Finality of appellate decisions in public procurement contract execution disputes barring further recourse under Law No. 101/2016

Şedinţa publică din data de 30 aprilie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Timiş sub nr. x/2023 din data de 04.10.2023, reclamanta Asocierea A. S.R.L. - B. S.R.L. - C. S.R.L., prin liderul Asocierii A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Compania Naţionala de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin Direcţia Regionala de Drumuri şi Poduri Timişoara, pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună obligarea pârâtei la ajustarea preţului Acordului - cadru de lucrări nr. x din data de 16.05.2022 şi a Contractelor subsecvente, prin aplicarea formulei prevăzută la art. 3 alin. (4) din O.U.G. nr. 47/2022 pentru lucrările cuprinse între data încheierii Acordului cadru şi data încheierii Actului adiţional nr. x la Acordul cadru. Cu cheltuieli de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 42/18.01.2023, Tribunalul Timiş a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Asocierea A. S.R.L. - B. S.R.L. - C. S.R.L., prin liderul Asocierii A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Timişoara.

Împotriva sentinţei civile menţionate anterior a declarat apel reclamanta Asocierea A. S.R.L. - B. S.R.L. - C. S.R.L., prin liderul Asocierii A. S.R.L. .

2. Hotărârea primei instanţe

Prin decizia civilă nr. 18 din data de 22 aprilie 2024, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a decis astfel:

- a admis cererea de apel formulată de apelanta-reclamantă Asocierea A. S.R.L. - B. S.R.L. - C. S.R.L. prin liderul asocierii A. S.R.L., împotriva sentinţei civile nr. 42 din data de 18.01.2024 pronunţată de Tribunalul Timiş în Dosarul nr. x/2023, în contradictoriu cu intimata-pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Timişoara; - a schimbat în tot sentinţa civilă apelată, respectiv a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta şi a obligat pârâta la ajustarea preţului Acordului-cadru de lucrări nr. x din data de 16.05.2022 şi a Contractelor subsecvente, în ceea ce priveşte lucrările executate între data încheierii Acordului-cadru nr. 550/121/16.05.2022 şi data încheierii Actului adiţional nr. x/14.07.2023 la Acordul-cadru, prin aplicarea formulei prevăzută de art. 3 alin. (4) din O.U.G. nr. 47/2022 privind ajustarea preţurilor contractelor de achiziţie publică/contractelor sectoriale/contractelor de concesiune/acordurilor-cadru, cu luarea în considerare a sumelor suplimentare rezultate ca urmare a aplicării clauzei de ajustare din contract.

Totodată, a obligat pârâta să-i plătească reclamantei suma de 10.513,62 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în primă instanţă, precum şi suma de 3775,01 RON cu titlu de cheltuieli de judecată în apel.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva deciziei civile nr. 18 din data de 22 aprilie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurenta-pârâtă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Timişoara, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea deciziei recurate şi reţinerea cauzei spre rejudecare, cu consecinţa respingerii apelului formulat de reclamanta-apelantă şi a menţinerii sentinţei civile nr. 42/18.01.2023 a Tribunalului Timiş ca temeinică şi legală, în sensul respingerii în integralitate a acţiunii introductive formulate de reclamantă.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă Asocierea A.- B.-C. S.R.L. a formulat întâmpinare faţă de recursul declarat de recurenta-pârâta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Timişoara împotriva deciziei civile nr. 18 din data de 22 aprilie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin care a solicitat, în principal, admiterea excepţiei inadmisibilităţii recursului, în baza art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, raportat la art. 457 din C. proc. civ. şi în subsidiar, admiterea excepţiei nulităţii recursului prin raportare la prevederile art. 489 alin. (2) din C. proc. civ.. Pe fondul recursului, a solicitat respingerea acestuia ca nefondat, cu obligarea părţii recurente la plata cheltuielilor de judecată.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererii de recurs

Analizând, cu prioritate, excepţia inadmisibilităţii căii de atac a recursului, conform dispoziţiilor art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei, Înalta Curte constată că excepţia este întemeiată, pentru considerentele ce urmează:

Prezenta cerere de recurs vizează o decizie a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, pronunţată în materia achiziţiilor publice, prin care această instanţă a soluţionat apelul declarat de reclamanta Asocierea A. S.R.L. - B. S.R.L. - C. S.R.L., prin liderul Asocierii A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 42/18.01.2023, pronunţată de Tribunalulul Timiş. Prin această din urmă sentinţă, Tribunalul Timiş a soluţionat cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Socierea A. S.R.L. - B. S.R.L. - C. S.R.L., prin Liderul Asocierii A. S.R.L., prin care a solicitat obligarea pârâtei Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A., prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Timişoara, la ajustarea preţului Acordului - cadru de lucrări nr. x din data de 16.05.2022 şi a Contractelor subsecvente, prin aplicarea formulei prevăzută la art. 3 alin. (4) din O.U.G. nr. 47/2022 pentru lucrările cuprinse între data încheierii Acordului cadru şi data încheierii Actului adiţional nr. x la Acordul cadru.

În raport de obiectul dedus judecăţii, Înalta Curte constată că în speţă sunt incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, care la art. 1 alin. (1) stipulează că acest act normativ "reglementează remediile, căile de atac şi procedura de soluţionare a acestora, pe cale administrativ-jurisdicţională sau judiciară, în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune, precum şi organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor", iar la alin. (2) că "se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor".

În concret, demersul judiciar iniţiat de către reclamantă s-a fundamentat pe dispoziţiile art. 53 din Legea nr. 101/2016 şi a vizat pretenţii ce decurg din executarea unui contract de achiziţie publică.

Înalta Curte reţine că pentru astfel de cauze legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că:

"Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor şi cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Apelul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă şi este soluţionat de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei." Totodată, la alin. (31) a prevăzut că:

"Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă. Instanţa ierarhic superioară soluţionează recursul de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei".

Din textele legale invocate, rezultă că legea a reglementat, după caz, calea de atac a apelului sau a recursului, însă nicăieri în cuprinsul legii sau în notele de fundamentare ale actelor de modificare, nu rezultă intenţia legiuitorului de a institui trei grade de jurisdicţie, împrejurare care ar contraveni scopului declarat al modificării legislative operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, respectiv cel al "adoptării unor măsuri urgente pentru perfecţionarea şi flexibilizarea sistemului achiziţiilor publice", "luând în considerare faptul că pentru asigurarea atingerii obiectivelor şi a atragerii fondurilor europene este necesară aprobarea unor măsuri legislative care să conducă la implementarea mai rapidă a proiectelor de investiţii".

Din prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, rezultă voinţa legiuitorului ca în materia contenciosului administrativ să se asigure judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut care guvernează desfăşurarea litigiilor aflate în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ, recursul apărând ca fiind calea de atac adecvată scopului indicat de legiuitor, fiind instituit astfel dublul grad de jurisdicţie, fond şi recurs.

Această abordare a fost consacrată şi prin Decizia nr. 17/2017 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent sa judece recursul în interesul legii, privind "interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale privind calea de atac a apelului în materia contenciosului administrativ", precum şi printr-o serie decizii ale Curţii Constituţionale, prin Decizia nr. 747 din 16 decembrie 2014 reţinându-se că:

"[...]în materia contenciosului administrativ, hotărârile pronunţate în primă instanţă nu pot fi atacate cu apel, singura cale de atac de reformare ce poate fi exercitată fiind aceea a recursului. Norma specială cuprinsă în art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a rămas aplicabilă şi după intrarea în vigoare a noului C. proc. civ., situaţie reglementată expres în art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012".

De asemenea, prin Decizia nr. 462 din 17 septembrie 2014 a Curţii Constituţionale s-a statuat că în materia contenciosului administrativ, "spre deosebire de dreptul comun unde hotărârile pronunţate în primă instanţă pot fi atacate cu apel cu toate consecinţele care decurg din aceasta, [...] potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 76/2012 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 365 din 30 mai 2012, legiuitorul a optat pentru menţinerea căii de atac a recursului, şi nu pentru înlocuirea acesteia cu calea de atac a apelului".

Reţine Înalta Curte că prin norme speciale, cum sunt cele reglementate prin art. 55 din Legea nr. 101/2016, se pot introduce proceduri derogatorii de la Legea nr. 554/2004, anumite ipoteze implicând instituirea, şi în materia contenciosului administrativ, a unui control devolutiv prin intermediul căii de atac a apelului, însă acelaşi principiu juridic - Specialia generalibus derogant - implică şi faptul că norma specială este de strictă interpretare, astfel că, în absenţa reglementării exprese a triplului grad de jurisdicţie (apel şi recurs) în ceea ce priveşte hotărârile prevăzute de art. 51 şi, respectiv, 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, rezultă caracterul definitiv al acestora din urmă şi, implicit, inadmisibilitatea căii de atac formulate.

În acest context legislativ, Înalta Curte constată că împotriva hotărârilor judecătoreşti se pot exercita căile de atac prevăzute de lege prin dispoziţii imperative, de la care nu se poate deroga, în speţă fiind incidente dispoziţiile art. 483 alin. (1) din C. proc. civ., potrivit cărora sunt supuse recursului "hotărârile date în apel, cele date, potrivit legii, fără drept de apel, precum şi alte hotărâri în cazurile expres prevăzute de lege".

Aceste dispoziţii delimitează, expres şi exclusiv, categoria hotărârilor judecătoreşti ce pot face obiectul căii de atac a recursului.

Mai reţine Înalta Curte că dispoziţiile art. 483 alin. (2) din C. proc. civ. teza finală, stabilesc faptul că:

"(...) De asemenea, nu sunt supuse recursului hotărârile date de instanţele de apel în cazurile în care legea prevede că hotărârile de primă instanţă sunt supuse numai apelului", totodată şi dispoziţiile art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., potrivit cărora:

"sunt hotărâri definitive (...) 4. Hotărârile date în apel fără drept de recurs".

Înalta Curte reţine şi incidenţa dispoziţiilor art. 634 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., potrivit cărora:

"Sunt hotărâri definitive: (…) orice alte hotărâri care, potrivit legii, nu mai pot fi atacate cu recurs."

Instanţa de control judiciar subliniază că atât căile de atac, cât şi termenele şi condiţiile în care acestea pot fi exercitate sunt reglementate prin norme de ordine publică, nici părţile şi nici instanţa de judecată neputând deroga de la textele de lege pentru exerciţiul unei căi de atac.

Prin urmare, persoana interesată poate formula căile de atac pe care le consideră necesare în apărarea drepturilor sale, însă în condiţiile legii, cu respectarea normelor procesuale civile de ordine publică care reglementează regulile de sesizare a instanţelor judecătoreşti şi de soluţionare a cererilor deduse judecăţii, implicit a căilor de atac.

Recunoaşterea unei căi de atac în alte situaţii decât cele prevăzute de legea procesuală constituie atât o încălcare a principiului legalităţii, cât şi a principiului constituţional al egalităţii în faţa legii, motiv pentru care, apare ca o soluţie inadmisibilă în ordinea de drept.

Această regulă are valoare de principiu constituţional, dispoziţiile art. 129 din Constituţie arătând că mijloacele procesuale prin care poate fi atacată o hotărâre judecătorească sunt cele prevăzute de lege, dar şi că exercitarea acestora trebuie făcută în condiţiile legii, cu respectarea acesteia.

Împrejurarea că prin dispozitivul deciziei atacate este indicată calea de atac a recursului, în termen de 15 zile de la comunicare, nu este de natură să dea dreptul la exercitarea acesteia, hotărârea judecătorească fiind supusă principiului legalităţii, aceasta neputând, prin ea însăşi, nici să suprime şi nici să dea naştere unor căi de atac neprevăzute de lege. În acest sens sunt şi prevederile art. 457 alin. (2) din C. proc. civ. potrivit cărora "Menţiunea inexactă din cuprinsul hotărârii cu privire la calea de atac deschisă contra acesteia nu are niciun efect asupra dreptului de a exercita calea de atac prevăzută de lege".

Prin urmare, fiind pronunţată în faza apelului, într-un litigiu dintre cele la care se referă art. 53 din Legea nr. 101/2016, decizia civilă nr. 18 din data de 22 aprilie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, recurată în prezenta cauză, este o hotărâre definitivă, în sensul dispoziţiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., nesusceptibilă de a fi atacată pe calea recursului, deoarece aceasta se înscrie în ipoteza legală reglementată de art. 483 alin. (2) teza finală, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamanta Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Timişoara, ca inadmisibil.

În ceea ce priveşte solicitarea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de către intimata-reclamantă, Înalta Curte constată că aceasta nu a depus la dosar înscrisuri din care să rezulte cuantumul şi natura acestora (chitanţe, facturi, contract de asistenţă juridică etc.).

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia inadmisibilităţii, invocată de intimata-reclamantă Asocierea A.- B.-C. S.R.L..

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Compania Naţională de Administrare a Infrastructurii Rutiere S.A. prin Direcţia Regională de Drumuri şi Poduri Timişoara împotriva sentinţei civile nr. 18 din data de 22 aprilie 2024, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca inadmisibil.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 30 aprilie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.