Substantial modification of public procurement contract by reclassifying final acceptance as non-essential to payment

Şedinţa publică din data de 25 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 27.10.2022, sub dosar nr. x/2022, urmare a declinării competenţei de soluţionare a cauzei prin hotărârea nr. 2379/2022 din 14 octombrie 2022 pronunţată de Tribunalul Cluj, secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, conflicte de muncă şi asigurări sociale, reclamanta C.N.A.I.R. S.A. prin Direcţia Regională Drumuri şi Poduri Cluj, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Finanţelor Publice - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Cluj-Napoca, Serviciul de Inspecţie Economico-Financiară şi Ministerul Finanţelor - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile, a solicitat:

- anularea Dispoziţiei Obligatorii nr. 534/12.05.2022 si Raportului de inspecţie economico-financiară nr. 533/12.05.2022, anexa a acestei Dispoziţii, prin care s-a stabilit în sarcina Conducerii DRDP Cluj, recuperarea si plata la bugetul de stat a contravalorii prejudiciului produs în valoare de 224.334,39 RON reprezentând dobânzi/penalităţi de întârziere calculate în urma controlului pentru contractul nr. x/2023/26.11.2018, ca nelegala.

- suspendarea executării Dispoziţiei Obligatorii nr. 534/12.05.2022 si Raportului de inspecţie economico-financiara nr. 533/12.05.2022, anexa a acestei Dispoziţii prin care s-a stabilit în sarcina Conducerii DRDP Cluj, recuperarea si plata la bugetul de stat a contravalorii prejudiciului produs în valoare de 224.334,39 RON reprezentând dobânzi/penalităti de întârziere calculate în urma controlului pentru contractul nr. x/2023/26.11.2018, în temeiul art. 14,15 din Legea nr. 554/2004 pana Ia soluţionarea definitiva a acţiunii ce face obiectul prezentei cauze.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 323/2022 din 14 decembrie 2022, Curtea de Apel Cluj:

- a respins excepţia de inadmisibilitate.

- a respins cererea de suspendare.

- a respins cererea de chemare în judecată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2., în ceea ce priveşte soluţia de respingere a cererii de anulare, a declarat recurs reclamanta C.N.A.I.R. S.A. prin Direcţia Regională Drumuri şi Poduri Cluj, solicitând casarea sentinţei recurate şi în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, recurenta susţine, în esenţă, că instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material incidente în cauză, respectiv dispoziţiile Legii nr. 98/2016 privind achiziţiile publice şi ale C. civ.

În primul rând, recurenta arată că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile art. 221 alin. (7) lit. e) din Legea nr. 98/2016, reţinând în mod greşit că modificarea contractului de achiziţie publică nr. x prin actul adiţional nr. x/19.05.2019 ar constitui o modificare substanţială a acordului contractual şi a anunţului de participare. Instanţa a preluat necritic concluziile organului de control economico-financiar, fără a analiza în mod concret procedura de achiziţie desfăşurată, ignorând faptul că aceasta a fost o licitaţie deschisă, în cadrul căreia au fost depuse oferte de către şapte operatori economici. Potrivit art. 3 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 98/2016, noţiunea de "candidat" este aplicabilă doar în cazul altor proceduri, precum licitaţia restrânsă sau negocierea competitivă, iar nu în cazul licitaţiei deschise, astfel că nu se poate susţine că modificarea contractuală ar fi permis selecţia altor candidaţi sau ar fi condus la un alt rezultat al procedurii. Instanţa a ignorat fişa de date a achiziţiei, aflată la dosar, din care reiese fără echivoc natura procedurii desfăşurate, ceea ce conduce la concluzia că hotărârea a fost pronunţată cu aplicarea greşită a legii.

În al doilea rând, recurenta susţine că instanţa de fond a aplicat greşit dispoziţiile art. 1267 din C. civ., întrucât nu a analizat clauzele contractului de achiziţie publică în ansamblul lor, ci a concluzionat în mod eronat că prin actul adiţional nr. x a fost eliminată o dispoziţie contractuală esenţială, respectiv procesul-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor. Din interpretarea coroborată a clauzelor contractuale, recurenta arată că plata lucrărilor nu este condiţionată de emiterea procesului-verbal de recepţie, ci de verificarea şi certificarea situaţiilor de plată de către reprezentanţii achizitorului, însoţite de documentele justificative aferente. Actul adiţional nu a eliminat obligaţia de recepţie, ci a clarificat rolul acesteia în raport cu celelalte documente contractuale, fără a crea un avantaj financiar cert pentru executant. Recepţia lucrărilor are ca efect preluarea acestora şi începerea perioadei de garanţie, dar nu determină naşterea obligaţiei de plată, care este reglementată distinct în contract.

Recurenta mai invocă dispoziţiile art. 319 alin. (6) din Codul fiscal, potrivit cărora facturarea lunară a situaţiilor de lucrări este obligatorie pentru plata TVA-ului şi a impozitului pe profit, precum şi prevederile art. 281 alin. (7) şi art. 282 alin. (1) din acelaşi act normativ, care stabilesc momentul exigibilităţii taxei şi al prestării serviciilor. În acest context, condiţionarea plăţii de recepţia lucrărilor ar fi contrară reglementărilor fiscale şi ar afecta echilibrul contractual. Recurenta invocă şi practica CNSC, care a statuat în mod constant că o astfel de condiţionare este nelegală, întrucât executantul nu poate fi obligat să-şi îndeplinească obligaţiile fiscale în funcţie de recepţia lucrărilor, operaţiune ce ţine exclusiv de relaţia contractuală dintre părţi.

În concluzie, recurenta solicită admiterea recursului, casarea sentinţei civile nr. 323/2022 ca fiind nelegală, rejudecarea cauzei în fond şi, pe cale de consecinţă, admiterea cererii de chemare în judecată, cu anularea Dispoziţiei Obligatorii nr. 534/12.02.2022 ca fiind emisă cu încălcarea dispoziţiilor legale incidente.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-pârâtă Direcţia General a Finanţelor Publice Cluj-Napoca a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

4.2. Legal citat, intimatul-pârât Ministerul Finanţelor - Serviciul de Soluţionare a Plângerilor Prealabile nu a depus întâmpinare în dosarul de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Cu titlu prealabil, Înalta Curte constată că, deşi recurenta-reclamantă nu a încadrat recursul în vreunul dintre motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., în raport de conţinutul concret al criticilor expuse prin cererea de recurs, acestea se circumscriu cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În continuare, analizând criticile formulate de recurenta C.N.A.I.R. S.A. prin Direcţia Regională Drumuri şi Poduri Cluj împotriva sentinţei civile nr. 323/2022, instanţa de control judiciar constată că acestea sunt neîntemeiate.

O primă critică invocată vizează pretinsa interpretare eronată a dispoziţiilor art. 221 alin. (7) lit. e) din Legea nr. 98/2016. În acest sens, recurenta-reclamantă susţine că instanţa de fond ar fi calificat în mod greşit modificarea contractului de achiziţie publică nr. x prin actul adiţional nr. x/19.05.2019 ca fiind o modificare substanţială, fără a analiza natura procedurii de atribuire şi fără a distinge între noţiunile de "candidat" şi "ofertant".

Această critică este nefondată. Instanţa de fond a reţinut în mod corect că modificarea intervenită prin actul adiţional a afectat elemente esenţiale ale contractului, cu potenţialul de a altera rezultatul procedurii de atribuire, indiferent de tipul acesteia. Potrivit art. 221 alin. (7) lit. e) din Legea nr. 98/2016, o modificare este considerată substanţială dacă introduce condiţii care, dacă ar fi fost incluse în procedura iniţială, ar fi permis admiterea altor candidaţi sau ar fi condus la atribuirea contractului unui alt ofertant.

Faptul că procedura a fost o licitaţie deschisă nu exclude incidenţa acestei dispoziţii, întrucât termenul "candidat" este utilizat în sens larg, referindu-se la orice operator economic interesat de participarea la procedură. În plus, instanţa a analizat fişa de date a achiziţiei şi a constatat că modificarea contractuală a avut un impact semnificativ asupra echilibrului contractual şi asupra criteriilor de atribuire, ceea ce justifică calificarea sa ca fiind substanţială.

Prin urmare, nu se poate reţine o aplicare greşită a legii, ci dimpotrivă, o interpretare conformă cu dispoziţiile legale şi cu jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene privind transparenţa şi concurenţa în materia achiziţiilor publice.

O a doua critică invocată se referă la pretinsa aplicare greşită a dispoziţiilor art. 1267 din C. civ., recurenta-reclamantă susţinând că instanţa de fond nu ar fi analizat clauzele contractului în ansamblul lor şi că ar fi interpretat eronat rolul procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor, considerând că acesta condiţionează plata.

Această susţinere este, de asemenea, nefondată. Instanţa de fond a analizat în mod detaliat clauzele contractuale şi a reţinut că actul adiţional nr. x/19.05.2019 a modificat regimul juridic al recepţiei lucrărilor, eliminând o etapă esenţială în derularea contractului, cu implicaţii directe asupra obligaţiilor de plată. Potrivit art. 1267 C. civ., contractul trebuie interpretat în sensul în care produce efecte conforme cu voinţa reală a părţilor şi cu scopul urmărit de acestea.

În speţă, instanţa de fond a constatat că eliminarea recepţiei finale ca etapă premergătoare plăţii contravine principiului echilibrului contractual şi creează un avantaj disproporţionat în favoarea executantului, lipsit de o contraprestaţie verificabilă. Recepţia lucrărilor nu este o simplă formalitate, ci reprezintă momentul în care achizitorul confirmă îndeplinirea obligaţiilor contractuale, iar plata fără această confirmare afectează grav garanţiile de calitate şi control.

Referirea recurentei la dispoziţiile fiscale privind exigibilitatea TVA şi a impozitului pe profit nu este relevantă în contextul analizat, întrucât aceste norme reglementează raporturile fiscale, nu condiţiile de plată dintr-un contract de achiziţie publică. De asemenea, practica CNSC invocată nu are caracter obligatoriu pentru instanţele de judecată şi nu poate prevala asupra dispoziţiilor legale şi principiilor generale ale dreptului civil.

În fine, cu privire la solicitarea de anulare a Dispoziţiei Obligatorii nr. 534/12.02.2022, Înalta Curte reţine că instanţa de fond a analizat legalitatea actului menţionat şi a constatat că aceasta a fost emisă în temeiul constatărilor organului de control, cu respectarea procedurii administrative şi a competenţei legale. Recurenta nu a dovedit existenţa unei vătămări concrete şi nici caracterul nelegal al dispoziţiei, limitându-se la critici de oportunitate care nu pot fundamenta anularea unui act administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză şi cu respectarea principiilor de legalitate, proporţionalitate şi echitate contractuală, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru toate aceste considerente, recursul formulat de reclamanta C.N.A.I.R. S.A. - prin Direcţia Regională Drumuri şi Poduri Cluj este nefondat şi urmează a fi respins, în temeiul art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de C.N.A.I.R. S.A. - prin Direcţia Regională Drumuri şi Poduri Cluj împotriva sentinţei civile nr. 323/2022 din 14 decembrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 25 aprilie 2024.