Transfer of state port lands to local public domain and the definition of unjustified refusal in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 6 mai 2025

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2023 la data de 10.08.2023, reclamantele Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al U.A.T. Oraşul Hârşova au solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa, în ceea ce priveşte următoarele imobile:

- terenul intravilan în suprafaţă de 13.414 m.p. situat în judeţul Constanţa, oraşul Hârşova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a oraşului Hârşova şi având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafaţă de 169 m.p. situat în judeţul Constanţa, oraşul Hârşova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a oraşului Hârşova şi având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafaţă de 439 m.p. situat în judeţul Constanţa, oraşul Hârşova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a oraşului Hârşova şi având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafaţă de 378 m.p. situat în judeţul Constanţa, oraşul Hârşova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a oraşului Hârşova şi având numărul cadastral x, denumite în continuare, Portul Hârşova, să se dispună:

1. Obligarea pârâţilor la efectuarea tuturor demersurilor necesare în vederea emiterii unei hotărârii de guvern în vederea trecerii Portului Hârşova din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii în domeniul public al oraşului Hârşova şi în administrarea Consiliului Local Hârşova;

2. Obligarea pârâţilor la plata penalităţilor de întârziere prevăzute de art. 18 alin. (5) coroborat cu art. 18 alin. (1) din Legea 554/2004;

3. Obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de desfăşurarea litigiului.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 954 din 27 mai 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, invocată prin întâmpinare de intervenientul accesoriu Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A..

A respins, ca neîntemeiate, excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Guvernul României.

A respins, ca neîntemeiată, excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de intervenientul accesoriu Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A.. Respinge, ca neîntemeiată, excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată prin întâmpinare de pârâţii Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi Guvernul României.

A respins cererea, ca neîntemeiată, faţă de Guvernul României.

A admis în parte cererea formulată de reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al UAT Oraşul Hârşova, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi a obligat pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii să reanalizeze cererea reclamanţilor înregistrată sub nr. x/11.01.2023.

Totodată, a respins, în rest, cererea, ca neîntemeiată.

De asemenea, a obligat pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii la plata sumei de 3.500 RON către reclamanţi, cu titlu de cheltuieli de judecată.

A respins cererea de intervenţie accesorie formulată de Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A., ca neîntemeiată.

3. Cererile de recurs ce fac obiectul judecăţii

Împotriva sentinţei civile nr. 954 din 27 mai 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au promovat recurs reclamanţii U.A.T. Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al U.A.T. Oraşul Hârşova, pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, precum şi intervenienta accesorie Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A.

3.1. Recursul promovat de pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii

Pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a formulat recurs în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. împotriva sentinţei de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia si casarea sentinţei recurate, în privinţa admiterii parţiale a acţiunii şi obligării sale la plata cheltuielilor de nejudecată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Din cuprinsul cererii de chemare în judecată, rezultă că reclamanţii nu au învestit instanţa cu o cerere de obligare a recurentului la reanalizarea cererii reclamanţilor sau cu vreo cerere de anulare a pretinsului refuz nejustificat al subscrisului, reprezentat de adresa nr. x/02.02.2023, fiind încălcate prevederile art. 9 alin. (2) şi art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Deşi reclamanţii au susţinut că adresa nr. x/02.02.2023 reprezintă un refuz nejustificat, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, şi că acest refuz nejustificat nu este motivat în mod legal, nu au învestit instanţa cu o cerere de anulare a acestui act administrativ.

Prima instanţă de judecată nu putea să dispună repunerea părţilor în situaţia anterioară emiterii actului administrativ nr. 53405/02.02.2023 în lipsa unei cereri de anulare a acestui act administrativ. Actul administrativ neanulat - adresa cu nr. x/02.02.2023 se bucură în continuare de prezumţia de legalitate şi veridicitate şi lipseşte de orice temei legal soluţia primei instanţe de judecată de admitere parţială a acţiunii.

Prin considerentele sentinţei atacate, în mod greşit, prima instanţă de judecată a reţinut că actul administrativ reprezentat de adresa nr. x/02.02.2023 nu este motivat în mod legal în condiţiile în care a făcut menţiunea că îşi menţine punctul de vedere exprimat prin adresa nr. x/23.09.2022 şi comunică punctul de vedere al CNAPDM Galaţi, exprimat prin adresa nr. x/01.02.2023.

Nu există nicio dispoziţie legală care să îi interzică să motiveze actul administrativ în acest fel, respectiv prin menţinerea unui punct de vedere anterior exprimat şi prin însuşirea argumentelor prezentate de intervenienta CN APDM S.A..

Pe fondul cauzei, recurentul a apreciat că se impune soluţia de respingere a celorlalte pretenţii ale reclamanţilor prin raportare la prevederile art. art. 292 alin. (1)-(6) din Codul Administrativ şi punctului 22 din Anexa 2 la Codul administrativ rezultând că legiuitorul impune o condiţie esenţială pentru a putea opera transferul bunurilor - justificarea temeinică a încetării uzului sau interesului public naţional, iar această condiţie nu este îndeplinită în cauză.

Or, prin actele prezentate de reclamanţi în susţinerea cererii cu nr. 53405/11.01.2023 nu se demonstrează încetarea uzului sau a interesului public naţional, ci doar se prezintă un scurt istoric al portului şi nişte declaraţii vagi de intenţii, fără să fie arătate în concret investiţiile/proiectele a căror realizare ar impune transferul bunurilor în litigiu şi ar justifica încetarea interesului public naţional.

Interesul public naţional este justificat de către intervenienta accesorie CNAPDM S.A., atât prin prisma investiţiilor pe care le-a demarat deja sau pe care urmează să le demareze în portul Hârşova, cât şi prin prisma atribuţiilor specifice, astfel cum se arată în cererea de intervenţie accesorie depusă la dosarul cauzei.

În sinteză, CN APDM S.A. Galaţi a arătat că în anul 2022 a încheiat un contract de prestări servicii având ca obiect servicii de topografiere, plan de situaţie, documentaţie de intabulare şi documentaţii cadastrale de rectificare, iar în iulie 2023 s-a încheiat contractul privind curăţarea vegetaţiei de pe infrastructura Portului Hârşova.

De asemenea are, atât în pregătire, cât şi în implementare, un număr de 16 proiecte finanţate din fonduri europene, urmând ca în viitorul apropiat să parcurgă etapele necesare şi pentru Portul Hârşova, anexând în acest sens programul de investiţii al CN APDM S.A., alocându-se 3.000.000 RON pentru reabilitare (aflat momentan sub rezerva aprobării de către Consiliul de Administraţie).

Intervenienta a arătat că Portul Hârşova se află pe canalul navigabil între două porturi principale aflate în reţeaua TEN-T, respectiv între Portul Cernavodă şi Portul Brăila, iar dezvoltarea acestuia de către CN APDM consolidează reţeaua trans - europeană de transport, prin atingerea următoarelor obiective operaţionale, conform Maşter Plan General de Transport al României, stabilit prin H.G. nr. 666/2016: deblocarea barierelor pentru eficienţă operaţională; reducerea costurilor prin eficienţă operaţională; creşterea volumului de mărfuri transportate prin moduri de transport sustenabile.

De asemenea, a subliniat că se implementează " Sistemul de informare şi management al traficului pe sectorul românesc al Dunării. ", care îndeplineşte cerinţele Platformei Europene RIS, definite în cadrul proiectelor de cercetare/demonstrative A. şi B. şi ale noii directive a parlamentului şi Consiliului European privind armonizarea sistemelor informaţionale pe fluviu (C.).

3.2. Recursul promovat de intervenienta accesorie Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A.

Intervenienta accesorie Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A. a formulat, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., recurs împotriva aceleiaşi sentinţe, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii, iar în rejudecare să se dispună admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii reclamanţilor, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, iar pe fond respingerea acţiunii reclamanţilor, ca nefondată.

În motivarea cererii de recurs, s-a arătat că faţă de excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamanţilor, instanţa de fond a aplicat în mod greşit normele de drept material, omiţând condiţia esenţială a aplicării prevederilor art. 292 Cod Administrativ.

Astfel se impune o condiţie esenţială pentru trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale, respectiv calificarea solicitantului în administrator al cărui bun se doreşte a se realiza transferul.

Reclamanţii nu au avut niciodată calitatea de administrator al bunurilor imobile din cadrul Portului Hârşova, iar simpla cerere formulată în baza Legii 554/2004 privind contenciosul administrativ nu acoperă ori complineşte condiţia dată de art. 292 alin. (1) Cod Administrativ, ceea ce arată că instanţa de fond a emis o sentinţă contrară prevederilor legale în materie în ceea ce priveşte stabilirea calităţii procesuale active a reclamanţilor.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de atât de CNAPDM S.A., cât şi de MTI şi Guvernul României, instanţa de fond o respinge ca nefondată, motivând eronat că această solicitare de trecere în domeniul public al reclamanţilor s-ar realiza doar în baza Codului Administrativ, respectiv printr-un H.G. şi nu printr-o lege organică.

Recurenta a apreciat că în mod eronat a argumentat astfel instanţa de fond, aplicând greşit norma de drept impusă în cauza de faţă, şi anume necesitatea emiterii unei legi, şi nu unui H.G. având în vedere prevederile art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituţia României care dispune că doar "prin lege organică se reglementează regimul juridic general a proprietăţii si al moştenirii", fără a se face distincţie dacă proprietatatea este publică sau privată. Astfel rezultă în mod indubitabil că asupra regimului juridic se intervine doar prin lege organică, şi nu printr-o hotărâre de guvern, acestea din urmă emiţându-se, conform art. 108 alin. (2) din Constituţie, doar pentru organizarea executării legilor.

De asemenea, în mod nelegal, instanţa de fond înlătură şi dispoziţiile prevederilor art. 860 alin. (3) din C. civ., ce arată că "Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietăţii publice a statului sau a unităţilor administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice."

Raportat la excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a MTI, instanţa de fond o respinge tot printr-o aplicare greşită a normelor de drept material, apreciind că se justifică prezenţa calităţii procesuale pasive raportat la prevederile art. 292 coroborat cu art. 287 Cod Administrativ.

Această apreciere a instanţei de fond nu este justificată din punct de vedere al aplicabilităţii dreptului material aplicabil în cauză, întrucât în cazul în care statul român este implicat ca şi parte litigantă, în sensul că reprezentarea în instanţă a statului român se realizează doar prin Ministerul Finanţelor Publice în legătură cu raporturile juridice privind proprietatea publică, cum este şi cazul de faţă.

Cu privire la cererea de intervenţie accesorie formulată, instanţa de fond o respinge ca neîntemeiată, fără argumentarea deciziei ce a stat la baza respingerii.

Astfel instanţa de fond nu a efectuat o analiză completă, clară şi coerentă a cererii de intervenţie accesorie iar că prin lipsa analizei cauzei se indică o conduită procesuală ce nu confirmă că instanţa de fond a efectuat o analiză proprie şi obiectivă a cauzei.

Prin această lipsă de conduită procesuală, analiza instanţei de fond lipseşte, iar fără o analiză efectivă a motivelor indicate scrisa în cererea accesorie, echivalează cu o nemotivare a hotărârii pronunţate.

Conduita procedurală a instanţei de fond, prin neraportare la argumentele prezentate în motivarea cererii de intervenţie accesorie, face practic imposibilă exercitarea controlului judiciar al prezentei sentinţe recurate, punând instanţa de recurs în situaţia de a nu analiza cauza în raport de toate faptele reţinute în actul de control supus constatării.

Pe fondul cauzei, recurenta - intervenienta a arătat că reclamanţii UAT Hârşova şi Consiliul Local al UAT Hârşova au solicitat trecerea bunurilor ce compun Portul Hârşova din domeniul public al statului în domeniul public al oraşului Hârşova şi în administrarea Consiliului Local Hârşova.

Instanţa de fond a admis în parte cererea reclamanţilor, şi a constatat că pârâtul MTI a respins cererea acestora în baza răspunsului emis de către APDM, motivarea refuzului fiind realizată exclusiv prin reluarea refuzului exprimat de APDM. Şi mai mult decât atât, instanţa a arătat că nu era obligatoriu obţinerea punctului de vedere al concesionarului APDM, şi cu atât mai puţin întreruperea procedurii de trecere a bunului în domeniul public al UAT strict în baza refuzului concesionarului.

Recurenta a apreciat că această motivare este una dată în contrariul legii, întrucât, chiar dacă nu reiese ca fiind necesar punctul de vedere al APDM, ca şi concesionar al terenului portuar, legea nu interzice în mod expres acest demers, făcându-l astfel legitim ia speţa de faţă în baza axiomei dacă legea nu interzice, atunci e permis.

Actul emis de MTI cu privire la răspunsul acordat reclamanţilor nu este lipsit de motivare, cum greşit este reţinut de instanţa de fond, întrucât a fost emis pe baza informaţiilor prezentate de reclamanţi, informaţii care nu afişau planurile concrete ale acestora în realizarea investiţiilor în Portul Hârşova. Răspunsul MTI a fost emis în acord cu cele prezentate de către reclamanţi în cererea nr. x/11.03.2023.

Drept urmare, instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul echivalării răspunsului emis de MTI cu un refuz al analizării corespunzătoare cererii reclamanţilor.

Pe de altă parte, legea nu prevede în mod imperativ un model standard de răspuns al autorităţilor publice, ba mai mult nu se interzice prin nici un act normativ maniera de răspuns al MTI.

De asemenea, instanţa de fond a depăşit puterile investite de către reclamanţi, şi obligă MTI la reanalizarea cererii de transfer a bunurilor respectiv, fapt nesolicitat de către partea activă din cadrul litigiului, şi mai mult decât atât dispune de facto repunerea părţilor în situaţia anterioară emiterii actului administrativ al MTI în lipsa unei cereri exprese de anulare a acestui act administrativ.

3.3. Recursul promovat de reclamanţii U.A.T. Oraşul Hîrşova şi Consiliul Local al U.A.T. Oraşul Hârşova

Reclamanţii U.A.T. Oraşul Hîrşova şi Consiliul Local al U.A.T. Oraşul Hârşova au formulat, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ., recurs împotriva sentinţei de mai sus, prin care au solicitat casarea în parte a hotărârii atacate, cu consecinţa rejudecării fondului cauzei în limitele casării dispuse şi a admiterii în tot a cererii de chemare în judecată faţă de Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, precum şi obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii de recurs, a arătat următoarele că din perspectiva acestui motiv de nelegalitate supune controlului judiciar al instanţei de recurs următoarele aspecte:aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în raport de soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată faţă de intimatul-pârât D..; aplicarea greşită a prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recurenţii reclamanţi au arătat că din interpretarea textelor de lege o conduită a autorităţii publice nu poate să constituie deopotrivă un refuz de a răspunde cererii petentului, dar şi un refuz nejustificat de soluţionare a aceleiaşi cereri.

Au subliniat că, deşi prima instanţă a reţinut în mod corect faptul că se află în prezenţa unui refuz nejustificat de a soluţiona cererea formulată de U.A.T. Oraşul Hârşova, totuşi în mod eronat a aplicat sancţiunea specifică unui alt act administrativ asimilat, şi anume situaţiei în care autoritatea publică ar fi lăsat nesoluţionată cererea petentului.

Citind cu atenţie conţinutul Adresei D.. nr. x/02.02.2023 se poate constata cu uşurinţă faptul că aceasta înglobează refuzul implicit al autorităţii publice sesizate de a da curs solicitării primite din partea U.A.T. Oraşul Hârşova.

Concret, prin Adresa nr. x/02.02.2023 intimatul-pârât D.. a arătat faptul că "ne menţinem punctul de vedere comunicat prin adresa nr. x/23.09.2022 (pe care o retransmitem în copie)", în finalul acestei din urmă adrese specificându-se în mod foarte clar faptul că " nu putem fi de acord cu propunerea Primăriei Hârşova".

Maniera în care Curtea de Apel Bucureşti a procedat, obligând intimatul-pârât D.. să reanalizeze cererea formulată de U.A.T. Oraşul Hârşova, contravine dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât actul administrativ asimilat cu care prima instanţă a fost învestită avea drept posibilă consecinţă obligarea ministerului la efectuarea unor operaţiuni administrative, iar nu la emiterea unui răspuns.

În ceea ce priveşte aplicarea greşită a prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, recurenţii au arătat că prima instanţă a apreciat greşit că nu se impune instituirea obligaţiei intimatului-pârât D.. de a soluţiona cererea reclamanţilor sub sancţiunea de penalităţi, întrucât aceştia din urmă nu au arătat împrejurările care ar conduce la concluzia că autoritatea pârâtă nu-şi va îndeplini de bunăvoie obligaţia indicată, în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În primul rând, analiza temeiniciei acestui petit al acţiunii introductive s-a realizat în raport de o obligaţie de a face greşit stabilită de prima instanţă, fiind nelegală obligarea intimatului-pârât D.. la reanalizarea cererii înregistrate sub nr. x/11.01.2023, în condiţiile în care acest intimat trebuia obligat să efectueze toate demersurile necesare pentru crearea premiselor necesare emiterii unei hotărârii de guvern de trecere a Portului Hârşova din domeniul public al statului şi din administrarea D.. în domeniul public al U.A.T. Oraşul Hârşova şi în administrarea Consiliului Local al U.A.T. Oraşul Hârşova.

În al doilea rând, aşa cum s-a arătat prin considerentele Deciziei nr. 2/2023 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cauza stabilirii penalităţilor de întârziere în baza art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 [şi anume, neexecutarea unei obligaţii legale] este diferită de cea a stabilirii penalităţilor în virtutea în baza art. 24 din aceeaşi lege [respectiv, neexecutarea unei obligaţii stabilite pe cale judecătorească, devenită executorie].

În speţa de faţă obligaţia ce revine intimatului-pârât D.. este de sorginte legală, fiind prevăzută de art. 292 alin. (1) din Codul administrativ.

Astfel, câte vreme iniţierea hotărârii de Guvern nu este lăsată la aprecierea ministerului ce a primit o cerere din partea autorităţii publice locale deliberative, terminologia utilizată de legiuitor fiind neechivocă în acest sens, recurenţii au considerat că nu poate fi primit argumentul primei instanţe potrivit căruia reclamanţii au posibilitatea de a uza de prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004 în cazul în care D.. nu s-ar conforma obligaţiei stabilite în sarcina sa.

Cât priveşte împrejurările ce conduc la concluzia relei-credinţe a intimatului-pârât D.., acestea se desprind cu uşurinţă din întreaga conduită manifestată de acesta, de natură a justifica necesitatea impunerii penalităţilor solicitate de reclamanţi.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi ale C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Întâmpinarea depusă de reclamanţii U.A.T. Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al U.A.T. Oraşul Hârşova

Reclamanţii U.A.T. Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al U.A.T. Oraşul Hârşova au formulat întâmpinare la recursurile pârâtului şi intervenientei accesorii prin care au solicitat respingerea acestora, ca nefondate.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Deşi cele două recursuri au fost întemeiate formal pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., în realitate criticile formulate de D.. şi C.N. A.P.D.M. S.A. se circumscriu motivelor de nelegalitate prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

De asemenea, recurentele - reclamante au considerat că soluţia Curţii de Apel Bucureşti nu se impune a fi reformată din perspectiva motivelor de recurs invocate de D.. şi C.N.A.P.D.M. S.A., criticile acestor doi recurenţi urmând a fi respinse ca nefondate.

Criticile formulate de D.., subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., nu sunt întemeiate întrucât prima instanţă, fiind chemată să analizeze legalitatea unui act administrativ asimilat în accepţiunea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a pronunţat o soluţie în acord cu prevederile art. 18 alin. (1) din aceeaşi lege, dispunând obligarea recurentului la reanalizarea cererii reclamanţilor.

În ceea ce priveşte criticile formulate de C.N.A.P.D.M. S.A, subsumate aceluiaşi motiv de nelegalitate, sunt nelegale deoarece instanţa a respins în mod legal excepţiile invocate.

Raportat la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentele - reclamante au arătat că este neîntemeiată susţinerea recurentei C.N.A.P.D.M. S.A. conform căreia sentinţa recurată nu conţine argumentarea soluţiei de respingere, ca neîntemeiată, a cererii sale de intervenţie accesorie formulată în dosar.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., au arătat că, deşi criticile formulate de D.. vizează în aparenţă doar considerentele hotărârii recurate, prin calea de atac promovată recurenta urmăreşte să obţină inclusiv respingerea în tot a cererii de chemare în judecată în judecată, astfel că recursul nu este îndreptat doar împotriva considerentelor sentinţei civile, ci şi împotriva dispozitivului acesteia.

Cât priveşte criticile recurenţilor aduse soluţiei date de prima instanţă fondului cauzei, au considerat că, Curtea de Apel Bucureşti a reţinut în mod corect nemotivarea adresei nr. x/02.02.2023.

Astfel, obligaţia motivării actului administrativ reprezintă o cerinţă de legalitate a cărei nerespectare este sancţionată cu nulitatea. În jurisprudenţa instantei supreme în mod judicios s-a arătat că motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competenţa emitentului, ci trebuie să conţină elemente de fapt si de drept care pe de-o parte, să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile si efectele deciziei iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Totodată motivarea trebuie să fie intrinsecă actului administrativ, respectiv aceasta trebuie să se regăsească în cuprinsul acestuia, nefiind permisă motivarea actului prin trimiterea la argumente ori motive de fapt şi/sau de drept care se regăsesc în alte acte întocmite sau nu de emitentul actului contestat.

Prin urmare, în mod corect a reţinut prima instanţă că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară si neechivocă, algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi de asemenea, să permită revizuirea actului.

4.2. Întâmpinarea depusă de intervenienta accesorie Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A.

Intervenienta accesorie Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A. a formulat întâmpinare la recursul reclamanţilor, prin care a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Contrar argumentaţiei oferite de recurenţi asupra aplicării greşite a art. 2 alin. (1) lit. i) şi art. 18 alin. (1) din Legea 554/2004, o singură distincţie trebuie a se lua în vedere, şi anume că refuzul trebuie să fie exprimat cu exces de putere pentru a fi nejustificat.

Or, în cauza de faţă, acest exces de putere nu este depăşit, răspunsul oferit de MTI fiind unul legitim şi în concordanţă cu prevederile legale aplicabile în materie.

MTI este îndreptăţit să aplice norma în anumiţi parametri, în virtutea dreptului său de apreciere. Limita dreptului de apreciere este dată de scopul legii, iar orice decizie care îl depăşeşte va reprezenta un exces de putere. Aceste limite vor fi deduse de judecător prin interpretarea actelor normative aplicabile, dar şi având în vedere principii de drept incidente, precum proporţionalitatea măsurilor administrative în raport cu interesul ocrotit. Făcând apel la jurisprudenţa CEDO, cauza Buzescu c. României, se poate desprinde şi principiul conform căruia inconvenientele cauzate de activitatea administraţiei nu trebuie să fie excesiv de împovărătoare pentru particular.

A susţinut în continuarea recurenta intervenientă că în cauza de faţă nu a fost încălcat nici un drept al recurenţilor.

Concret, recurenţii nu au dovedit îndeplinirea condiţiilor necesare pentru emiterea H.G., astfel că susţinerea recurenţilor că nu este necesar ca UAT Oraş Hârşova să prezinte în mod concret proiectele pe care urmează a le realiza în legătură cu Portul Hârşova nu poate fi primită şi acceptată.

Nu poate fi considerat un refuz nejustificat refuzul D.. de emitere a unui act administrativ unei persoane care nu îndeplineşte condiţiile necesare,

De asemenea, nu se poate face abstracţie de cerinţa proporţionalităţii măsurilor individuale dispuse cu interesul public ocrotit, astfel încât, acordându-se prioritatea cuvenită interesului public, să nu fie vătămate în mod nejustificat drepturile subiective şi interesele legitime ale celorlalte subiecte de drept. Cu alte cuvinte, o hotărâre a Guvernului prin care se modifică titularul dreptului de administrare a unui bun din domeniul public al statului este supusă, printre altele, şi cerinţei proporţionalităţii între mijloacele folosite şi scopurile urmărite, astfel ca aceasta să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit.

În speţa de faţă, art. 292 alin. (1) din O.U.G. nr. 59/2019 privind Codul Administrativ impune o condiţie esenţială pentru trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale. respectiv calificarea solicitantului în administrator al cărui bun se doreşte a se realiza transferul.

Or, în prezenta cauză, singurul administrator al bunurilor ce fac obiectul dosarului, a fost şi este Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A., iar reclamanţii nu au avut niciodată calitatea de administrator al Portului Hârşova, implicit al bunurilor ce compun obiectul de inventar nr. MF 150258.

5. Răspunsul la întâmpinare

Intervenienta accesorie Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A. a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de reclamanţi, prin care a solicitat respingerea în totalitate a apărărilor formulate.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 20.01.2025, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 06.05.2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispoziţiile art. 394 C. proc. civ., a declarat dezbaterile închise, reţinând cauza spre soluţionare recursurile ce fac obiectul pricinii deduse judecăţii.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

7.1 Circumstanţele factuale şi legale ale speţei:

Prin Hotărârea Consiliului Local Hârşova nr. 133 din data de 24.11.2022 a fost aprobată transmiterea unei solicitări către Guvernul României privind trecerea din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii în domeniul public al oraşului Hârşova şi în administrarea Consiliului Local Hârşova a unor bunuri imobile - terenuri în suprafaţă totală de 14.401 mp (inclusiv a cheiului în lungime de 250 ml) - în vederea realizării lucrărilor de infrastructură şi suprastructură, identificate astfel:

- terenul intravilan în suprafaţă de 13.414 mp situat în judeţul Constanţa, oraşul Hârşova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a oraşului Hârşova şi având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafaţă de 169 mp situat în judeţul Constanţa, oraşul Hârşova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a oraşului Hârşova şi având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafaţă de 439 mp situat în judeţul Constanţa, oraşul Hârşova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a oraşului Hârşova şi având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafaţă de 378 mp situat în judeţul Constanţa, oraşul Hârşova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a oraşului Hârşova şi având numărul cadastral x.

Prin aceeaşi Hotărâre, aceste bunuri imobile au fost declarate bunuri de interes public local iar, după trecerea în domeniul public şi proprietatea publică a oraşului Hârşova, dreptul de administrare va fi exercitat de către Consiliul Local al oraşului Hârşova.

Prin Adresa nr. x/10.01.2023, înregistrată la Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii cu nr. 53405/11.01.2023, reclamanţii au comunicat pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii documentaţia aferentă HCL Oraşul Hârşova nr. 133/24.11.2022, în vederea promovării unui proiect de hotărâre de guvern privind trecerea bunurilor respective din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii în domeniul public al oraşului Hârşova şi în administrarea Consiliului Local Hârşova.

Prin Memoriul justificativ nr. 407/10.01.2023, reclamanţii au invocat argumente privind istoricul localităţii Hârşova, prezentarea geografică a acestuia, clima, vegetaţia, fauna, organizarea spaţială şi structura populaţiei, concluzionând că "malul fluviului Dunărea oferă un potenţial uriaş de dezvoltare pentru oraşul Hârşova, având în vedere faptul că aici acostează nave de croazieră, dar, neavând o faleză amenajată corespunzător, turiştii îşi pierd imediat interesul de a vizita zonele şi peisajele uimitoare de aici".

Pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a formulat răspunsul nr. x/02.02.2023 conform căruia îşi menţine punctul de vedere comunicat prin adresa nr. x/23.09.2022, anexând punctul de vedere al concesionarului Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A. care nu este de acord cu acest transfer.

Conform Adresei nr. x/23.09.2022, pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a comunicat faptul că intervenienta Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A. nu este de acord cu acest transfer, preluând motivele formulate de către aceasta din urmă.

Argumentele care au stat la baza refuzului intervenientei au fost expuse prin Adresa nr. x/01.02.2023, fiind menţionat aspectul conform căruia acesta "are în planul de investiţii din surse proprii lucrări de cadastrare şi întreţinere de lucrări hidrotehnice aferente Portului Hârşova (...) a actualizat suprafeţele contractelor de închiriere aflate în derulare precum şi necesitatea încheierii unor alte contracte în vedere intrării în legalitate a operatorilor economici din zonă (...) în baza planului de investiţii aprobat de Consiliul de Administraţie, întreprinde demersurile necesare cu privire la efectuarea unui studiu de fezabilitate în vederea construirii unei dane comerciale destinată în special mărfurilor de carieră având în vedere potenţialul zonei (...) depune toate demersurile şi eforturile pentru modernizarea zonei de faleză aflată în administrare, cu sprijinul Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii prin Fonduri Europene Nerambursabile".

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul secţiei a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2023 U.A.T. Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al U.A.T. Oraşul Hârşova au solicitat, în contradictoriu cu D.. şi Guvernul României, obligarea acestora din urmă la efectuarea tuturor demersurilor necesare pentru emiterea unei hotărâri de guvern în vederea trecerii Portului Hârşova din domeniul public al statului şi din administrarea D.. în domeniul public al U.A.T. Oraşul Hârşova şi în administrarea Consiliului Local al U.A.T. Oraşul Hârşova.

Tot prin aceeaşi cerere s-a solicitat ca această obligaţie să fie stabilită sub sancţiunea plăţii unor penalităţi de întârziere, în conformitate cu prevederile art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004.

D.. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii introductive [întrucât doar Guvernul României ar putea decide atât asupra oportunităţii demarării operaţiunilor administrative prealabile emiterii unei hotărâri de guvern, cât şi asupra oportunităţii emiterii hotărârii respective], iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

La rândul său. Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţiile netimbrării cererii de chemare în judecată, a inadmisibilităţii [deoarece actul a cărui emitere se solicita, respectiv hotărârea de guvern, nu făcea parte din categoria celor care se emit/adoptă la solicitarea unui particular] şi a lipsei calităţii sale procesuale pasive, în timp ce cu privire la fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii introductive ca neîntemeiată.

În cauză a formulat cerere de intervenţie accesorie şi C.N.A.P.D.M. S.A. în sprijinul apărărilor D.., cerere prin care a invocat excepţiile lipsei calităţii procesuale active a celor doi reclamanţi, a lipsei calităţii procesuale pasive a recurentului D.. şi a inadmisibilităţii acţiunii introductive [întrucât solicitării reclamanţilor nu i se poate da curs decât prin adoptarea unei legi organice de către Parlamentul României, iar nu printr-o hotărâre de guvern]. Cât priveşte fondul cauzei, intervenienta a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Prin încheierea de şedinţă din data de 22.04.2024 prima instanţă a admis în principiu cererea de intervenţie accesorie formulată de C.N. A.P.D.M. S.A. Totodată, soluţionând atât excepţiile invocate în cauză, cât şi cererea de chemare în judecată, Curtea de Apel Bucureşti a pronunţat sentinţa civilă nr. 954/27.05.2024 prin care a respins ca neîntemeiate excepţiile invocate; a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată, faţă de Guvernul României; a admis în parte cererea formulată de reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al UAT Oraşul Hârşova, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi a obligat pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii să reanalizeze cererea reclamanţilor înregistrată sub nr. x/11.01.2023.

7.2. Analiza cererilor de recurs formulate de recurentul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi de recurenta-intervenientă Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A.

Cu titlu prealabil, în acord cu cele susţinute de recurenţii- reclamanţi, Înalta Curte constată că deşi cele două recursuri au fost întemeiate formal pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ., în realitate criticile formulate de D.. şi C.N.A.P.D.M. S.A. se circumscriu motivelor de nelegalitate prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ.

De asemenea, în legătură cu limitele în care a exercitat recurenta intervenientă calea de atac, nu se poate reţine, potrivit art. 67 C. proc. civ., că aceasta a înţeles să critice mai mult decât a criticat recurentul-pârât în cererea sa de recurs.

Într-adevăr, având în vedere calitatea de intervenient accesoriu, acesta are o poziţie subordonată părţii în favoarea căreia a intervenit astfel cum prevede art. 67 alin. (2) C. proc. civ. Acest lucru semnifică că intervenientul poate să săvârşească numai actele de procedură care nu contravin interesului părţii respective.

Aplicând aceste principii şi în calea de atac a recursului se constată că recurenta pârâtă D.. urmăreşte să obţină inclusiv respingerea în tot a cererii de chemare în judecată în judecată, astfel că recursul nu este îndreptat doar împotriva considerentelor sentinţei civile, ci şi împotriva dispozitivului acesteia.

Prin urmare, urmărind în esenţă acelaşi scop, şi anume reformarea sentinţei recurate cu consecinţa respingerii în tot a cererii de chemare în judecată, nu se poate aprecia că soluţiile date asupra excepţiilor au intrat în autoritate de lucru judecat şi nu mai pot fi supuse analize instanţei de recurs, în condiţiile în care pârâtul nu le-a recurat.

Întelegând să critice hotărârea primei instanţe în ceea ce priveşte soluţiile date excepţiilor, recurenta intervenientă a exercitat calea de atac în limitele dispoziţiilor art. 67 din C. proc. civ., actul fiind în interesul părţii în favoarea căreia a intervenit şi tinzând la respingerea cererii de chemare în judecată pe cale de excepţie.

În cele ce urmează, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate pe calea celor două recursuri formulate de recurentul - pârât, respectiv de recurenta - intervenientă.

Motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) punctul 5 C. proc. civ.

Prevederile art. 488 alin. (1) punctul 5 din C. proc. civ. stabilesc un caz de casare a hotărârii, atunci când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii.

Înalta Curte reţine că prevederile art. 488 alin. (1) punctul 5 din C. proc. civ. constituie dreptul comun în materia nulităţii actelor de procedură, care include în conţinutul acestuia toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia regulilor vizate de alte motive de casare, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Din examinarea hotărârii recurate şi a actelor de procedură întocmite în cauză rezultă ca instanţa de fond a respectat principiile care guvernează procesul civil, inclusiv principiul disponibilităţii prevăzut la art. 9 C. proc. civ. şi limitele învestirii astfel cum sunt acestea descrise la art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Contrar susţinerilor recurentului - pârât, Înalta Curte constată că instanţa de fond a respectat principiul disponibilităţii în sensul că a soluţionat cauza prin raportare la limitele sesizării instanţei, sub aspectul obiectului cererii de chemare în judecată şi a cauzei acesteia. Nu se constată că instanţa ar fi analiza cererea ultra petita sau că ar fi analizat aspecte care excedează cadrului procesual stabilit de părţi.

Mai precis, prima instanţă, fiind chemată să analizeze legalitatea unui act administrativ asimilat în accepţiunea dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) şi alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a pronunţat o soluţie în acord cu prevederile art. 18 alin. (1) din aceeaşi lege, dispunând obligarea recurentului la reanalizarea cererii reclamanţilor.

De asemenea, criticile recurentei interveniente C.N.A.P.D.M. S.A. în ceea ce priveşte soluţiile primei instanţe asupra excepţiilor invocate sunt neîntemeiate.

În cauză, reclamanţii au solicitat, în esenţă, obligarea pârâţilor la efectuarea tuturor demersurilor necesare în vederea emiterii unei hotărâri de guvern în vederea trecerii Portului Hârşova din domeniul public al statului şi din administrarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii în domeniul public al oraşului Hârşova şi în administrarea Consiliului Local Hârşova, cu toate consecinţele juridice care decurg dintr-o astfel de operaţiune.

În mod corect a reţinut instanţa de fond că, întrucât demersul reclamanţilor, formulat pe cale administrativă, nu a avut o concluzie favorabilă acestora, afirmarea vătămării aduse ca urmare a răspunsului primit din partea autorităţilor-pârâte este suficientă pentru a dovedi calitatea procesuală, existenţa sau inexistenţa încălcării drepturilor pretinse fiind o chestiune care nu ţine de condiţiile de exercitare a acţiunii, ci de fondul litigiului, potrivit art. 36 teza finală C. proc. civ.

Mai mult decât atât, contrar celor susţinute de recurenta - intervenientă, dispoziţiile art. 292 din Codul administrativ nu condiţionează promovarea unei cereri de chemare în judecată de calitatea de administrator al bunurilor ce se doresc a fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale.

Prin urmare în mod corect a reţinut Curtea de apel că, calitatea procesuală activă a reclamanţilor este justificată atât prin prisma dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cât şi ale legii speciale aplicabile în cauză, respectiv art. 292 C. administrativ.

De asemenea, nici criticile relativ la respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii nu pot fi primite. Relativ la schimbarea regimului juridic al terenului în litigiu, dintr-un bun de interes naţional într-unul de interes local, în mod legal a constatat Curtea, că acesta este tocmai obiectul procedurii prevăzute de art. 292 C. administrativ, iar exercitarea de către reclamanţi a dreptului lor de a solicita trecerea bunului din domeniul public al statului în cel al unităţii administrativ-teritoriale şi, implicit, modificarea caracterului juridic al bunului ca fiind de importanţă locală, nu poate conduce la inadmisibilitatea acţiunii.

Într-adevăr, verificarea statutului Portului Hârşova ca fiind de interes public naţional şi modalitatea în care reclamanţii au înţeles să motiveze cererea adresată administratorului bunului respectiv, este un aspect care priveşte soluţionarea pe fond a acţiunii.

În ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a recurentului - pârât D.., în mod lega s-a reţinut că acesta este emitentul refuzului exprimat prin Adresa nr. x/02.02.2023 ca răspuns la cererea reclamanţilor formulată pe cale administrativă, înregistrată cu nr. x/11.01.2023, astfel că există identitate între acest pârât şi subiectul raportului juridic ce urmează a fi analizat în cauză, fiind justificată calitatea procesuală pasivă.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ.

Subsumat acestui motiv de casare recurenta C.N.A.P.D.M. S.A. a afirmat că sentinţa recurată nu conţine argumentarea soluţiei de respingere, ca neîntemeiată, a cererii sale de intervenţie accesorie formulată în acest dosar.

Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanţe de a oferi o motivare, în condiţiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunţare asupra acţiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv şi considerente, ca elemente componente esenţiale şi obligatorii ale hotărârii judecătoreşti.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia adoptată; Înalta Curte apreciază că sentinţa civilă recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă şi fiind analizate toate apărările formulate de intervenienta accesorie.

În egală măsură se impune a fi amintit că soluţia privitoare la intervenţia accesorie depinde în mod fundamental de modul de rezolvare a cererii principale formulate de sau în contradictoriu cu partea în sprijinul căreia terţul a intervenit în procesul civil.

Or, instanţa de fond a efectuat o analiză efectivă a apărărilor intervenientei, inclusiv a excepţiilor invocate de aceasta, şi întrucât a admis în parte cererea de chemare în judecată a respins în consecinţă cererea de intervenţie accesorie formulată în favoarea pârâtului, sens în care nu se poate reţine ca fiind incident în cauză motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ.

Motivul de casare/nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare sau aplicare greşită, prin hotărâre, a normelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În continuare, pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate în recurs, de către reclamant, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, "...se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri (...)". Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este definit la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat şi nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluţionării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile".

Or, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, precum şi la înscrisurile de la dosar, instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu se identifică un astfel de refuz nejustificat de soluţionare a cererii, din partea autorităţii recurente - pârâte, cum în mod nelegal a reţinut instanţa de fond.

Referitor la nerespectarea condiţiei motivării actului administrativ asimilat, Înalta Curte reţine că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunţă motivele de fapt şi de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. Motivarea trebuie, în primul rând, să permită destinatarilor unei decizii administrative să-i cunoască şi să-i evalueze temeiurile şi efectele, iar pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate, o motivare insuficientă sau greşită echivalând cu lipsa motivării.

Aşadar, motivarea este o formalitate substanţială a cărei absenţă sau insuficienţă antrenează invaliditatea actului. Motivarea urmăreşte o dublă finalitate: îndeplineşte o funcţie de transparenţă a procedurilor administrative în profitul cetăţenilor care vor putea astfel să verifice dacă actul este sau nu întemeiat şi permite autorităţii judiciare să exercite controlul de legalitate asupra acestuia. Din această cauză, motivarea trebuie să expună într-un mod clar şi neechivoc raţionamentele instituţiei care a emis actul. O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea sau nevalabilitatea lui.

Motivarea actului administrativ prin trimitere la conţinutul unui alt act poate fi considerată adecvată atunci când documentul la care se face trimitere cuprinde elementele esenţiale. Practic, motivarea actului principal "încorporează prin referinţă" motivele expuse în actul secund, cu condiţia ca trimiterea să fie precisă şi documentul să fie identificabil şi accesibil destinatarilor.

Astfel cum s-a arătat anterior, motivarea trebuie să arate clar elementele de fapt şi de drept care determină decizia; suficienţa motivării se cântăreşte în raport cu scopul: ca destinatarii să cunoască temeiurile şi ca instanţa să poată controla legalitatea. Aceste criterii se aplică indiferent dacă motivarea e expusă integral în act sau rezultă prin trimitere la un înscris al procedurii.

Într-adevăr, rolul motivării este de garanţie a bunei administrări şi a controlului judecătoresc, însă forma concretă a motivării este mai puţin importantă decât aptitudinea ei efectivă de a dezvălui raţiunile actului.

Trimiterea precisă la un document identificat, care conţine analiza efectivă a raţiunilor, apare însă ca fiind suficientă din perspectiva garanţiilor de motivare.

În cazul concret dedus judecăţii, contrar celor reţinute de instanţa de fond, trimiterea realizată de pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii prin Adresa nr. x/02.02.2023 la punctul de vedere al concesionarului transmis prin 1638/01.02.2023 reprezintă o motivare adecvată.

Preluarea motivelor din actul secund este suficientă şi detaliată întrucât permite identificarea exactă (actul principal indicând explicit documentul preluat); documentul de trimitere este comunicat împreună cu actul fiind pus efectiv la dispoziţia destinatarului; documentul la care se trimite cuprinde faptele determinate, normele aplicabile şi raţionamentul; din lectura cumulată a adresei D. şi a documentului de trimitere rezultă clar legătura dintre considerente şi soluţia dispusă; nu există contradicţii între motivarea preluată şi conţinutul actului.

O astfel de formă atinge scopul motivării deoarece destinatarii pot cunoaşte temeiurile şi efectele actului, raţiunile emiterii devin inteligibile iar instanţa dispune de ansamblul motivelor, putând verifica legalitatea şi proporţionalitatea măsurii.

Astfel, motivarea actului administrativ prin trimitere la conţinutul unui alt act este o motivare adecvată, atâta vreme cât trimiterea este clară, documentul este accesibil, iar împreună ele permit înţelegerea temeiurilor şi efectelor, respectiv verificarea judiciară. Preluarea motivelor din actul secund este, în aceste condiţii, suficientă şi detaliată, putându-se realiza controlul de legalitate.

Potrivit dispoziţiilor art. 5 pct. 78 din H.G. nr. 370/2021 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, "În calitatea sa de autoritate de stat în domeniul transporturilor şi infrastructurii de transport, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii îndeplineşte, în conformitate cu reglementările în vigoare, următoarele atribuţii principale, pe care le exercită direct sau prin organisme tehnice specializate, instituţii publice subordonate şi în coordonare, unităţi care funcţionează sub autoritatea sa ori societăţi autorizate în acest sens: (...) 78. administrează, gestionează şi atribuie spre utilizare patrimoniul său şi al altor bunuri proprietate publică din domeniul său de activitate, în mod eficient şi cu respectarea dispoziţiilor legale în vigoare".

Recurenţii- reclamanţi au apreciat că sunt îndreptăţiţi la preluarea în domeniul public local al obiectivului Port Hârşova, în conformitate cu dispoziţiile art. 292 şi 287 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.

Însă deşi, prevederile art. 292 alin. (1) din O.U.G. nr. 57/2019 arată că trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unităţi administrativ-teritoriale se face la cererea consiliului judeţean, respectiv a Consiliului General al Municipiului Bucureşti sau a consiliului local al comunei, al oraşului sau al municipiului, după caz, prin hotărâre a Guvernului, iniţiată de autorităţile prevăzute la art. 287 lit. a), care au în administrare bunul respectiv, dacă prin lege nu se dispune altfel iar la alin. (2) se arată expres că în instrumentul de prezentare şi motivare al hotărârii prevăzute la alin. (1) se regăseşte, în mod obligatoriu, justificarea temeinică a încetării uzului sau interesului public naţional.

Prin urmare, legiuitorul a impus o condiţie esenţială pentru a opera transferul bunurilor - justificarea temeinică a încetării uzului sau interesului public naţional.

Or, tocmai această condiţie a fost considerată ca fiind neîndeplinită de recurentul -pârât în analizarea cererii reclamanţilor nr. 53405/11.01.2023, D.. apreciind că interesul naţional este justificat de concesionarul C.N.A.P.D.M. S.A., atât din prisma investiţiilor pe care le-a demarat deja sau pe care urmează să le demareze în Portul Hârşova, cât şi prin prisma atribuţiilor specifice.

În analiza legalităţii şi proporţionalităţii deciziei D., de a nu iniţia procedura de trecere a bunului din domeniul public la statului în domeniul public a unităţii administrativ teritoriale se impune a fi menţionat că ministerul a acţionat în baza competenţelor conferite de lege, competenţe care îi permit administrarea şi protejarea bunurilor aparţinând domeniului public al statului.

Legea conferă recurentului - pârât un drept de apreciere asupra oportunităţii iniţierii transferului, drept care trebuie exercitat exclusiv în raport cu interesul public naţional, care prevalează în administrarea bunurilor domeniului public al statului.

În speţă, autoritatea a evaluat circumstanţele şi a apreciat că menţinerea bunului în domeniul public al statului serveşte mai bine interesului public general, având în vederea valoarea şi utilitatea sa la nivel naţional.

Această evaluare a fost fundamentată pe criterii obiective şi pe necesitatea păstrării controlului direct asupra bunului, pentru a asigura îndeplinirea unor obiective strategice la nivel naţional.

O astfel de evaluare apare ca respectând exigenţele proporţionalităţii întrucât este adecvată scopului de protejare a interesului public naţional, apare ca fiind necesară întrucât transferul ar fi de natură să diminueze posibilitatea statului de a exercita controlul direct asupra acestuia, fiind de asemenea rezonabilă iar menţinerea bunului este justificată prin valoarea şi funcţia sa strategică.

Prin urmare, decizia nu reprezintă un act arbitrar, ci este rezultatul unei analize juridice şi factuale, iar faptul că s-a optat pentru menţinerea bunului în domeniul public al statului nu echivalează cu o manifestare discreţionară a puterii.

Rezultă că autoritatea recurentă - pârâtă a acţionat în mod legal, în limitele competenţelor sale, exercitându-şi dreptul de apreciere în raport cu interesul public naţional, fără a depăşi cadrul legal şi fără a acţiona în mod discreţionar, sens în care refuzul acestuia de a da curs favorabil solicitării reclamanţilor nu îmbracă forma unui refuz nejustificat astfel cum este acesta definit de prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Pe cale de consecinţă, soluţia instanţei de fond apare ca fiind nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 292 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, sens în care este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. urmând a fi admise recursurile formulate de recurentul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi de recurenta-intervenientă Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A.

7.3. Analiza cererii de recurs formulate de recurenţii-reclamanţi Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al U.A.T. Oraşul Hârşova

Criticile recurenţilor reclamanţi privind aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) şi art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în raport de soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată faţă de intimatul-pârât D.. respectiv aplicarea greşită a prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 nu pot fi primite în condiţiile în care, astfel cum s-a reţinut anterior, nu s-a identificat un refuz nejustificat de soluţionare a cererii, din partea autorităţii recurente - pârâte, cererea de chemare în judecată urmând a fi respinsă în tot ca neîntemeiată.

8. Temeiul procesual al soluţiei date recursurilor

Pentru aceste considerente, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. (8) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de recurentul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi de recurenta-intervenientă Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A.; va casa în parte sentinţa civilă recurată şi rejudecând, va respinge în tot cererea formulată de reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al UAT Oraşul Hârşova, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, ca neîntemeiată;

va admite cererea de intervenţie accesorie formulată de Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A. în interesul pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii; va respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi Unitatea Administrativ Teritoriala Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al U.A.T. Oraşul Hârşova împotriva aceleaşi sentinţe, ca nefondat, urmând a menţine în rest sentinţa atacată cu privire la soluţia dată excepţiilor.

De asemenea, întrucât nu se află în culpă procesuală faţă de soluţia dată cererii de chemare în judecată, va respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurenţii-reclamanţi, ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurentul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi de recurenta-intervenientă Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A. împotriva sentinţei civile nr. 954 din data de 27 mai 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează, în parte, sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge în tot cererea formulată de reclamanţii Unitatea Administrativ Teritorială Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al UAT Oraşul Hârşova, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de Compania Naţională Administraţia Porturilor Dunării Maritime S.A. în interesul pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii.

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi Unitatea Administrativ Teritoriala Oraşul Hârşova şi Consiliul Local al U.A.T. Oraşul Hârşova împotriva aceleaşi sentinţe, ca nefondat.

Menţine în rest sentinţa atacată cu privire la soluţia dată excepţiilor.

Respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurenţii-reclamanţi, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 6 mai 2025.