Suspension of execution of customs decision: failure to meet "well-justified case" and "imminent loss" conditions under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 21 mai 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 31.08.2023, reclamanta A. S.R.L., a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Direcţia Regionala Vamala Cluj - Biroul Control Ulterior, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Decizie de regularizare x/03.08.2023 emisa de Pârâta DRV Cluj, până ce instanţa de fond se va pronunţa asupra temeiniciei şi legalităţii acestei Decizii.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 198/CA/2023 - P.I. din 22 septembrie 2023 Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a decis următoarele:

A admis cererea formulată de către reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Vamală Română prin Direcţia Regională Vamală Cluj- Biroul Control Ulterior.

A dispus suspendarea executării Deciziei de regularizare a situaţiei nr. x din 03.08.2023, emisă de către Direcţia Regională Vamală Cluj-Biroul Control Ulterior, până la pronunţarea instanţei de fond.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, pârâta Autoritatea Vamală Română prin Direcţia Regională Vamală Cluj a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A susţinut că hotărârea instanţei de fond se întemeiază pe interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material incidente, dar şi pe o incompletă administrare a probelor depuse de pârâte, motiv pentru care soluţia pronunţată nu reflectă realitatea.

Arartă recurenta că din considerentele sentinţei atacate reiese faptul că judecătorul fondului nu a ţinut cont de apărările formulate care evidenţiau neregulile constate şi încălcările legislaţiei vamale de către reclamantă.

Instanţa fondului nu a verificat extrasului Raportului OLAF din care rezultă că afirmaţia intimate-reclamantei era contrazisă cu dovezi evidente, în sensul în care mărfurile sunt importate propriu-zis din China parcurgând doar un simplu proces de asamblare în Turcia.

Hotărârea instanţei fondului generic motivată, fără a arăta în concret de ce alegaţiile intimatei cu referire la originea din Turcia a bunurilor importate crează o aparenţă de drept favorabilă acesteia prin raportare la probele efective şi substanţiale puse la dispoziţie de recurenta - pârâtă.

În ceea ce priveşte condiţia pagubei iminente, Raportul de expertiză extrajudiciară contabilă depus la dosar de către reclamantă, are doar valoarea probatorie a unui înscris, înscrisul oferind informaţii despre situaţia financiară a reclamantei.

În esenţă, instanţa de fond constată că, situaţia financiară a reclamantei este caracterizată de un cuantum al profitului net ce este cu mult inferior sumei de 8.814.359 RON ce face obiectul obligaţiei de plată impuse prin actul administrativ a cărei suspendare se cere, iar lichidităţile avute la dispoziţie de către reclamantă sunt insuficiente pentru a acoperi atât suma de bani în discuţie cât şi celelalte obligaţii de plată ale reclamantei.

Însă din bilanţul prescurtat, publicat pe pagina Ministerului de Finante, arată recurenta, rezultă că reclamanta deţinea, la data de 31.12.2022, active circulante în valoare de 13.133.602 RON, mult peste datoria constatată.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosarul cauzei, intimata-reclamantă A. S.R.L. a invocat nulităţii recursului, iar, pe fond, a solicitat respingerea recursului ca neondat.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., în condiţiile art. 489 alin. (2) raportat la art. 499 C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului formulat de pârâta Autoritatea Vamală Română prin Direcţia Regională Vamală Cluj, invocată de intimata - reclamantă A. S.R.L., Înalta Curte constată că aceasta este nefondată.

În acest sens, este de subliniat faptul că prin dispoziţiile art. 489 C. proc. civ. se sancţionează cu nulitatea nemotivarea recursului, atât în situaţia în care cererea de exercitare a căii de atac nu cuprinde nicio critică la adresa hotărârii atacate [ipoteza prevăzută la alin. (1) al articolului menţionat], dar şi în situaţia în care motivele expuse în cererea de recurs nu se încadrează în motivele de casare prevăzute la art. 488 [ipoteza prevăzută la alin. (2) al articolului 489].

Motivele de casare sunt expres şi limitativ prevăzute la art. 488 alin. (1) punctele 1-8 C. proc. civ., iar obligaţia de motivare a recursului trebuie înţeleasă pornind de la trăsăturile specifice ale acestei căi de atac, reglementată, conform art. 483 alin. (3) din C. proc. civ., ca o cale extraordinară de atac având scopul de a supune instanţei de control judiciar competente examinarea conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.

Suplimentar celor arătate anterior, se impune a fi precizat faptul că obligaţia de motivare a recursului presupune concretizarea criticilor recurentului în raport de soluţia instanţei de fond, astfel că motivarea imprecisă sau generală atrage sancţiunea nulităţii recursului, în condiţiile prevăzute de art. 489 alin. (2) C. proc. civ.

În speţă, recurenta-pârâtă a precizat că îşi întemeiază recursul pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi a expus pe larg argumentele pentru care a considerat că în sentinţa atacată s-a reţinut greşit întrunirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ.

Înalta Curge constată că memoriul de recurs conţine critici care pot fi încadrate în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., constând în încălcarea sau aplicarea greşită a prevederilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu referire la definiţiile legale ale noţiunilor de "caz bine justificat" şi "pagubă iminentă", cuprinse în art. 2 alin. (1) lit. t) şi ş) din aceeaşi lege.

Prin urmare, excepţia nulităţii recursului principal va fi respinsă.

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru considerentele în continuare arătate.

Prin cererea dedusă judecăţii, societatea reclamantă solicită în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării Decizie de regularizare x/03.08.2023 emisa de Pârâta DRV Cluj, până ce instanţa de fond se va pronunţa asupra temeiniciei şi legalităţii acestei Decizii.

Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte reţine că potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond."

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că acţiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor reclamantului (până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autorităţile publice.

Îndeplinirea celor două condiţii, respectiv cazul bine justificat şi iminenţa producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu, sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanţa de judecată.

Referitor la noţiunea de caz bine justificat, aceasta a fost definită prin dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ca fiind reprezentată de acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalităţii activităţii administrative presupune atât ca autorităţile administrative să nu eludeze dispoziţiile legale, cât şi ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamantul nu a prezentat elemente care să conducă la existenţa unor îndoieli serioase în ceea ce priveşte legalitatea actului administrativ emis de intimatul-pârât.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamantă, în mod eronat prima instanţă a constatat că acestea relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii dispoziţiilor actului administrativ a căror suspendare se solicită. Astfel, la o cercetare aparentă, nu sunt evidente nici încălcarea normelor referitoarea la predictibilitatea procesului legislativ ori a securităţii juridice, câtă vreme argumentele formulate de către reclamantă, prin care se critică obligaţiile de plată stabilite în sarcina acesteia derivând din aspecte de natură vamală privind importul de biciclete electrice, nu pot face obiectul analizei instanţei de contencios administrativ, în cadrul prezentei cereri de suspendare executare act administrativ, deoarece ar însemna antamarea fondului cauzei, or suspendarea ar putea fi dispusă doar pentru motive de nelegalitate evidente.

Aşadar, în mod just a apreciat recurenta pârâtă că nu pot fi reţinute, ca fiind de nelegalitate, susţinerile reclamantei potrivit cărora:, Situaţiile avute în vedere în timpul controlului nu sunt identice cu cele din Decizia de x/03.08.2023 şi procesul-verbal de control x/03.08.2023 emisa de Pârâta DRV Cluj;

Diferenţa datoriei vamale dintre forma celui de al doilea proiect de raport de control vamal(3.932.684 RON) şi Decizia de regularizare(8.814.359 RON) este de 4881.675 RON;

Controlul vamal a avut un obiect diferit faţă de verificările efectuate de OLAF în Turcia;

Inspectorii vamali au încălcat "principiul legalităţii actului administrativ’’ întemeindu-se pe fond pe un Ghid al Comisiei Europene în detrimentul dispoziţiei legale aplicabile;

Stabilirea nelegală aobligaţiilor fiscale accesorii pentru taxa vamală antidumping (TAD)şi taxa vamală compensatorie (TC);

Societatea a acţionat cu bună credinţă în cadrul operaţiunilor de import verificate;".

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Aşa cum s-a reţinut anterior, reclamanta a invocat în esenţă drept motive ce ar reprezenta în înţelesul său un caz bine justificat, însă aceste argumente nu sunt de natură a reforma sentinţa recurată. Argumentele susţinute de reclamantă nu reprezintă indicii suficiente pentru a răsturna prezumţia de legalitate a actului administrativ contestat, ci se constituie în critici ce pot reprezenta chiar temeiul acţiunii în anulare, iar acest aspect ar însemna o prejudecare a cererii în anulare într-un litigiu care are ca obiect suspendarea executării respectivelor dispoziţii legale.

În egală măsură, Înalta Curte are în vedere şi faptul că, ulterior pronunţării hotărârii acestei instanţe, Curtea de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 141/CA/2024 pronunţată la data de 16 iulie 2024, în dosarul nr. x/2023, a respins ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală de Soluţionare a Contestaţiilor şi Direcţia Regională Vamală Cluj - Biroul Control Ulterior.

Pronunţarea acestei hotărâri pe fondul cauzei exclude îndoiala serioasă în privinţa legalităţii dispoziţiilor actului administrativ a căror suspendare se solicită, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, astfel încât nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, hotărârea menţionată, chiar dacă nu este definitivă, constituind un reper în verificarea aparenţei de nelegalitate ţinând cont de faptul că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării şi interpretării unor probe şi a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că nu se conturează un caz bine justificat care să justifice suspendarea executării deciziei emise de pârâtă, aspectele invocate însă de reclamantă urmând a face obiectul analizei în cadrul acţiunii în anularea deciziei.

Având în vedere că Înalta Curte a reţinut neîndeplinirea în cauză a condiţiei existenţei cazului bine justificat, apare inutilă analiza cerinţei privind paguba iminentă în condiţiile în care dispoziţiile art. 14 din Legea 554/2004 prevăd în mod neechivoc că suspendarea nu poate opera decât atunci când condiţiile sunt îndeplinite cumulativ.

Totuşi, în subsidiar, în analiza acestei condiţii, Înalta Curte arată că dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. ş) din lege prevăd că noţiunea de pagubă iminentă are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat.

Îndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminenţa producerii pagubei invocate, precum şi imposibilitatea sau dificultatea reparării acesteia în viitor.

În cauză, reclamanta a susţinut în esenţă faptul că paguba iminentă, respectiv prejudiciul material viitor şi previzibil a fost stabilit prin Raportul de expertiză contabilă extrajudiciară (anexa la cerere - filele x Vol. 1), prin care s-a concluzionat pentru obiectivul nr. 1: cum afectează eventualele taxe stabilite suplimentar de către organele vamale şi/sau fiscale, situaţia financiară a societăţii A.?:

- Datoria vamală suplimentară stabilită de DRV Cluj nu mai poate fi recuperată din preţul de vânzare al produselor niciodată;

- în prezent societatea nu se găseşte din punct de vedere economic - financiar într-o zonă sigură privind solvabilitate;

- indicatorul rentabilitate financiară denotă o stabilitate financiară precară;

- datoria vamală stabilită prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită va fi dezastroasă, transformând societatea dintr-o societate profitabilă, într-o societate decapitalizată.

Pentru obiectivul 2 "Dacă sumele suplimentare stabilite ar crea perturbarea gravă a funcţionării societăţii A.?" s-a concluzionat că:

- taxele suplimentare stabilite ar crea pertubarea previzibilă, gravă, a funcţionării societăţii A. S.R.L., fluxul net de lichidităţi la finele exerciţiului ar înregistra o valoare negativă, cu mult peste posibilităţile de finanţare ale societăţii, de - 8.228.720 RON, iar sodul numerarului la finele anului ar fi de - 8.060.357 RON, ceea ce reprezintă imposibilitatea susţinerii activităţii, fără şanse de acoperire a acestui deficit cu ajutorul creditelor bancare;

- analizând previziunea de cash flow determinată pentru perioada 2023-2025, chiar şi în situaţia în care această valoare de 8.814.359 RON - taxe vamale suplimentare ar fi eşalonată pe o perioadă de trei ani, din analiza fluxurilor de numerar estimate pentru perioada 2023-2025, societatea nu ar avea cash suficient pentru plata acestora, fluxurile de numerar estimate fiind negative . . . . . . . . . .

Acesta reprezintă un raport extrajudiciar întocmit de expert contabil şi fiscal B., iar datele stabilite prin acesta au fost contestate de pârât, care a invocat în susţinerea apărărilor sale privind neîndeplinirea condiţiei pagubei iminente date disponibile public de pe site-ul Ministerului de Finanţe, din care rezultă că reclamanta deţinea la data de 31.12.2022, active circulante în valoare de 13.133.602 RON, mult peste datoria constatată.

Înalta Curte arată că au relevanţă în stabilirea iminenţei pagubei materiale şi viitoare toate criteriile invocate de părţi, rezultând într-adevăr că este îndeplinită în cauză dovada existenţei unui prejudiciu material însemnat, viitor şi previzibil, însă nu există dovezi în sensul că acesta ar fi greu sau imposibil de reparat.

Aşadar, nu există dovezi concrete care să justifice un risc real şi iminent de intrare în insolvabilitate a societăţii ca urmare a plăţii amenzii ori de neîndeplinire concretă a obligaţiilor contractuale deja asumate.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în baza art. 496 din acelaşi C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 544/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâta Autoritatea Vamală Română prin Direcţia Regională Vamală Cluj împotriva sentinţei nr. 198/CA/2023 - P.I. din 22 septembrie 2023 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi în rejudecare, va respinge cererea de suspendare executare act administrativ ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimata reclamantă A. S.R.L..

Admite recursul declarat de pârâta Autoritatea Vamală Română prin Direcţia Regională Vamală Cluj împotriva sentinţei nr. 198/CA/2023 - P.I. din 22 septembrie 2023 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi în rejudecare:

Respinge cererea de suspendare executare act administrativ ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 21 mai 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.