emisă de entitatea competentă în acest sens. Expropriator este Statul român pentru obiectivele de interes naţional, inclusiv pentru obiectivele de interese strategice şi cele realizate în parteneriat public - privat de interes naţional, acesta, în calitatea sa de expropriator, fiind reprezentat de ministerele de resort, care acţionează, la rândul lor, prin companiile şi societăţile naţionale, prin regiile autonome şi prin alte societăţi comerciale cu capital de stat interesate.

Prin urmare, legea prevede expres că expropriatorul este cel care este ţinut să emită decizia de expropriere, respectiv Statul român prin Ministerul Transporturilor prin CNAB, iar nu altă autoritate, în nume propriu, împrejurare care trebuie să rezulte fără dubiu din cuprinsul actului în discuţie, întrucât în cuprinsul secţiunii introductive a deciziei de expropriere trebuie să figureze, potrivit legii, identitatea expropriatorului.

Or, astfel cum observă inclusiv prima instanţă, nu există o astfel de precizare în conţinutul deciziei de expropriere, din chiar preambulul actului rezultând că emitentul este chiar CNAB în nume propriu, fiind menţionate în acest sens Hotărârea Consiliului de Administraţie a CNAB şi Contractul de mandat al Directorului General al CNAB. În cuprinsul deciziei de expropriere nu există alte menţiuni relative la identitatea expropriatorului sau cu privire la existenţa unui presupus mandat acordat de către Ministerul Transporturilor pentru întocmirea acesteia.

Prin urmare, decizia de expropriere a fost emisă de către CNAB în nume propriu, iar nu în calitate de reprezentant, aşa cum impun dispoziţiile art. 2 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 255/2010 şi, implicit, cu depăşirea competenţelor legale, în condiţiile în care nu există identitate între expropriator şi emitentul actului contestat.

În egală măsură, contrar sentinţei recurate, inexistenţa menţiunii esenţiale a identităţii expropriatorului din cuprinsul deciziei nu este lipsită de efecte juridice şi nu conduce la concluzia că ar exista echivalenţă între expropriator (Statul Român prin MT prin CNAB) şi emitentul actului (CNAB, în nume propriu). Din contră, chiar faptul că CNAB are capacitatea de a emite în cadrul procedurii de expropriere atât acte în nume propriu, cât şi în numele Statului Român, conduce la necesitatea indicării exprese, în preambulul actului, a organului emitent şi a mandatului în baza căruia a fost emis.

Pe de altă parte, nici împrejurarea că CNAB ar fi titulara Programului strategic nu o îndreptăţeşte pe aceasta să procedeze la emiterea deciziei de expropriere în nume propriu, din moment ce legea atribuie această competenţă în mod exclusiv expropriatorului, iar nu oricărui alt participant la procedură.

Prin urmare, prima instanţă era ţinută să observe că o atare neregularitate nu poate fi depăşită decât prin anularea actului, necondiţionat de existenţa unei vătămări, din moment ce necompetenţa organului emitent se impune a fi drastic sancţionată, întrucât are la bază norme de drept public, care vizează însăşi organizarea ierarhică.

Totodată, s-a arătat că au fost încălcate şi dispoziţiile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 sub aspectul caracterului şi regimului nulităţii derivate din nerespectarea termenelor prohibitive astfel reglementate. În mod nelegal a apreciat prima instanţă că nu sunt întrunite condiţiile în vederea anulării deciziei de expropriere, nesocotind prevederile legale relative la regimul juridic al nulităţii necondiţionate, rezultate din emiterea deciziei de expropriere înăuntrul termenelor legale instituite de art. 8 din Lege.

Cu toate că prima instanţă a stabilit implicit faptul că decizia de expropriere a fost emisă cu încălcarea termenelor prevăzute la art. 8 din Legea nr. 255/2010, considerentele ulterioare, care afirmă caracterul condiţionat de vătămare al nulităţii, precum şi necesitatea dovedirii unei vătămări prin modalitatea de emitere a deciziei de expropriere în cursul termenului de eliberare a imobilelor sunt nelegale.

Nulitatea nu este condiţionată de existenţa unei vătămări în cazul încălcării dispoziţiilor legale referitoare la cerinţele legale extrinseci actului, verificarea condiţiilor de legalitate a deciziei trebuind să aibă loc, în orice situaţie, prin raportare strict la momentul emiterii acesteia. Pe de altă parte, termenele prevăzute de legea specială au natura unor termene prohibitive, care se transpun în condiţii extrinseci de valabilitate, iar sancţiunea aplicabilă în situaţia nesocotirii acestora va fi, în toate cazurile, nulitatea necondiţionată de vătămare, iar nu condiţionată, cum în mod eronat a reţinut prima instanţă.

Măsura exproprierii în sine, prin natura sa de ingerinţă în exercitarea dreptului de proprietate privată, cauzează vătămări substanţiale expropriatului, motiv pentru care acesta trebuie să beneficieze de o serie de garanţii procedurale. Or, emiterea actului în interiorul termenului de eliberare a imobilelor, în mod sigur nu asigură astfel de garanţii iar, pe de altă parte, cauzează o vătămare clară, de natură să constrângă reclamanţii la angrenarea de costuri suplimentare şi eforturi considerabile, în vederea conformării dispoziţiilor acestuia, având în vedere inclusiv suprafeţele de teren supuse exproprierii. Astfel, chiar şi în ipoteza în care calificarea conferită de prima instanţă ar fi conformă legii, aceasta era ţinută să observe că vătămarea există şi este evidentă, ceea ce, în logica sentinţei recurate, ar fi trebuit să conducă la anularea deciziei de expropriere.

O altă critică de nelegalitate a vizat încălcarea dispoziţiilor art. 44 alin. (6) din Constituţia României, sub aspectul nesocotirii procedurii prealabile a stabilirii despăgubirii de comun acord cu proprietarul, precum şi a art. 562 alin. (3) C. civ. şi art. 4 din Legea nr. 255/2010, sub aspectul inexistenţei consemnării prealabile a despăgubirilor, în mod nelegal apreciind prima instanţă că această împrejurare nu reprezintă un motiv de anulare a deciziei de expropriere.

Potrivit dispoziţiilor citate, despăgubirile prevăzute în caz de expropriere se stabilesc de comun acord cu proprietarul sau, în caz de divergenţă, prin justiţie. Prin urmare, premisa stabilirii cuantumului despăgubirilor, care ar trebui să reprezinte, prin ipoteză, o etapă anterioară emiterii deciziei de expropriere, o reprezintă parcurgerea procedurii de negociere a acestor sume cu proprietarii vizaţi. În egală măsură, din reglementarea art. 8-10 din Legea nr. 255/2010, rezultă că, anterior emiterii deciziei de expropriere, respectiv în procedura de consemnare a sumelor individuale şi afişare a listei proprietarilor ce urmează a fi expropriaţi, este necesar ca expropriatorul să procedeze la negocierea acestor sume propuse cu titlu de despăgubiri.

Este adevărat că decizia de expropriere se poate emite şi produce efecte şi în absenţa unui consens privind valoarea despăgubirii. Cu toate acestea, absenţa unui acord intervenit între expropriat şi expropriator presupune în mod necesar parcurgerea unei etape prealabile constând în negocierea cuantumului acesteia.

Pe de altă parte, contrar sentinţei recurate, împrejurarea neparcurgerii acestei proceduri anterior emiterii deciziei de expropriere are tocmai natura unui motiv de nelegalitate a actului contestat, întrucât criticile de legalitate formulate nu au vizat cuantumul despăgubirilor ori modalitatea concretă în care acestea au fost stabilite de către Comisie, ci tocmai neparcurgerea procedurii prealabile prevăzute de lege, în vederea emiterii actului contestat. Prin urmare, această împrejurare se reflectă inclusiv asupra legalităţii deciziei de expropriere, emisă cu neparcurgerea acestei proceduri.

Pe calea procesuală deschisă de prevederile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, citate de prima instanţă, expropriatul are posibilitatea de a contesta strict modalitatea de stabilire a despăgubirii, sub aspectul cuantumului acesteia, iar nu de a critica aspectele de nelegalitate ivite cu privire la transferul dreptului de proprietate asupra imobilului supus exproprierii, respectiv cu privire la emiterea deciziei de expropriere.

Îndeplinirea etapei consemnării prealabile reprezintă, prin natura sa, o condiţie de validitate extrinsecă a deciziei de expropriere, a cărei nerespectare atrage nulitatea actului, necondiţionat de dovedirea unei vătămări de către expropriat. În orice caz, vătămarea există şi este evidentă, având în vedere implicaţiile acestei proceduri asupra particularului, precum şi faptul că, de la data emiterii deciziei de expropriere şi până la momentul ulterior al consemnării despăgubirilor, recurenţii au fost lipsiţi de exerciţiul oricărei prerogative asupra imobilelor, dar şi de orice reparaţie cuvenită, potrivit legii.

Or, această încălcare nu putea fi complinită prin simpla consemnare ulterioară a sumelor reprezentând despăgubiri ori prin contestarea acestor sume, pe calea prevăzută de art. 22 din Legea nr. 255/2010, cât timp de esenţa sa este, potrivit legii, tocmai caracterul său prealabil. Pe de altă parte, eventuala complinire a viciului nu prezintă relevanţă din perspectiva sancţiunii nulităţii, care se verifică strict prin raportare la momentul emiterii actului, iar nu în raport de împrejurări ulterioare.

Un alt motiv de recurs a vizat încălcarea de către prima instanţă a principiilor transparenţei şi previzibilităţii în emiterea actelor administrative, în mod nelegal apreciindu-se că decizia de expropriere este motivată. Contrar statuărilor primei instanţe, decizia de expropriere nu cuprinde motivele de fapt şi drept care au fundamentat emiterea sa, ci exclusiv o enumerare a unor texte legale şi trimiteri la acte normative.

Or, simpla antamare a unor dispoziţii legale nu poate echivala cu motivarea actului administrativ, mai ales în cazul în care autoritatea emitentă dispune de o largă marjă de apreciere, cum este situaţia prezentei decizii de expropriere. În egală măsură, simpla trimitere la Programul strategic de dezvoltare nu poate echivala cu motivarea în fapt a deciziei de expropriere, mai ales în contextul în care Programul strategic este spus modificărilor şi actualizărilor constante.

Reclamanţii au indicat elementul esenţial omis în elaborarea deciziei de expropriere, care conduce astfel la concluzia nemotivării acesteia din urmă -justificarea caracterului de utilitate publică al obiectivului pentru care se dispune exproprierea. Or, având în vedere specificul actului în discuţie, această împrejurare, coroborată cu elementele de fapt care au condus la emiterea actului şi care sunt, la rândul lor, omise de către emitent, erau singurele în măsură să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei.

4. Apărările formulate în cauză

Ministerul Transporturilor şi Compania Naţională Aeroporturi Bucureşti S.A. au formulat întâmpinări, prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În susţinerea poziţiei sale procesuale, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor a arătat că sentinţa este legală, fiind motivată corespunzător. Reluarea argumentelor expuse în primul ciclu procesual nu înseamnă că prima instanţă de judecată nu a realizat o analiză proprie asupra motivelor de nelegalitate. Nimic nu împiedică instanţa să reia argumentele din primul ciclu procesual, având în vedere că se rejudecă aceeaşi acţiune, iar hotărârea din primul ciclu procesual a fost casată strict pentru introducerea Ministerului Finanţelor în cauză.

Recurenţii susţin că prima instanţă de judecată a omis să analizeze motivul de nelegalitate constând în inexistenţa unei consemnări cu caracter prealabil a despăgubirii rezultate din expropriere. Şi această susţinere este contrazisă de motivarea sentinţei atacate cu recurs, care arată pe larg că s-a făcut consemnarea despăgubirilor la dispoziţia reclamanţilor în cadrul etapelor procedurii de expropriere, prin hotărârea de guvern contestată în cauză - H.G. nr. 799/2019:

"Art. 4. - Sumele individuale prevăzute la art. 3 se virează de către Ministerul Transporturilor, în termen de cel mult 120 de zile de la data solicitării acestora de către reprezentantul expropriatorului, într-un cont bancar deschis pe numele Companiei Naţionale "Aeroporturi Bucureşti" - S.A. la dispoziţia proprietarilor de imobile, pentru imobilele proprietate privată care constituie coridorul de expropriere situat pe amplasamentul lucrării de utilitate publică de interes naţional prevăzut la art. 1, în vederea efectuării despăgubirilor în cadrul procedurilor de expropriere, în condiţiile legii.".

În concluzie, a arătat intimatul-pârât, motivarea sentinţei recurate este întocmită în mod legal, prima instanţă arătând, în esenţă, că decizia de expropriere este emisă de un organ competent, în virtutea mandatului legal dat pârâtei CNAB S.A. prin dispoziţiile Legii nr. 255/2010, la care face trimitere decizia de expropriere; că sumele reprezentând estimarea administrativă a despăgubirilor au fost consemnate la dispoziţia persoanelor expropriate şi negociate în cadrul etapelor procedurii de expropriere; că încălcarea unor termene prevăzute de Legea nr. 255/2010 nu este prevăzută sub sancţiunea nulităţii deciziei de expropriere şi că decizia de expropriere nu încalcă dispoziţiile Legii nr. 229/2013, deoarece realizarea scopului declaraţiilor de utilitate publică a fost prelungită, prin norme speciale, până în anul 2028.

Cu privire la pretinsa încetare de drept a utilităţii publice, s-a opinat că, în mod legal, prima instanţă de judecată a reţinut că decizia de expropriere nu încalcă dispoziţiile Legii nr. 229/2013, deoarece realizarea scopului declaraţiilor de utilitate publică a fost prelungită, prin norme speciale, până în anul 2028. Acesta este contraargumentul principal la acţiunea reclamanţilor reţinut de prima instanţă de judecată. Prin urmare, interpretarea adiacentă a primei instanţe în legătură cu intenţia legiuitorului de a completa art. 30 din Legea nr. 255/2010 prin dispoziţiile Legii nr. 229/2013 nu are nicio relevanţă în raport cu acest contraargument principal.

La data intrării în vigoare a Legii nr. 229/2013 - 21 iulie 2013, realizarea scopului declarării utilităţii publice a lucrărilor " de dezvoltare a infrastructurii aeroportuare" era prelungită până în anul 2022, prin dispoziţiile O.U.G. nr. 13/2011, care a fost aprobată prin Legea nr. 169/2011.

Rezultă că, printr-un act normativ de acelaşi nivel cu Legea nr. 229/2013, respectiv prin Legea de aprobare cu nr. 169/2011, legiuitorul a dispus ca scopul declarării utilităţii publice din speţă să fie realizat într-o anumită perioadă de timp, mai mare decât perioada de doi ani de zile prevăzută de Legea nr. 229/2013.

În prezent, prin Legea nr. 205/2022, legiuitorul a dispus ca realizarea scopului utilităţii publice din cauză să fie realizat până în anul 2028.

Potrivit art. III din Legea nr. 229/2013, " În cazul în care declararea utilităţii publice nu a fost urmată de realizarea scopului pentru care a fost declarată, utilitatea publică se consideră încetată de drept astfel: a) la data intrării în vigoare a prezentei legi, în cazul utilităţii publice declarate anterior, dacă de la declararea utilităţii publice şi până la data intrării în vigoare a prezentei legi au trecut cel puţin 2 ani;".

În speţă, textul legal citat mai sus nu se aplică, deoarece, în primul rând, în virtutea normelor speciale cuprinse în O.G. nr. 64/1999, legiuitorul a stabilit o durată mai mare a efectelor declaraţiei de utilitate publică decât durata stabilită prin dispoziţiile Legii nr. 229/2013, respectiv până în anul 2028:

"II.3. 1 iulie 2009-31 decembrie 2020

Achiziţionarea terenurilor necesare realizării obiectivului de investiţii aprobat şi scoaterea acestora din circuitul agricol, dacă este cazul

Etapa a III-a ianuarie 2021-31 decembrie 2028 Realizarea lucrărilor din cadrul Programului strategic de dezvoltare a infrastructurii aeroportuare:

III.1. ianuarie 2021-31 decembrie 2027 Obţinerea avizelor, acordurilor şi autorizaţiilor necesare în vederea demarării lucrărilor

III.2. ianuarie 2021-31 decembrie 2028 Dezvoltarea infrastructurilor de transport terestru în vederea asigurării accesului în zona de est a Aeroportului Internaţional Henri Coandă - Bucureşti

III.3. ianuarie 2021-31 decembrie 2028 Dezvoltarea infrastructurii aeroportuare necesare prelucrării traficului de pasageri prin realizarea unui nou terminal şi a sistemului de căi de rulare şi platforme necesar

III.4. ianuarie 2021-31 decembrie 2028 Dezvoltarea infrastructurii aeroportuare necesare prelucrării traficului de mărfuri şi poştă prin realizarea unei platforme multimodale cargo

Realizarea unui parc tehnologic high-tech pentru dezvoltarea activităţilor conexe transportului aerian. ".

În concluzie, nu se poate susţine că nu a fost realizat acest scop în cauză, astfel cum în mod eronat susţin recurentele.

S-a mai susţinut că dispoziţiile O.G. nr. 64/1999 au caracter de norme speciale şi faţă de dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 255/2010.

Potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 255/2010, "(5) După efectuarea transferului dreptului de proprietate, expropriatorul solicită intabularea dreptului de proprietate asupra coridorului de expropriere în baza unei documentaţii întocmite pentru fiecare unitate administrativ-teritorială în parte, în conformitate cu dispoziţiile legale aplicabile. Ulterior operaţiunii de intabulare, expropriatorul are obligaţia de a începe lucrările într-un termen considerat rezonabil, în funcţie de complexitatea acestora, dar nu mai târziu de 24 de luni de la eliberarea autorizaţiei de construire. ".

Norma generală citată mai sus prevede un termen rezonabil pentru începerea lucrărilor, dar nu mai târziu de 24 de luni de la eliberarea autorizaţiei de construire. Norma specială cuprinsă în O.G. nr. 64/1999 stabileşte un termen mai lung pentru realizarea lucrărilor, care se întinde până în anul 2028.

Interpretarea avansată de recurenţi încalcă, în opinia intimatului, normele de interpretare a legilor (interpretarea sistematică) şi frizează absurdul, întrucât, dacă s-ar accepta interpretarea recurenţilor şi ar fi ignorate normele speciale, ar însemna că toate lucrările de utilitate publică ar trebui să fie realizate în decurs de doi ani de la data declarării utilităţii publice (fiind de notorietate publică faptul că, în cazul unor lucrări deosebit de complexe, numai proiectarea poate dura doi ani de zile) sau că declararea utilităţii publice ar trebui refăcută din doi în doi ani.

Lucrările de pe terenul expropriat au fost declarate din nou de utilitate publică prin actele normative emise după apariţia O.G. nr. 64/1999, respectiv H.G. nr. 655/2018, H.G. nr. 799/2019.

Referitor la art. III. lit. b) din Legea nr. 229/2013, a învederat intimatul-pârât, în primul rând, că recurenţii nu au invocat acest temei de nulitate prin acţiunea formulată în cauză, ci s-au limitat la lit. a). În al doilea rând, pe lângă argumentul prelungirii realizării scopului declaraţiei de utilitate publică, legiuitorul prevede o excepţie în care se încadrează perfect imobilele expropriate în litigiu:

"b) la împlinirea unui termen de 2 ani calculat de la data declarării utilităţii publice, dacă declararea a intervenit cu mai puţin de 2 ani înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi sau intervine după intrarea ei în vigoare. Fac excepţie imobilele care la data declarării utilităţii publice se aflau sau, ulterior acesteia, au intrat prin orice modalitate în domeniul public sau privat al statului ori în proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor.".

Imobilele în litigiu au fost expropriate prin decizia de expropriere atacată în cauză, cu nr. x/31.03.2020. Prin urmare, au intrat în proprietatea publică a Statului Român din data de 31.03.2020 şi fac excepţie de la aplicarea lit. b) prima teză a art. III din Legea nr. 229/2013.

Legea prevede că nu se poate contesta transferul dreptului de proprietate de la privat la Stat, aspect pe care reclamanţii nu l-au contestat în mod direct, deşi au solicitat anularea integrală a deciziei de expropriere.

În raport cu aceste limite ale contestaţiei stabilite de legiuitor, celelalte pretinse încălcări ale legii invocate de către reclamanţi nu reprezintă decât un formalism excesiv.

Potrivit art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, " (1) Expropriatul nemulţumit de cuantumul despăgubirii prevăzute la art. 19 se poate adresa instanţei judecătoreşti competente în termenul general de prescripţie, care curge de la data la care i-a fost comunicată hotărârea de stabilire a cuantumului despăgubirii, sub sancţiunea decăderii, fără a putea contesta transferul dreptului de proprietate către expropriator asupra imobilului supus exproprierii, iar exercitarea căilor de atac nu suspendă efectele hotărârii de stabilire a cuantumului despăgubirii şi transferului dreptului de proprietate.".

Rezultă că exproprierea bunului este o chestiune de oportunitate, cu privire la care nu poate aprecia reclamantul sau instanţa de judecată. Sub aparenţa încălcării unor termene intermediare prevăzute de lege, reclamantul urmăreşte să împiedice transferul dreptului de proprietate, ceea ce nu e permis de lege.

În legătură cu pretinsa încălcare a termenelor prevăzute de art. 8 din Legea nr. 255/2010, intimatul-pârât a precizat că, în mod legal, prima instanţă a stabilit că reclamanţii nu au dovedit vreo vătămare în cauză prin emiterea deciziei de expropriere înainte de expirarea termenului acordat de 90 de zile pentru eliberarea imobilelor.

Prin recursul formulat, reclamanţii-recurenţi îşi menţin abordarea in abstracto cu privire la pretinsa vătămare (care oricum nu mai poate fi dovedită în etapa recursului) şi susţin, fără niciun temei legal, că încălcarea acestui termen ar fi sancţionată cu nulitatea absolută a actului administrativ atacat în speţă.

Totodată, recurenţii nu indică vreun interes public ocrotit prin termenul de eliberare a imobilelor expropriate, fiind evident faptul că acest termen este stabilit exclusiv în interesul privat al reclamanţilor-recurenţi.

În privinţa lipsei negocierilor, în mod legal, prima instanţă de judecată a reţinut că procedura prevăzută de Legea nr. 255/2010 presupune şi negocierea despăgubirilor, însă nu se poate avansa teza recurenţilor conform căreia Statul nu putea expropria fără să aibă acordul lor cu privire la despăgubiri.

Tocmai în acest sens, prima instanţă de judecată a evidenţiat întreaga procedură de despăgubire din Legea nr. 255/2010, care cuprinde inclusiv dreptul reclamanţilor de a contesta în instanţă cuantumul despăgubirilor.

De asemenea, s-a arătat că, în mod legal, prima instanţă de judecată a reţinut că mica întârziere în eliberarea sumelor consemnate nu poate fi sancţionată cu nulitatea actului administrativ atacat, sumele fiind consemnate la dispoziţia reclamanţilor anterior transferului dreptului de proprietate, prin H.G. nr. 799/2019.

La rândul său, intimatul Compania Naţională AEROPORTURI BUCUREŞTI S.A. (CNAB) a arătat, în întâmpinarea prezentată în recurs, că nu pot fi primite criticile recurenţilor, sentinţa fiind legală.

Astfel, s-a susţinut că sentinţa este corespunzător motivată, nici întinderea considerentelor decizorii şi nici măcar ordinea de prezentare a argumentelor de respingere a acţiunii nu se aseamănă între cele două hotărâri judecătoreşti de respingere a acţiunii. De asemenea, instanţa de fond a verificat în mod coerent şi complet cele invocate de către reclamanţi, verificând atât relevanţa argumentului negocierii directe în procedura prealabilă, care ar semnifica o încălcare a art. 44 alin. (6) din Constituţie, cât şi argumentul momentului transferului dreptului de proprietate. În plus, referitor la aspectul consemnării sumelor, oricum sumele care constituie despăgubiri pentru imobilele expropriate au fost estimate şi aprobate prin H.G. nr. 799/2019 şi au fost consemnate la dispoziţia persoanelor expropriate. Ţinând cont de faptul că despăgubirile au fost alocate din punct de vedere bugetar anterior emiterii Deciziei de expropriere, din perspectivă bugetară, sumele respective au fost consemnate şi au constituit o justă şi prealabilă despăgubire.

Privitor la motivul de casare reglementat de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., s-a învederat instanţei că sentinţa reprezintă o aplicare corectă a normelor de drept material.

Recurenţii susţin că nu ar fi fost necesară verificarea de către instanţă a interpretării art. III din Legea nr. 229/2013, apreciind că textul de lege trebuia aplicat situaţiei din speţă, din oficiu, însă fac abstracţie de caracterul sistematic al legilor, întâlnit în orice situaţie în care norme din legi diferite prezintă un sector comun de reglementare. În aceste cazuri, pe de-o parte, trebuie verificată interacţiunea şi modalitate de aplicare a normelor, unele în funcţie de celelalte şi, pe de altă parte, trebuie verificat dacă există grade de specializare a reglementării, în sensul în care pluralitate de legi poate viza, tocmai, cazuri speciale, care necesită o reglementare fie, mai detaliată, fie, diferită.

Or, în speţa dedusă judecăţii, instanţa de fond, în mod judicios, nu a făcut abstracţie de reglementarea specială şi prioritară, adoptată prin O.G. nr. 64/1999 şi care instituia termene speciale de îndeplinire a etapelor administrative din cadrul Strategiei de dezvoltare a Aeroportului Internaţional Henri Coandă. Prin urmare, instanţele de fond doar şi-au îndeplinit rolul de interpretare şi aplicare a dreptului material prin verificări necesare ale normelor legale.

În plus, expunerea de motive de fundamentare a modificării Legii nr. 255/2010 prin Legea nr. 229/2013 confirmă intenţia iniţială de modificare tocmai a art. 30 din Legea nr. 255/2010 şi dezideratul general de a nu indisponibiliza bunurile până la declanşarea procedurii de expropriere.

În timp ce pentru realizarea scopului adoptării O.G. nr. 64/1999 este stabilit un termen expres de către legiuitor, realizarea scopului nu poate fi verificată decât la momentul îndeplinirii termenului legal, O.G. nr. 64/1999 instituind termene îndelungate pentru un proiect complex şi extins. Aceste prevederi legale fac parte din dreptul pozitiv, sunt aplicabile şi nu pot fi ignorate în soluţionarea prezentei cauze.

Aşadar, adevărata critică a reclamanţilor, a opinat intimatul, nu vizează actele administrative puse în analiza instanţelor în prezenta cauză, ci existenţa O.G. nr. 64/1999 însăşi, urmând a fi evaluată interacţiunea şi interpretarea legii şi a ordonanţei pentru a determina dacă termenul de 2 ani de zile, invocat pentru realizarea scopului, este incident şi în cauză. O.G. nr. 64/1999 stabileşte un calendar propriu, indiferent de reglementările generale, de implementare a Programului strategic, adoptat iniţial pentru perioada 2007-2022 şi care a fost adaptat de către legiuitor la perioada actualizată 2007 - 2028.

Mai mult, din punct de vedere gramatical, reclamanţii-recurenţi interpretează deformat art. III din Legea nr. 299/2013, anume declararea utilităţii publice nu a fost urmată de realizarea scopului pentru care a fost declarată, argumentând că, în viziunea lor, această expresie ar fi obligat la atingerea scopului de utilitate publică a Programului Strategic, în sensul finalizării acestuia în mod complet până la data intrării în vigoare a Legii nr. 299/2013. Eroarea acestei interpretări rezultă chiar din prevederile O.G. nr. 64/1999, Anexa 1 indice 1, în vigoare la momentul adoptării legii, precum şi în prezent. Recurenţii propun aşadar ignorarea voinţei legiuitorului care a stabilit graficul de realizare a proiectului până la nivelul anului 2028.

Nu în ultimul rând, din punct de vedere teleologic, s-a arătat că recurenţii ignoră faptul că scopul Legii nr. 299/2013 este acela de a proteja de incertitudini persoane vizate de exproprieri viitoare, şi nu de a desfiinţa exproprieri deja realizate. Acest fapt rezultă din expunerea de motive de la adoptarea Legii nr. 299/2013, odată ce proiectul de lege a fost pus în dezbatere publică, anterior adoptării. Aşadar, în speţă reclamanţii-recurenţi nu pot invoca dispoziţii legale ce stabilesc situaţii ipoteză diferite de situaţia lor specifică.

CNAB a primit în mod legal un mandat de emitere a deciziei de expropriere, din anul 2019. Astfel cum se reţine şi prin sentinţă, faptul că Decizia de expropriere a fost emisă în temeiul art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 799/2019, care oferă un mandat legal pentru emiterea unor astfel de decizii, validează condiţia necesară şi suficientă pentru a se constata că, indiferent de formula utilizată prin decizie cu referire la expropriator, Statul Român este expropriatorul,

Decizia de expropriere nr. 198/31.03.2020 a fost emisă de o autoritate care avea această competenţă. Conform art. 2 alin. (1) al H.G. nr. 799/2019 se aprobă declanşarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere, situate pe amplasamentul lucrării de utilitate publică de interes naţional, prevăzut la art. 1, expropriator fiind Statul Român, reprezentat prin Ministerul Transporturilor prin Compania Naţională Aeroporturi Bucureşti S.A..

Astfel, în mod explicit, CNAB a primit un mandat legal pentru emiterea deciziilor de expropriere şi chiar dacă în cuprinsul deciziei de expropriere nu este utilizată formula Statul Român, prin MT, prin CNAB şi doar se face trimitere la prevederile H.G. nr. 799/2019, este în afara oricărui dubiu că expropriatorul este Statul, care a şi dobândit proprietatea imobilelor expropriate.

În alte cuvinte, Hotărârea de Guvern la care se trimite în mod direct prin decizia de expropriere, redă misiunea şi mandatul clar al CNAB de a efectua toată procedura de expropriere pentru implementarea programului strategic.

În ceea ce priveşte respectarea art. 9 alin. (1) din Legea nr. 255/2010 s-a arătat că prin sentinţă s-a reţinut faptul că legea "nu conţine nicio dispoziţie privitoare la sancţiunea care intervine în cazul încălcării termenului prevăzut la art. 9 alin. (1), aşa încât nulitatea invocată de reclamante este una virtuală, condiţionată de probarea producerii unei vătămări ce nu ar putea fi înlăturată altfel decât prin anularea actului". Prevederile legale dispun în sensul că în termen de 5 zile de la expirarea termenelor prevăzute la art. 8, expropriatorul are obligaţia emiterii deciziei de expropriere. Instanţa reţine faptul că nu se probează nicio vătămare ce ar rezulta din presupusa emitere prematură a deciziei de expropriere, nefiind întrunite condiţii de constatare a nulităţii.

Dispoziţia art. 8 alin. (2) indice 2 prevede că prin notificarea prevăzută la alin. (1) se va stabili şi termenul de eliberarea a imobilului, care nu poate fi mai mic de 30 de zile lucrătoare. Reclamanţii înaintează ipoteza eronată potrivit căreia, deoarece în temeiul art. 8 alin. (2) indice 2, s-a acordat un termen de 90 de zile de eliberare imobil, era necesară trecerea întregului termen, de 90 de zile, pentru emiterea mai apoi, în termen de 5 zile a deciziei de expropriere.

Recurenţii încearcă să speculeze o modificare legislativă intervenită după adoptarea Legii nr. 255/2010, când trimiterea de la art. 9 la art. 8 viza exclusiv forma iniţială a art. 8, şi nu forma modificată, care a inclus alineate suplimentare.

Cu toate acestea, în afară de faptul că, recurenţii nu pot justifica nicio vătămare derivată din faptul că nu s-ar fi aşteptat 90 de zile de la notificarea intenţiei de expropriere, nefiind îndeplinită condiţia ipoteză pentru anularea actului administrativ, adăugarea alin. (2) - secundare [indice 1 şi 2], a reprezentat, a arătat intimatul, o reglementare specială ce viza suplimentarea unor detalii formale pe care să le conţină notificarea intenţiei exproprierii, şi nu aspecte esenţiale pentru notificarea însăşi.

De altfel, confirmarea suplimentară că aceasta este unica interpretare a legii rezultă şi din H.G. nr. 53/2011, care, pe de-o parte, a fost elaborată raportat la versiunea iniţială a legii care nu conţinea art. 8 alin. (2 indice 1) şi (2) şi, pe de altă parte, nu a fost adaptată odată cu modificarea legislativă, confirmând trimiterea art. 9 doar către termenele de la art. 8 exclusiv şi explicit pentru art. 8 alin. (2), nu şi alineatele indice.

S-a mai învederat instanţei că, trecând peste faptul că instanţa a indicat faptul că aspectele referitoare la eventualele negocieri purtate şi cuantumul despăgubirilor pot fi analizate doar într-un litigiu pornit în condiţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, recurenţii invocă faptul că nu ar fi avut şansa de a se prezenta la sediul expropriatorului, anterior emiterii deciziei de expropriere, pentru a se încerca stabilirea de comun acord a cuantumului despăgubirilor.

Or, în aplicarea art. 44 alin. (6) din Constituţie, despăgubirile se stabilesc de comun acord sau în caz de divergenţă, prin justiţie. Se poate constata faptul că dispoziţiile legale invocate nu stabilesc nicio obligativitate a unor negocieri pentru despăgubiri, legea stabilind tocmai dreptul persoanei expropriate de a contesta în instanţă valoarea de despăgubire (art. 9 alin. (3) din Legea nr. 233/2018), fiind posibil ca persoanele vizate să fie de acord cu sumele stabilite de autorităţi. Tuturor acestora se adaugă şi faptul că, prin chiar H.G. nr. 799/2019, se stabileşte suma totală pentru despăgubirea exproprierilor necesare, în cuantum total de 358.212 mii RON.

În plus, chiar Legea nr. 255/2010, la art. 8 alin. (2) stabileşte obligaţia persoanelor expropriate, nu a expropriatorului, ca, în termen de 20 de zile de la notificarea intenţiei de expropriere, să se prezinte la sediul autorităţii, în vederea depunerii documentaţiei aferente dreptului de proprietate şt stabilirii unei juste despăgubiri. Aşadar, în speţă au fost pe deplin respectate prevederile şi procedurile legale, cu referire specială la art. 19-22 din Legea nr. 255/2010.

Referitor la respectarea prevederilor vizând despăgubirea, s-a arătat de către intimat că aspectele referitoare la eventualele negocieri purtate şi cuantumul despăgubirilor pot fi analizate doar într-un litigiu pornit în condiţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010. În orice caz, sumele care constituie despăgubiri pentru imobilele expropriate au fost deja estimate şi aprobate prin H.G. nr. 799/2019 şi au fost consemnate la dispoziţia persoanelor expropriate. Ţinând cont de faptul că despăgubirile au fost alocate din punct de vedere bugetar anterior emiterii Deciziei de expropriere (aşa cum rezultă din fişele de repartizare a creditelor de angajament şi a creditelor bugetare, depuse la dosarul cauzei), din perspectivă bugetară, sumele respective au fost consemnate şi au constituit o justă şi prealabilă despăgubire chiar şi în situaţia în care nu ar fi fost virate în contul corespunzător de consemnare a sumelor până la data emiterii deciziei.

Nu în ultimul rând, s-a subliniat, în mod legal s-a constatat că Decizia de expropriere este motivată în fapt şi în drept.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor invocate în cererea de recurs şi a apărărilor formulate prin întâmpinări, raportat la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins.

În ceea ce priveşte cazul de casare de la pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Curtea reţine că, în susţinerea acestuia, recurenţii-reclamanţi au invocat faptul că instanţa de fond a preluat raţionamentul judecătorului de primă instanţă din primul ciclu procesual şi, deopotrivă, că nu s-a pronunţat cu privire la toate aspectele de fapt şi de drept arătate în susţinerea cererii de chemare în judecată.

Or, sentinţa atacată este motivată. Contrar susţinerii acestora, Înalta Curte reţine că judecătorul fondului a expus argumentat în considerentele hotărârii atacate care sunt motivele pentru care a respins atât excepţia de nelegalitate, cât şi acţiunea în anulare a reclamanţilor, neputându-se vorbi de o preluare necenzurată a considerentelor sentinţei pronunţate în primul ciclu procesual ori de neanalizarea susţinerilor acestora sau de nemotivarea sentinţei în sensul cazului de recurs de la pct. 6 al art. 488 C. proc. civ.. Considerentele sentinţei relevă o analiză şi a susţinerilor privind aspectul negocierii directe în procedura prealabilă, care ar semnifica, în opinia recurenţilor-reclamanţi, o încălcare a art. 44 alin. (6) din Constituţie, cât şi a celor vizând momentul transferului dreptului de proprietate.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, soluţionat cu respectarea garanţiilor instituite de art. 6 paragraf 1 din Convenţia Europeană privind Drepturile Omului, include, printre altele, dreptul părţilor de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate pretenţiile de către instanţa sesizată, aspect care să se reflecte în hotărârea pronunţată. În scopul respectării acestui drept, instanţei de judecată îi incumbă obligaţia de a proceda la un examen efectiv, real si consistent al mijloacelor, argumentelor si elementelor de probă ale parţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa în determinarea situaţiei de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 în cauza Albina c. României si hot. CEDO din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Or, tocmai acest lucru l-a făcut instanţa de fond, motivarea sentinţei de respingere a acţiunii fiind pertinentă, completă şi accesibilă.

Cât priveşte încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, corespunzător motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod, motiv incident atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege aplicabile substanţial speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit, Înalta Curte constată că sentinţa instanţei de fond este, deopotrivă, legală.

Astfel, o primă critică vizează aplicarea greşită dispoziţiilor art. III din Legea nr. 229/2013 cu prilejul soluţionării excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 799/2019 şi al analizării legalităţii deciziei de expropriere prin raportare la prevederile art. III din Legea nr. 229/2013. Înalta Curte apreciază că nu poate fi primită această critică.

Analiza instanţei de fond asupra dispoziţiilor art. III din Legea nr. 229/2013, din perspectiva aplicabilităţii acestora şi a efectelor produse asupra deciziei de expropriere contestate este parţial corectă. Legea nr. 229/2013 pentru completarea art. 13 din Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local şi pentru completarea art. 56 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul are ca domeniu de aplicare, după cum o arată şi titlul, modificarea şi completarea celor două norme evocate.

La art. III din Legea nr. 229/2013 se prevede, distinct de modificările aduse prin art. I şi II articolelor menţionate în titlul actului normativ, că "În cazul în care declararea utilităţii publice nu a fost urmată de realizarea scopului pentru care a fost declarată, utilitatea publică se consideră încetată de drept astfel:

a) la data intrării în vigoare a prezentei legi, în cazul utilităţii publice declarate anterior, dacă de la declararea utilităţii publice şi până la data intrării în vigoare a prezentei legi au trecut cel puţin 2 ani;

b) la împlinirea unui termen de 2 ani calculat de la data declarării utilităţii publice, dacă declararea a intervenit cu mai puţin de 2 ani înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi sau intervine după intrarea ei în vigoare. Fac excepţie imobilele care la data declarării utilităţii publice se aflau sau, ulterior acesteia, au intrat prin orice modalitate în domeniul public sau privat al statului ori în proprietatea privată a comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor."

Înalta Curte apreciază că, aşa cum au invocat şi recurenţii-reclamanţi prin cererea de recurs, art. III din Legea nr. 290/2013 consacră legislativ două cazuri distincte de încetare a declaraţiei de utilitate publică, justificate de situaţiile ivite în realitatea juridică în care, în unele cazuri de expropriere pentru utilitate publică, perioada până la hotărârea pentru aprobarea declanşării procedurii de expropriere se prelungea excesiv, iar proprietarii nu îşi puteau exercita prerogativele dreptului de proprietate şi nici nu puteau beneficia de despăgubiri. Înalta Curte nu achiesează astfel la considerentele sentinţei instanţei de fond potrivit cărora art. III din Legea nr. 293/2013 vizează doar etapa aprobării indicatorilor tehnico-economici.

Pe de altă parte însă, raţionamentul judecătorului fondului potrivit căruia H.G. nr. 799/2019 şi decizia de expropriere contestată nu încalcă dispoziţiile art. III din Legii nr. 229/2013 este unul valid. Astfel, Programul strategic de dezvoltare a infrastructurii aeroportuare la Aeroportul Internaţional Henri Coandă Bucureşti a fost reglementat prin O.G. nr. 64/1999, utilitatea publică a proiectului fiind declarată chiar prin actul normativ amintit, iar la data intrării în vigoare a Legii nr. 229/2013, realizarea scopului declarării utilităţii publice a lucrărilor "de dezvoltare a infrastructurii aeroportuare" era prelungită până în anul 2022, prin O.U.G. nr. 13/2011, aprobată ulterior prin Legea nr. 169/2011. Mai apoi, prin Legea nr. 205/2022 a intervenit o altă prelungire, dispusă până în anul 2028.

Dat fiind că prin acte normative de acelaşi rang cu Legea nr. 229/2013, legiuitorul a dispus ca scopul declarării utilităţii publice din speţă să fie realizat într-o anumită perioadă de timp mai mare decât perioada de 2 ani stipulată de Legea nr. 229/2013, Înalta Curte apreciază că acestea au natura unor norme speciale, care au ţinut cont de complexitatea deosebită a lucrării şi de etapele şi procedurile multiple pe care proiectul trebuie să le parcurgă până la finalizare, fiind respectate aşadar, în raport de toate aceste circumstanţe concrete, şi art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Trecând la analiza criticii recurenţilor-reclamanţi potrivit căreia instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 2 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 255/2010 privitoare la autoritatea competentă să emită decizia de expropriere, Înalta Curte constată că este şi ea nefondată.

Potrivit art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 799/2019, "Se aprobă declanşarea procedurilor de expropriere a imobilelor proprietate privată care constituie coridorul de expropriere situat pe amplasamentul lucrării de utilitate publică de interes naţional prevăzut la art. 1, expropriator fiind statul român, reprezentat de Ministerul Transporturilor, prin Compania Naţională "Aeroporturi Bucureşti"-S.A.".

Aşadar, textul precitat conferă intimatului-pârât CNAB un mandat legal pentru emiterea deciziilor de expropriere, în calitate de reprezentant al statului, în acord cu dispoziţiile art. 2 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 255/2010 şi, chiar dacă în cuprinsul deciziei de expropriere nu a fost utilizată formula sacrală Statul Roman - Ministerul Transporturilor, prin Compania Naţională Aeroporturi Bucureşti S.A., este lipsit de echivoc faptul că expropriatorul este Statul Român.

O altă critică de nelegalitate adusă sentinţei Curţii de Apel Bucureşti vizează modalitatea de interpretare şi aplicare a prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, fiind, în opinia recurenţilor-reclamanţi, nesocotite dispoziţiile privind regimul juridic al nulităţii necondiţionate, rezultate din emiterea deciziei de expropriere înăuntrul termenelor legale instituite de art. 8 din lege.

Înalta Curte nu va primi nici această critică. Astfel, reclamanţii-recurenţi au invocat prevederile art. 9 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, potrivit cărora "în termen de 5 zile lucrătoare de la expirarea termenelor prevăzute la art. 8, expropriatorul are obligaţia emiterii deciziei de expropriere" şi dispoziţia art. 8 alin. (22) din Legea nr. 255/2010, care prevede faptul că "prin notificarea prevăzută la alin. (1) se va stabili şi termenul de eliberare a imobilului, care nu poate fi mai mic de 30 de zile lucrătoare", susţinând că decizia de expropriere este nulă, fiind emisă anterior expirării acestor termene, respectiv în interiorul termenului de 90 de zile ce le fusese acordat pentru eliberarea imobilului teren.

Înalta Curte reţine că, în interpretarea textelor art. 8 alin. (2), art. 8 alin. (22), art. 9 alin. (1) din Legea nr. 255/2010, în forma în vigoare la data deciziei contestate, aşadar ulterior modificărilor legislative survenite în anul 2011, contrar susţinerilor intimatului Compania Naţională AEROPORTURI BUCUREŞTI S.A., (CNAB), decizia de expropriere trebuie emisă de expropriator în termen de 5 zile lucrătoare de la expirarea termenelor prevăzute la art. 8 - alin. (2) şi (22):

"(1) În termen de 5 zile lucrătoare de la expirarea termenelor prevăzute la art. 8, expropriatorul are obligaţia emiterii deciziei de expropriere".

Această interpretare are în vedere împrejurarea că, pe de o parte, prin Legea nr. 205/2011 s-a modificat atât art. 8, fiind introdusă prin alin. (22) obligativitatea stabilirii şi a unui termen de eliberare a imobilului ("se va stabili"), cât şi art. 9 alin. (1), prin introducerea sintagmei "la expirarea termenelor prevăzute la art. 8" în loc de "de la expirarea datei prevăzute la art. 8 alin. (2)", sintagme ce vizau, în cele două forme ale legii, curgerea termenului legal de 5 zile pentru emiterea deciziei de expropriere.

În speţă, notificarea a fost comunicată la data de 04.03.2020, iar decizia de expropriere nr. 198 a fost emisă la data de 31.03.2020, aşadar înăuntrul termenului de 90 de zile stabilit de expropriator, în exercitarea marjei sale de apreciere, pentru eliberarea de către reclamanţii-recurenţi a imobilului teren.

Înalta Curte apreciază însă că în discuţie nu poate fi o nulitate a actului administrativ necondiţionată de dovedirea vătămării, aşa cum susţin recurenţii-reclamanţi, aceştia trebuind a proba vătămarea suferită prin nesocotirea, la emiterea deciziei, a termenului de 90 zile reglementat de legiuitor în favoarea lor.

Astfel, reclamant în contenciosul administrativ poate fi, ca regulă generală, în sensul art. 1 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, orice persoană, fizică sau juridică, dacă îndeplineşte condiţia de a se considera vătămată într-un drept ori într-un interes legitim, printr-un act administrativ, tipic sau asimilat, adresat ei însăşi sau altui subiect de drept. Persoana vătămată este definită la art. 2 alin. (1) lit. a) din lege ca fiind orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

Aşa cum rezultă din teoria contenciosului administrativ, prevederile legale mai sus citate consacră o categorie a contenciosului subiectiv, în sensul că un act administrativ poate fi anulat numai dacă şi sub condiţia în care se dovedeşte că a produs reclamantului o vătămare într-un drept ori într-un interes legitim.

Aşadar, pentru a introduce acţiunea în contencios administrativ reclamantul este suficient să se considere vătămat prin actul administrativ contestat, aşa cum stipulează art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, însă pentru admiterea acţiunii în anulare se cere condiţia reţinerii încălcării unui drept sau interes legitim privat al reclamantului, încălcarea fiind consecinţa emiterii actului administrativ contestat.

Vătămarea interesului se apreciază, deci, prin raportare la noţiunea de interes legitim privat în cadrul contenciosului subiectiv, deoarece conform art. 2 alin. (1) lit. p) din Legea nr. 554/2004, prin interes legitim privat se înţelege posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat.

Contenciosul subiectiv presupune vătămarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat, astfel că instanţa de contencios administrativ trebuie să verifice dacă prin actul administrativ, tipic sau asimilat, care face obiectul acţiunii s-a adus atingere unei situaţii juridice subiective.

Aceasta este, de altfel, diferenţa între contenciosul administrativ obiectiv şi cel subiectiv, primul fiind un proces contra actului administrativ, raportat la regulile normative care îi guvernează emiterea, pe când cel de-al doilea are în centrul său preocuparea faţă de drepturile subiective ale persoanelor fizice sau juidice, fără a se centra pe legalitatea obiectivă a actului administrativ.

Astfel, reclamanţii-recurenţi trebuie să dovedească nu doar o încălcare a legii prin emiterea actului contestat, dar şi că a avut loc o încălcare concretă a interesului lor legitim privat, o vătămare pricinuită lor prin emiterea deciziei de expropriere înauntrul termenului stabilit de expropriator pentru eliberarea imobilului.

Reclamanţii au invocat, de altfel, o nulitate de drept material, substanţială, iar nu una procesuală, iar interesul protejat de norma de la art. 9 alin. (1) coroborat cu art. 8 alin. (22) din Legea nr. 255/2010 este unul eminamente privat, termenul de eliberare a imobilului, stabilit în concret de expropriator pentru fiecare expropriat în parte, pornind de la un minim de 30 de zile, urmărind protejarea drepturilor expropriatului, fiind stipulat în favoarea sa, dându-i răgazul necesar pentru a elibera bunul imobil.

Or, în măsura în care trecerea bunului în proprietatea publică, prin emiterea deciziei de expropriere înainte de expirarea termenului de eliberare a imobilului, urmată de plata de despăgubiri, nu a fost de natură a produce reclamanţilor-recurenţi o vătămare, nesusţinându-se şi neprobându-se, de altfel, o "ocupare" efectivă a imobilului de către expropriator în tot acest interval de timp, dat fiind şi că, aşa cum s-a arătat în cele ce preced, potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, condiţia vătămării este o condiţie de fond ce trebuie îndeplinită în contenciosul subiectiv pentru a dispune anularea actului administrativ contestat, în mod corect a înlăturat instanţa de fond susţinerile reclamanţilor-recurenţi.

Un alt motiv de recurs invocat prin cererea de recurs a vizat statuările instanţei de fond privind înlăturarea apărărilor reclamanţilor-recurenţi potrivit cărora au fost încălcate dispoziţiile art. 44 alin. (6) din Constituţia României, sub aspectul nesocotirii procedurii prealabile a a stabilirii despăgubirii de comun acord cu proprietarul, precum şi a art. 562 alin. (3) C. civ. şi a art. 4 din Legea nr. 255/2010, din perspectiva inexistenţei consemnării prealabile a despăgubirilor.

Criticile recurentelor-reclamante sunt nefondate, reţine Înalta Curte.

Astfel, aşa cum corect a subliniat instanţa de fond, aspectele referitoare la eventualele negocieri purtate şi la cuantumul despăgubirilor pot fi analizate doar într-un litigiu pornit în condiţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 255/2010. Din actele dosarului rezultă însă şi împrejurarea că sumele care constituie despăgubiri pentru imobilele expropriate fuseseră estimate şi aprobate chiar prin H.G. nr. 799/2019 şi ulterior au fost consemnate la dispoziţia persoanelor expropriate.

Având în vedere că despăgubirile au fost alocate din punct de vedere bugetar anterior emiterii deciziei de expropriere, împrejurare dovedită în cauză, faptul că nu ar fi fost virate efectiv în contul corespunzător de consemnare a sumelor până la data emiterii deciziei nu atrage, în condiţiile sus-arătate, o concluzie în sensul inexistenţei consemnării prealabile a despăgubirilor, contrară art. 44 alin. (6) din Constituţie, cum afirmă recurenţii-reclamanţi.

Un ultim motiv de recurs, deopotrivă nefondat, apreciază Înalta Curte, priveşte aprecierea instanţei de fond asupra îndeplinirii condiţiei de motivare a actului administrativ reprezentat de decizia de expropriere.

Înalta Curte arată că motivarea în fapt şi în drept constituie o condiţie de legalitate a actului administrativ şi o garanţie a respectării drepturilor legitime ale cetăţenilor, aspect confirmat şi de art. 17 din Codul bunei administraţii adoptat prin Recomandarea CM/R.(2007)7 a Comitetului Miniştrilor din statele membre ale Consiliului Europei care prevede necesitatea motivării într-o manieră corespunzătoare a actelor administrative, mai ales atunci când acestea aduc atingere drepturilor individuale. De asemenea, sub aspectul motivării actului administrativ, Curtea Europeană de Justiţie a reţinut că motivarea trebuie sa fie adecvată actului emis si trebuie să prezinte de o manieră clară algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să permită instanţei efectuarea controlului de legalitate a actului.

Motivarea reprezintă aşadar o obligaţie generală a autorităţii publice aplicabilă oricărui act administrativ şi care îndeplineşte un dublu rol: acela de transparenţă în profitul beneficiarului actului, precum şi acela de a conferi instanţei un instrument eficient în vederea realizării controlului judiciar, având astfel posibilitate de a verifica elementele de fapt şi de drept care au stat la baza emiterii actului administrativ.

Dar aceasta nu înseamnă transformarea obligaţiei de motivare instituită în sarcina organului administrativ într-una limitată exclusiv unei anume forme, acordarea unei priorităţi acesteia din urmă şi ignorarea, printr-o interpretare de o rigurozitate excesivă, a scopului pentru care ea a fost instituită: acela de a se asigura garanţia respectării legalităţii şi a drepturilor cetăţenilor la emiterea unui act administrativ, prin aceea că acestea trebuie să permită cetăţeanului cu un nivel mediu de pregătire să înţeleagă aspectele ce i se impută prin acestea. Astfel cum a decis Curtea Europeană de Justiţie, motivarea trebuie să fie adecvată actului emis, iar amploarea şi detalierea motivării, depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea, depind de circumstanţele fiecărui caz

Or, Înalta Curte constată, în acord cu cele afirmate de instanţa de fond, că decizia a fost emisă în forma prevăzută de lege, cu identificarea temeiurilor de fapt şi de drept incidente. Astfel, în drept au fost indicate prevederile art. 2 alin. (3) lit. a) şi art. 9 din Legea nr. 255/2010, art. 6 din H.G. nr. 53/2011 şi H.G. nr. 799/2019, iar în fapt s-au precizat temeiurile care au determinat măsura exproprierii, făcându-se referire expresă la Programul strategic de dezvoltare a infrastructurii aeroportuare la Aeroportul internaţional Henri Coandă-Bucureşti.

Decizia de expropriere menţionează scopul exproprierii, indică imobilele care cad sub incidenţa sa, anume identificate în Anexă, prezintă efectele de natură juridică pe care le implică exproprierea, fiind motivată corespunzător.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Având în vedere toate considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenţii-reclamanţi Airport Retail Park Otopeni S.R.L. şi A. S.R.L împotriva sentinţei civile nr. 984 din 04 iunie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi Airport Retail Park Otopeni S.R.L. şi A. S.R.L împotriva sentinţei civile nr. 984 din 04 iunie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 28 mai 2025.