Recovery of 5% lump-sum fees on state-funded public works: statutory inapplicability under O.G. 25/2001 and positive effect of res judicata

Şedinţa publică din data de 15 mai 2024

Deliberând asupra recursului de faţă, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată la data de 18.10.2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2018*, reclamantul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei a chemat în judecată pe pârâta Compania Naţională de Investiţii S.A., solicitând instanţei să dispună obligarea pârâtei la restituirea sumei de 1.713.288 RON.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 173 din 15 iulie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea formulată de reclamantul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Investiţii S.A..

A obligat pârâta Compania Naţională de Investiţii S.A. la restituirea sumei de 1.713.288 RON reprezentând forfetară de 5% încasată din valoarea lucrărilor de construcţii-montaj a căror finanţare a fost asigurată de la bugetul de stat.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâta Compania Naţională de Investiţii S.A. pentru motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Companiei Naţionale de Investiţii S.A., recurenta a susţinut că instanta de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile legale reţinute în considerente, respectiv art. 8 alin. (3) din O.G. nr. 25/2001.

Astfel, din dezvoltarea cererii de chemare în judecată formulată de Minister reiese că această instituţie tinde la recuperarea unei sume de 1.713.288 RON, reprezentând 5% din valoarea devizelor a 46 de proiecte finanţate de această instituţie în anul 2013 (un proiect) şi anul 2014 (45 de proiecte), proiecte ce aveau ca obiect executarea unor lucrări de intervenţie în prima urgenţă.

În cadrul devizului fiecăruia dintre aceste proiecte a fost prevăzut un cost de 5% din valoarea acestuia, reprezentând cota forfetară cuvenită CNI pentru serviciile prestate.

Pentru fiecare dintre aceste proiecte, CNI a încheiat în calitate de achizitor contracte de achiziţie publică cu antreprenori societăţi de drept privat pentru executarea contractelor.

În conformitate cu cele stabilite prin contractele de achiziţie semnate între CNI şi antreprenori, cota de 5% este inclusă în preţul final al fiecărei lucrări.

Într-o etapă ulterioară, antreprenorii au facturat întregul preţ specificat în contract, inclusiv cota forfetară de 5% către CNI. De asemenea, CNI a emis către antreprenori facturi aferente cotei forfetare de 5% arătată mai sus. În cazul fiecărei facturi, CNI şi antreprenorul au încheiat operaţiuni de compensare în vederea stingerii creanţelor reciproce.

Deşi sumele necesare plăţii antreprenorilor sunt iniţial virate de către Minister către CNI, pârâta nu are de fapt niciun drept de dispoziţie asupra banilor respectivi, transferul făcându-se de la Minister în contul special deschis de CNI la Direcţia trezorerie şi contabilitate publică a municipiului Bucureşti, şi ulterior, din contul de trezorerie către antreprenpri. Această lipsă a dreptului de dispoziţie asupra unor sume de bani care au rămas individualizate faţă de patrimoniul CNI are drept consecinţă faptul că acele sume nu au intrat niciodată în patrimoniul său.

Prin urmare, singura entitate care a exercitat dispoziţia juridică asupra sumelor de bani din contul de Trezorerie este Ministerul.

Recurenta-pârâtă a solicitat să constate ca fiind îndeplinite condiţiile prevăzute la articolul 36 din C. proc. civ. şi să admită excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a CNI.

În continuare, recurenta-pârâtă a considerat că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile legale referitoare la prescripţia dreptului material la acţiune.

Având în vedere că intimatul-reclamant a înregistrat acţiunea împotriva CNI la data de 25.09.2017, sunt incidente prevederile art. 2517 din C. civ. cu privire la termenul de prescripţie a dreptului material la acţiune - 3 ani. Aşadar, raportat la data formulării acţiunii reiese din înscrisurile depuse de CNI la dosarul cauzei că pentru anul 2014, anterior datei de 25.09.2014, CNI a încasat suma de 11.631.809,15 RON, astfel că dreptul de a solicita restituirea sumei aferente cotei forfetare de 5%, respectiv 581.590,45 RON este prescris. Aplicând acelaşi raţionament, în mod evident este prescris şi dreptul de a solicita restituirea sumei de 17.537 RON reprezentând cota forfetară aferentă anului 2013.

Recurenta a mai arătat că dreptul intimatului-reclamant la restituirea sumelor reprezentând cota forfetară de 5% s-a născut, potrivit dispoziţiilor art. 2528 din C. civ., la momentul la care ministerul a cunoscut sau trebuia să cunoască atât paguba, cât şi pe cel care răspunde de ea. Aşadar, acest moment nu poate fi mai târziu de data la care CNI a încasat sumele (în realitate data începerii curgerii termenului de prescripţie este data semnării devizelor, întrucât intimatul a aprobat devizele pentru fiecare proiect în parte, iar aceste devize includeau si cota forfetară de 5%), aceasta neputând justifica propria culpă pe faptul că nu i se solicitase de către Curtea de Conturi verificarea ori recuperarea sumelor în discuţie.

Cu privire la incidenţa prevederilor art. 8 alin. (5) din O.G. nr. 25/2001, recurenta-pârâtă a susţinut că prin Legea nr. 39/2015 s-a clarificat o situaţie de fapt preexistentă, anume aceea că, inclusiv în decursul perioadei 2011-2015, interdicţia de a percepe cota de 5% se limita la situaţiile în care autorităţile administraţiei publice centrale sau locale aveau o dublă calitate - de beneficiari şi finanţatori ai obiectivelor de investiţii, or nu există niciun caz de acest fel în perioada vizată (intimatul-reclamant nefiind beneficiarul niciunuia dintre cele 45 de proiecte vizate), astfel încât dreptul CNI la cota forfetară nu poate fi negat.

Astfel, restricţia de a încasa cota forfetară de 5% nu este aplicabilă în speţă, întrucât aceasta vizează doar proiectele finanţate exclusiv din bugetul autorităţilor centrale sau locale în calitatea acestora de beneficiari ai obiectivelor de investiţii.

Recurenta a criticat reţinerile primei instanţe în sensul că argumentele CNI referitoare la inaplicabilitatea art. 8 alin. (5) din O.G. nr. 25/2001 au fost supuse analizei instanţei cu ocazia controlului de legalitate a deciziei Curţii de Conturi şi se impun şi în cauza de faţă ca efect pozitiv al puterii lucrului judecat, fiind tranşate definitiv.

Recurenta a susţinut că argumentele sale privind inaplicabilitatea art. 8 alin. (5) din O.G. nr. 25/2001, din perspectiva argumentelor anterior expuse, nu au primit o respingerea motivată prin hotărârile pronunţate în dosarul nr. x/2015, astfel încât să poată fi reţinut şi opus în prezenta cauza lucrul anterior judecat în litigiul care a avut ca obiect cererea recurentei de anulare în parte a actelor emise de Curtea de Conturi în urma misiunii de audit de conformitate desfăşurată la CNI în perioada 07.01.2015-13.03.2015.

În concluzie, recurenta-pârâtă a solicitat admiterea recursului, casare sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a CNI şi în consecinţă respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, iar pe fondul cauzei, respingerea ca neîntemeiată a cererii de chemare în judecată.

4. Apărările intimatului

Intimatul reclamant Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare şi nemotivare, iar în subsidiar, respingerea acestuia, ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

În prealabil, în ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului invocată de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării şi Administraţiei, Înalta Curte urmează să o respingă constatând că motivele invocate de recurentă se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Înalta Curte va respinge şi excepţia netimbrării, întrucât recurenta este scutită de la plata taxei judiciare de timbru în baza art. 30 din O.U.G. nr. 80/2013, având în vedere calitatea CNI de instituţie publică şi faptul că prezenta cauză are ca obiect venituri publice.

Examinând în continuare hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

La data de 20.05.2015 Curtea de Conturi a comunicat CNI cu adresa nr. x, Decizia nr. 6 din data de 06.05.2015 a Curţii de Conturi, emisă ca urmare a misiunii de audit de conformitate cu tema "Controlul situaţiei evoluţiei şi modului de administrare a patrimoniului public şi privat al statului", derulat de Curtea de Conturi la CNI în perioada 07.01.2015 - 13.03.2015.

Decizia emisă de Curte cuprindea o serie de 19 pretinse deficienţe, stabilind măsuri pentru remedierea acestora. Printre aceste deficienţe se număra şi cea semnalată la constatarea nr. 19 din cadrul Deciziei, prin care Curtea de Conturi a constatat faptul că CNI ar fi încasat în neconcordanţă cu prevederile legale cheltuieli forfetare în cuantum de 5% din valoarea lucrărilor de construcţii-montaj/devizului, după caz, a căror finanţare a fost asigurată integral de la bugetul de stat prin MDRAP sau de autorităţile administraţiei publice locale.

Prin Raportul nr. x/30.01.2017 privind activitatea comisiei de verificare a aspectelor sesizate de Curtea de Conturi a României în cadrul misiunii de audit de conformitate efectuată la societatea comercială Compania Naţională de Investiţii - CNI S.A., Comisia a reţinut următoarele:

- în cazul lucrărilor finanţate integral de către minister, aferente perioadei 2012-2014, CNI nu era îndreptăţit la încasarea cotei forfetare de 5%;

- CNI are obligaţia restituirii cotei forfetare de 5% încasată de aceasta pentru lucrările finanţate integral din bugetul de stat prin bugetul MDRAPFE;

- suma pe care o datorează CNI este în cuantum de 1.713.288 RON, aferentă celor 45 de proiecte transmise de CNI prin adresa nr. x C. civ..N.I. S.A.I04J03.2016.

Împotriva deciziei Curţii de Conturi, CNI a formulat contestaţie, formându-se dosarul nr. x/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 1433/21.04.2017 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, definitivă prin Decizia nr. 5328/05.11.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie Justiţie, s-au menţinut concluziile Curţii de Conturi, reţinându-se că CNI nu mai are dreptul de a încasa venituri aferente cheltuielilor forfetare în cuantum de 5% din valoarea devizului, atunci când acestea sunt finanţate integral de către autorităţile administraţiei publice centrale sau de către autorităţile administraţiei publice locale.

Înalta Curte constată caracterul nefondat la susţinerilor recurentei privind lipsa calităţii sale procesuale pasive.

Potrivit art. 8 alin. (3) din O.G. nr. 25/2001 "Pentru asistenţa tehnică asigurată de C.N.I. în pregătirea şi derularea programelor de investiţii, inclusiv pentru plata personalului de supraveghere pe parcursul realizării acestora, în devizul general al lucrării se vor prevedea cheltuieli forfetare în cuantum de 5% din valoarea lucrărilor de construcţii-montaj. Aceste sume constituie venituri proprii ale C.N.I."

Aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, din actele dosarului, respectiv situaţia transmisă de CNI S.A. prin adresa nr. x/04.03.2016 privind "lista obiectivelor de investiţii finanţate exclusiv din bugetul MDRAP în perioadă 2012-2014", rezultă că sumele achitate în cadrul proiectului au fost achitate de MDRAP în temeiul O.G. nr. 25/2001, iar recurenta CNI era beneficiarul cotei forfetare de 5%.

Argumentele recurentei în sensul că ministerul este singura entitate care a exercitat dispoziţia juridică asupra sumelor de bani în discuţie din contul de Trezorerie sunt contrazise de lucrările din dosar, respectiv ordinul de plată x/10.11.2014 prin care plata cotei forfetare s-a efectuat de către CNI, din contul său de trezorerie, către CNI, într-un cont deschis la A..

Prin urmare, recurenta nu este doar un simplu intermediar a sumelor forfetare către antreprenori, ci are posibilitatea de a dispune de sumele achitate de minister în temeiul O.G. nr. 25/2001, fiind astfel justificată calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.

Nefondate sunt şi criticile privind prescrierea dreptului la acţiune.

Într-adevăr, potrivit art. 2517 din C. civ., termenul general de prescripţie este de 3 ani, însă raportat la data formulării acţiunii, respectiv 25.09.2017, acest termen nu se împlinise. Contrar susţinerilor recurentei, instanţa de recurs constată că paguba a fost cunoscută de reclamant la data comunicării Deciziei nr. 6 din data de 06.05.2015 a Curţii de Conturi şi nu la momentul când CNI a încasat sumele de bani ce se solicită a fi restituite, respectiv anul 2013 şi 2014.

Referitor la inaplicabilitatea art. 8 alin. (5) din O.G. nr. 25/2001, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 431 alin. (2) din C. proc. civ., oricare dintre părţi poate opune lucrul anterior judecat într-un alt litigiu dacă are legătură cu soluţionarea acestuia din urmă, astfel că dezlegarea dată, prin sentinţa civilă nr. 1433/21.04.2017 a Curţii de Apel Bucureşti problemei de drept referitoare la dreptul CNI de a încasa venituri aferente cheltuielilor forfetare în cuantum de 5% din valoarea devizului se impune, fără posibilitatea de a mai fi contrazisă.

Altfel spus, efectul pozitiv al lucrului judecat se impune într-un al doilea proces care nu prezintă tripla identitate cu primul, dar care are legătură cu aspectul litigios dezlegat anterior, fără posibilitatea de a mai fi contrazis, astfel că modificările legislative invocate de recurentă nu pot conduce la o altă concluzie decât cea stabilită în mod definitiv în sensul lipsei de temei legal a încasării de către recurenta-pârâtă a veniturilor aferente cheltuielilor forfetare în cuantum de 5%.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de pârâta Compania Naţională de Investiţii S.A..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţiile nulităţii pentru netimbrare şi pentru nemotivare, ca neîntemeiate.

Respinge recursul formulat de recurenta-pârâtă Compania Naţională de Investiţii S.A. împotriva sentinţei civile nr. 173 din 15 iulie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 15 mai 2024.