Suspension of public tender: substantive illegality of bid evaluation precludes application of "well-justified case" and "imminent damage" under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 15 mai 2024

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se suspende procedura licitaţiei publice organizate cu privire la închirierea subsectorului de plajă 6.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1067 din 15 iunie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare formulată de reclamanta S.C. A. în contradictoriu cu pârâta Administraţia Naţională Apele Române, ca neîntemeiată.

A admis cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenientele B. şi C. S.R.L., în favoarea pârâtei.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a arătat că a formulat două critici principale cu privire la nelegalitatea procedurii de atribuire a contractului de închiriere pentru Subsector 6 Veche către Asocierea câştigătoare, respectiv nerespectarea caietului de sarcini de către Comisia de evaluare în acordarea punctajul Asocierii câştigătoare cu privire la activul cu care a participat la licitaţie şi acordarea unui punctaj nejustificat pentru cifra de afaceri a Asocierii câştigătoare.

S-a susţinut că, pentru a analiza măcar preliminar prima critică, era suficient ca instanţa să lectureze înscrisurile din oferta Asocierii existente la dosar: Cărţile funciare (care sunt două deşi e vorba de un activ Hotel, contractul de comodat care se referă la o construcţie inexistentă în acte şi în Cartea Funciară, certificatul de clasificare emis de Ministerul Turismului care nu are aceeaşi adresă ca cea din Cărţile Funciare).

Al doilea aspect putea fi verificat din bilanţurile depuse de Asocierea câştigătoare pentru anii 2019, 2020, 2021 ce cuprindeau cifre care adunate duc la un calcul mediu pe cei 3 ani de 3.065.161 RON şi nu la o cifră medie de afaceri de 3.992.486 RON cum în mod eronat a reţinut Comisia de evaluare în acordarea punctajului.

Or, instanţa de fond nu a făcut nicio referire la aceste împrejurări rezultate din înscrisuri pe care le-a avut de analizat, pur şi simplu a refuzat să motiveze cauza sub acest aspect.

Recurenta-reclamantă a considerat că susţinerile instanţei de fond legate de faptul că nu a fost dovedită îndoiala serioasă, întrucât ar fi necesar administrarea unui "probatoriu complex" reprezintă de fapt un refuz de motivare a hotărârii prin raportare concretă la fiecare din motivele de suspendare şi înscrisurile existente la dosar. Recurenta a susţinut că, în aceste condiţii, nicio procedură de licitaţie organizată potrivit Codului administrativ nu ar putea fi suspendată în baza art. 14 din Legea contenciosului dacă judecătorului i-ar lua prea mult timp să citească documentaţia de atribuire şi să motiveze în consecinţă.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material referitoare la procedura de atribuire a contractelor de închiriere plajă precum şi cu privire la interpretarea noţiunii de "caz bine justificat" şi "pagubă iminentă".

Astfel, recurenta-reclamantă a arătat că Extrasele CF nu reprezintă dovada înscrierii construcţiei Hotelului "D."; în Contractul de comodat din 19.01.2021 imobilul are altă adresă (str Falezei nr. 5-7) ce nu coincide cu adresele din Cartea Funciară şi nici cu cea din certificatul de clasificare emis de Ministerul Turismului; în Registrul Comerţului societatea apare înregistrată cu puncte de lucru diferite pentru Vama Veche Plajă şi respectiv str. x iar informaţiile privind adresa şi titlu pentru spaţiu sunt diferite; Construcţia Hotel situată în Comuna Limanu sat Vama Veche-Plajă nu este înscrisă în Cartea Funciară fie pentru că este o construcţie edificată fără autorizaţie, fie Certificatul de clasificare este pentru alt imobil, care nu se corelează cu autorizaţia de construire şi extrasele de CF; pe site-ul Ministerului Turismului alt activ apare la adresa pe str. x - Hotelul E. - 3 stele, autorizaţia fiind pe numele G. S.R.L. (participant la licitaţia Susbector 7).

În opinia recurentei, aceste inadvertenţe dovedesc motivul temeinic pentru care s-a solicitat suspendarea procedurii de atribuire a contractului de închiriere pentru subsector 6 Vama Veche, în condiţiile în care plaja a fost închiriată unui ofertant care ar fi trebuit să se claseze pe locul 3 şi care a oferit cel mai mic preţ.

Cu privire la paguba iminentă şi faptul că instanţa de fond nu a putut aprecia consecinţele economico-financiare ale actelor administrative atacate, recurenta a susţinut că este ilogic să se concluzioneze că nu se pot identifica asemenea consecinţe în condiţiile în care este vorba de procedura preliminară încheierii unui contract care are scopuri patrimoniale atât pentru stat (care este interesat să perceapă o chirie cât mai mare, de aceea organizează licitaţie) şi cât şi pentru societatea reclamantă care ar pierde dreptul de a obţine profit din exploatarea economică a segmentului de plajă. Pierderea oportunităţii de a avea o activitate comercială legat de procedurile de licitaţie cu statul reprezintă în sine un prejudiciu.

4. Apărările intimaţilor

Intimata-pârâtă Administraţia Naţională Apele Române a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile legale mai sus menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea o nemulţumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

În realitate, recurenta critică faptul că argumentele invocate nu au fost efectiv analizate de judecătorul fondului, întrucât s-a apreciat că verificarea lor este incompatibilă cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Temeinicia acestor critici urmează a fi analizată în continuare, cu referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., respectiv modalitatea în care au fost interpretate condiţiile prevăzute de art. 14 Legea nr. 554/2004 pentru dispunerea suspendării executării unui act administrativ şi aplicarea concretă a acestora în cauza de faţă.

În acord cu prima instanţă, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Astfel, existenţa unui caz bine justificat poate fi reţinută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actului administrativ. Prin urmare, suspendarea executării actului administrativ constituie o situaţie de excepţie, în cadrul căreia instanţa are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Pe de altă parte, cazul bine justificat nu poate fi argumentat prin invocarea unor aspecte ce ţin de legalitatea actului administrativ, întrucât acestea vizează fondul actului, care se analizează numai în cadrul acţiunii în anulare.

În speţă, recurenta-reclamanta a invocat, în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, nelegalitatea evaluării ofertei câştigătoare din perspectiva punctajului acordat pentru activul cu destinaţie turistică pe care ofertantul declarat câştigător trebuie să îl deţină, considerând că punctajul a fost calculat greşit, sens în care a prezentat în mod detaliat cum ar fi trebuit calculat punctajul ofertantului declarat câştigător şi punctajul pentru oferta sa; nelegalitatea evaluării ofertei câştigătoare cu privire la punctajul aferent capacităţii economico-financiare a ofertei câştigătoare, considerând că şi acest punctaj a fost calculat greşit, faţă de cifra sa de afaceri, reclamanta apreciind că a avut cea mai mare cifră de afaceri dintre participanţii la licitaţie.

Prin cererea de recurs, s-a arătat că nelegalitatea procedurii de atribuire a contractului de închiriere pentru Subsector 6 Veche către Asocierea câştigătoare, respectiv nerespectarea caietului de sarcini de către Comisia de evaluare în acordarea punctajul Asocierii câştigătoare cu privire la activul cu care a participat la licitaţie şi acordarea unui punctaj nejustificat pentru cifra de afaceri a Asocierii câştigătoare se pot verifica prin faptul că Extrasele CF nu reprezintă dovada înscrierii construcţiei Hotelului "D."; în Contractul de comodat din 19.01.2021 imobilul are altă adresă (str Falezei nr. 5-7) ce nu coincide cu adresele din Cartea Funciară şi nici cu cea din certificatul de clasificare emis de Ministerul Turismului; în Registrul Comerţului societatea apare înregistrată cu puncte de lucru diferite pentru Vama Veche Plajă şi respectiv str. x iar informaţiile privind adresa şi titlu pentru spaţiu sunt diferite; Construcţia Hotel situată în Comuna Limanu sat Vama Veche-Plajă nu este înscrisă în Cartea Funciară fie pentru că este o construcţie edificată fără autorizaţie, fie Certificatul de clasificare este pentru alt imobil, care nu se corelează cu autorizaţia de construire şi extrasele de CF; pe site-ul Ministerului Turismului alt activ apare la adresa pe str. x - Hotelul E. - 3 stele, autorizaţia fiind pe numele G. SRL

În raport cu motivele invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte apreciază că analizarea lor pe calea prezentei cereri de suspendare ar presupune o verificare minuţioasă a tuturor elementelor care au stat la baza derulării procedurii licitaţiei. Or, această împrejurare ar echivala practic cu o tranşare definitivă a acestor chestiuni, fapt ce este incompatibil cu limitele legale ale cadrului procesual trasat de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Astfel, motivele invocate de recurenta-reclamantă nu pot fi apreciate ca împrejurări legate de starea de drept sau de fapt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii procedurii contestate.

Cu toate acestea, instanţa de recurs acceptă la acest moment posibilitatea ca neîndeplinirea cerinţelor legale în desfăşurarea licitaţiei să se confirme ulterior, însă acestea sunt chestiuni ce urmează a fi analizate în procedura de examinare a substanţei actului, la momentul contemplării judecătorului asupra acţiunii în anularea actului, un astfel de examen neputând fi îndeplinit în cadrul procedurii reglementate de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Aşa cum s-a expus anterior, toate susţinerile recurentei-reclamante în sprijinul suspendării executării actului administrativ menţionat privesc exclusiv chestiuni de fond care vizează nelegalitatea licitaţiei, însă, aceste alegaţii nu pot fi convertite în elemente aparente de nelegalitate ale actului prin care a fost stabilită oferta câştigătoare.

În acest context, Înalta Curte reţine că nu este îndeplinită în cauză condiţia existenţei cazului bine justificat prin raportare la considerentele anterior expuse.

În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cea referitoare la paguba iminentă, din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. s) din lege, rezultă că noţiunea are în vedere producerea unui prejudiciu material viitor şi previzibil, greu sau imposibil de reparat, condiţie neîndeplinită în cazul de faţă.

Însă, având în vedere împrejurarea că în cauză nu este îndeplinită condiţia existenţei cazului temeinic justificat, instanţa de recurs apreciază ca fiind inutil examenul îndeplinirii condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente, întrucât, pentru a determina suspendarea executării actului administrativ, cele două condiţii trebuie îndeplinite cumulativ, ceea ce nu este cazul în speţă.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L..

În temeiul art. 453 din C. proc. civ., va obliga recurenta-reclamantă la plata către intimata-intervenientă B. a sumei de 3000 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 1067 din 15 iunie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-reclamantă la plata către intimata-intervenientă B. a sumei de 3000 de RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 15 mai 2024.