Appeal against dismissal of late enforcement penalty claim against state shareholder dismissed due to legislative prohibition of state asset disposal and lack of culpable delay

Şedinţa publică din data de 8 mai 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22.07.2024, sub nr. x/2024, reclamantul A. a solicitat instanţei să stabilească cuantumul definitiv al penalităţilor datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligaţiei de a face stabilite în sarcina acestuia prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Î.C.C.J. în dosarul nr. x/2015.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1979 din 6 decembrie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-au respins excepţiile procesuale invocate de pârât, ca neîntemeiate.

Totodată, s-a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1979 din 6 decembrie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., invocând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În esenţă, a considerat că instanţa de executare a înţeles greşit soluţia de principiu statuată de ÎCCJ în Decizia nr. 2/2023 (HP). Astfel, în opinia sa, prin Decizia nr. 2/2023 s-a statuat că penalităţile reglementate de art. 18 alin. (5) şi, respectiv de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 au acelaşi scop şi natură juridică. Dacă nu a uzat de posibilitatea de a cere aplicarea penalităţilor de întârziere prin însăşi hotărârea judecătorească de contencios administrativ în temeiul dispoziţiilor art. 18 alin. (5), creditorul le poate cere în cadrul executării silite, în temeiul dispoziţiilor art. 24 alin. (3) din lege, iar dacă a uzat de posibilitatea arătată şi a obţinut penalităţi de întârziere în baza art. 18 alin. (5), creditorul poate (dar nu este obligat) să sesizeze instanţa de executare şi în condiţiile art. 24 alin. (3) din lege.

A mai arătat că executarea cu întârziere a obligaţiei de către autoritatea publică debitoare este considerată o executare necorespunzătoare, care dă dreptul la aplicarea măsurilor de constrângere, în particular la acordarea către creditor a penalităţilor de întârziere. Dacă după aplicarea penalităţilor de întârziere fie potrivit art. 24 alin. (3), fie potrivit art. 18 alin. (5), debitorul autoritate publică refuză (şi, evident, întârzie) executarea obligaţiei la care a fost condamnat prin hotărârea judecătorească, instanţa de executare calculează cuantumul definitiv al penalităţilor de întârziere datorate creditorului, în procedura reglementată de art. 24 alin. (4) din lege.

Ca urmare, executarea silită în contencios administrativ se poate face în două modalităţi alternative, după cum penalităţile de întârziere au fost acordate sau nu prin însuşi titlul executoriu în temeiul art. 18 alin. (5), fie procedura reglementată de art. 24 alin. (3) combinată cu procedura reglementată de art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004.

După aplicarea penalităţilor în oricare din variante, executarea obligaţiei trebuie considerată necorespunzătoare (cel puţin sub aspectul executării la timp) şi autoritatea publică va fi constrânsă în mod obligatoriu la plata de penalităţi de întârziere către creditor, în procedura reglementată de art. 24 alin. (4) din lege.

Guvernul nu era ţinut să respecte Legea nr. 173/2020 şi trebuia să îşi execute obligaţia de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti. Procedând altfel, Guvernul este vinovat de refuzul/ignorarea/întârzierea executării şi, în mod nelegal, instanţa de executare a reţinut lipsa culpei acestuia în executarea obligaţiei.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat nulitatea recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 08 mai 2025, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

În prealabil, Înalta Curte constată că, deşi reclamantul a încadrat recursul în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., nu sunt invocate motive referitoare la încălcarea unor reguli de procedură a căror nerespectare să atragă sancţiunea nulităţii hotărârii atacate, criticile expuse subsumându-se, de fapt, cazului de casare prevăzut de pct. 8 din acest text de lege.

Prin urmare, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare, urmând a analiza recursul prin prisma motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (8) C. proc. civ. referitoare la interpretarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material incidente în cauză.

Recurentul-reclamant a apreciat că raportat la motivele invocate de instanţa de executare cererea sa a fost respinsă ca inadmisibilă, iar nu ca neîntemeiată, motiv pentru care a solicitat instanţei de control judiciar să admită recursul, să constate că în mod nelegal instanţa de executare a admis excepţia inadmisibilităţii cererii şi a respins cererea ca inadmisibilă, să caseze în tot sentinţa recurată şi să trimită cauza primei instanţe pentru a fi judecată pe fond.

Examinând sentinţa recurată, Înalta Curte reţine că instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocate de pârât prin întâmpinare şi a analizat pe fond cererea de chemare în judecată constatând că este neîntemeiată, astfel că instanţa de recurs se va rezuma la analiza criticilor care privesc raţionamentul instanţei cu privire la analiza pe fond a acţiunii.

În speţă, recurentul-reclamant deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, respectiv decizia nr. 2370 din 08 mai 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2015, prin care pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale OMV Petrom S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

Debitorul Guvernul României a adoptat H.G. nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-a stabilit o cotă procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, precum şi faptul că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023.

Reclamantul a investit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004 prin care a solicitat stabilirea cuantumului definitiv al penalităţilor datorate de debitor ca urmare a executării cu întârziere a obligaţiei de a face stabilite în sarcina acestuia prin Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015, definitivă de la pronunţare.

Printr-o primă critică adusă sentinţei recurate, s-a susţinut că instanţa a înţeles greşit soluţia de principiu statuată de ÎCCJ în Decizia nr. 2/2023 - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile. În opinia recurentului-reclamant, dacă creditorul nu a uzat de posibilitatea de a cere aplicarea penalităţilor de întârziere prin însăşi hotărârea judecătorească de contencios administrativ în temeiul dispoziţiilor art. 18 alin. (5), le poate cere în cadrul executării silite, în temeiul dispoziţiilor art. 24 alin. (3) din lege, iar dacă a uzat de posibilitatea arătată şi a obţinut penalităţi de întârziere în baza art. 18 alin. (5), creditorul poate (dar nu este obligat) să sesizeze instanţa de executare şi în condiţiile art. 24 alin. (3) din lege.

Contrar opiniei recurentului-reclamant, instanţa de recurs constată că prin Decizia nr. 2/2023, ÎCCJ nu a exclus în nicio circumstanţă parcurgerea etapei prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 în situaţia în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în acest sens devenind relevante considerentele expuse la pct. 124 al deciziei, în sensul în care stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşti în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ.

Aşadar, fără o cerere întemeiată pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu există executare silită în contencios administrativ. Interpretarea potrivit căreia art. 18 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ ar elimina aplicabilitatea art. 24 alin. (3) se întemeiază pe o confuzie (după cum reţine chiar ÎCCJ prin decizia anterior menţionată la pct. 128) în ceea ce priveşte obiectul executării silite, deoarece obiectul executării nu constă în penalităţi, ci obiectul executării este dat de obligaţia de a face.

Or, numai procedura prevăzută de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 poate declanşa etapa executării silite în contencios administrativ. Instanţa sesizată cu o astfel de cerere, în condiţiile în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, are obligaţia de a constata dacă debitorul a îndeplinit obligaţia întocmai şi la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: obligaţia nu a fost îndeplinită sau nu a fost îndeplinită întocmai ori a fost îndeplinită cu întârziere. Numai dacă debitorul refuză executarea obligaţiilor care îi incumbă, la cererea creditorului, instanţa revine printr-o nouă hotărâre şi fixează suma care i se va datora reclamantului cu titlu de penalităţi şi din acest moment, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 completează dispoziţiile art. 18 alin. (5) din acelaşi act normativ.

Totodată, instanţa supremă a subliniat că prevederile art. 24 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretate în sensul că procedura de fixare a sumei definitive datorate creditorului cu titlu de penalităţi se aplică inclusiv în situaţia în care, prin titlul executoriu, instanţa de judecată a stabilit penalităţi aplicabile părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere, conform art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanţa nu poate aplica mijloacele coercitive (în speţă, penalităţile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligaţiei de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, şi nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensaţii/despăgubiri civile.

Referitor la fixarea cuantumului penalităţilor de întârziere, instanţa de recurs reţine că, prin Decizia nr. 2370/2019 pronunţată în dosarul nr. x/2015, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit în sarcina pârâtului obligaţia de adoptare a hotărârii de guvern sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 de RON pe fiecare zi întârziere, de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei, prin aplicarea dispoziţiilor art. 18 alin. (5) raportate la art. 18 alin. (1) teza finala din Legea nr. 554/2004.

Penalităţile pe fiecare zi întârziere prevăzute de art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 au fost concepute tot ca un mijloc de constrângere la adresa autorităţii publice pârâte.

Potrivit Deciziei nr. 12 din 22 februarie 2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept:

"71. De altfel, dacă s-ar accepta interpretarea enunţată mai sus, în sensul că termenul de 3 luni este un termen de decădere, ar rezulta că legea nu prevede niciun termen prohibitiv pentru creditor, acesta fiind îndreptăţit să solicite stabilirea amenzii definitive şi a penalităţilor imediat după pronunţarea (eventual rămânerea definitivă) a încheierii de aplicare a acestor sancţiuni. Prin aceste consecinţe s-ar nega însăşi raţiunea reglementării în două etape a procedurii de aplicare a măsurilor coercitive, care este aceea de a pune, într-o primă etapă, presiune pe debitor pentru ca acesta să execute hotărârea judecătorească şi doar dacă această presiune se dovedeşte ineficientă se trece, în a doua etapă, la stabilirea unor sume concrete şi a unor despăgubiri pentru neexecutare. Negându-se existenţa unui termen prohibitiv înăuntrul căruia să se aştepte ca măsurile coercitive să dea rezultate, întreaga procedură devine doar o procedură de stabilire a unor sancţiuni, fără nicio finalitate practică în planul executării silite".

Or, în cauza dedusă judecăţii, recurentul-reclamantul a atins scopul urmărit, obţinând executarea obligaţiei intuitu personae, iar din conţinutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăşi fixarea cuantumului penalităţilor este condiţionată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate.

De asemenea, textul face referire la "data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor" (cumulativ), iar recurentul-reclamant nu a îndeplinit condiţiile cumulative prevăzute de lege, neexistând nicio hotărâre care să fi produs efecte juridice în acest sens.

În mod corect a stabilit instanţa de fond că în sarcina pârâtului Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului nu se poate reţine o culpă determinantă în întârzierea executării obligaţiei, condiţie prevăzută în mod expres de dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, având în vedere prevederile art. (1) din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările şi completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020:

"Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută".

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, intimatul-pârât avea obligaţia de a respecta prevederile Legii nr. 173/2020, în condiţiile în care aceste modificări legislative au intervenit după pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce priveşte situaţiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acţiunilor OMV Petrom S.A.

Cum prin hotărârea judecătorească menţionată anterior nu a fost suplinit consimţământul unei părţi la contractul de vânzare, obligaţia nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de iniţierea unui proces de vânzare a acţiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicţiei de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.

Concluzionând, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, criticile invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamant ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât.

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1979 din 6 decembrie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 8 mai 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.