State liability for unconstitutional pension contributions: application of Article 9 of Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 17 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună:

- I). repararea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuţiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv:

- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata unor sume egale cu sumele reţinute începând cu luna ianuarie 2022 din pensiile reclamantelor, reţineri făcute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reţinere din pensia fiecărui reclamant şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflaţiei (art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004);

- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011);

- Obligarea pârâtului să emită un act administrativ prin care să dispună încetarea reţinerilor din pensiile reclamantelor a contribuţiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, începând cu data pronunţării hotărârii (art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004).

- II. În temeiul art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 coroborat cu art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004, reclamantul a solicitat sesizarea Curţii Constituţionale a României cu excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv neconstituţionalitatea acelor prevederi din O.U.G. nr. 130/2021 prin care s-au introdus contribuţiile sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii, pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie (art. XXIV pct. 11-14, 16-20), respectiv art. XXV din aceeaşi Ordonanţă, prevederile fiind neconstituţionale în raport de dispoziţiile art. 1 alin. (3) şi (5), art. 16 alin. (1), art. 44 alin. (1) şi (2), art. 56 alin. (2), art. 61 alin. (1), art. 115 art. 4 şi 6, art. 124 alin. (3), art. 139 alin. (1), art. 147 alin. (4) din Constituţia României.

III. Obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 160 din 20 martie 2023, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia lipsei capacităţii juridice civile invocate de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, ca neîntemeiate.

A admis în parte acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, şi în consecinţă, a obligat pârâtul la plata către reclamant a despăgubirilor constând în plata actualizării cu indicele de inflaţie şi dobânda legală penalizatoare aferente prejudiciului efectiv suferit de reclamant determinat potrivit art. 1 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 4/2023 de la data scadenţei fiecărui venit lunar până la data plăţii efective.

De asemenea, a obligat pârâtul Guvernul României să plătească reclamantului A., suma de 300 RON, cu titlul de cheltuieli de judecată şi a respins în rest acţiunea.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei hotărâri, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei atacate şi, în rejudecare, respingerea în tot a cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, a arătat că din cauza unei interpretări necorespunzătoare a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, judecătorul fondului a făcut o greşită aplicare a acestora.

În mod eronat s-a dispus exclusiv obligarea pârâtului Guvernul României la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciului invocat de intimatul-reclamant, fără să se fi anulat vreun act administrativ emis în baza ordonanţelor declarate neconstituţionale, sau să fie obligate autorităţile pârâte la "emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative", conform condiţiilor impuse de legiuitor prin art. 9 alin. (5) din lege.

Susţine recurentul că prima instanţă a stabilit nelegal existenţa unei obligaţii de plată în sarcina Guvernului fără a verifica îndeplinirea condiţiilor unei răspunderi civile delictuale a autorităţii pârâte.

Prima instanţă a făcut abstracţie de faptul că sumele pretinse de reclamant reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entităţile plătitoare a drepturilor de pensie.

Procedând astfel, prima instanţă nu a observat că:

- de principiu, răspunderea civilă delictuală nu putea fi antrenată decât în subsidiar, după acţionarea în judecată a entităţii care plăteşte reclamantului drepturile de pensie;

- dreptului reclamantului la restituirea unor sume reţinute nelegal din pensie îi corespunde obligaţia corelativă a entităţii plătitoare a acestor drepturi de a restitui aceste sume;

Printr-un alt set de critici, recurentul-pârât a apreciat că, instanţa de fond, a dispus în sarcina Guvernului României obligaţia de a plăti către reclamant despăgubiri egale cu indexarea cu rata inflaţiei aferentă despăgubirilor, precum şi plata dobânzii legale de la data fiecărei reţineri şi până la plata sumei, întrucât în opinia acestuia se relevă lipsa capacităţii juridice civile şi corelativ, a calităţii procesuale pasive a Guvernului României.

Apreciază că Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aflându-ne în această situaţie în prezenţa unei capacităţi juridice speciale de drept public, fundamentată pe prevederile constituţionale ale art. 102 şi 108 şi pe cele ale actului normativ de organizare şi funcţionare a Guvernului.

Susţine că nu are atribuţii de a calcula şi reţine din pensii contribuţia de asigurări sociale de sănătate şi nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri, întrucât sumele au fost calculate şi reţinute de către casele teritoriale de pensii sau de casele de pensii sectoriale, respectiv entităţile care plătesc venituri din pensii.

Precizează că, la data de 17 februarie 2023, a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023, adoptată în considerarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 650/2022, în care se prevede că restituirea sumelor prevăzute la art. 1 se face, din oficiu, de către Casa Naţională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum şi de către casele de pensii sectoriale şi de către entităţile care plătesc venituri din pensii.

În ceea ce priveşte obiectul cererii şi interesul de a acţiona, arată că prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, legiuitorul a stabilit cadrul normativ pentru transpunerea în practică a efectelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 650/2022 şi a reglementat în sensul solicitat de părţile reclamante, împrejurare faţă de care, cererea pendinte este rămasă fără obiect.

Susţine că prin O.U.G. nr. 4/2023 a fost stabilită competenţa caselor teritoriale de pensii, a caselor de pensii sectoriale, precum şi a entităţilor care plătesc venituri din pensii, de a restitui sumele reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cât şi sursa bugetară necesară implementării acestor măsuri. Guvernul României nu are atribuţii de a calcula şi reţine din pensii contribuţia de asigurări sociale de sănătate, mai mult decât atât nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri întrucât sumele au fost calculate şi reţinute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entităţile care plătesc venituri din pensii.

Prin urmare, din moment ce competenţa restituirii sumelor reţinute (obligaţia principală) este dată prin lege, exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii si/sau entităţilor care plătesc venituri din pensii, Guvernul României nu are atribuţii şi nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare şi/sau a diferenţelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflaţie.

4. Apărările intimatului

Deşi a fost legal citat, intimatul-reclamant nu a formulat întâmpinare.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României este nefondat, pentru următoarele considerente:

În fapt, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a susţinut existenţa unei vătămări în drepturile şi interesele sale legitime prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01 februarie 2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate şi în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON.

Prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.

Prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv.

În raport de această cronologie legislativă, prima instanţă a reţinut că acţiunea reclamantului este întemeiată doar în parte, obligând pârâtul Guvernul României la despăgubiri constând în plata indexării cu rata inflaţiei aferentă despăgubirilor constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reţinute, începând cu luna ianuarie 2022, din pensia reclamantului, reţineri făcute cu titlu de contribuţie de asigurări sociale de sănătate cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4000 RON pentru dreptul de pensie şi a obligat pârâtul la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului.

Prin cererea de recurs recurentul-pârât Guvernul României a formulat critici de nelegalitate, pe care Înalta Curte le apreciază ca fiind nefondate, urmând să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Un prim set de critici se referă la inaplicabilitatea, în cauză, a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004 şi, implicit, necompetenţa instanţei de fond în soluţionarea cauzei dedusă judecăţii, sunt nefondate.

Cererea reclamantului priveşte atragerea răspunderii Guvernului României şi repararea prejudiciului creat prin reţinerile din drepturile de pensie, operate nelegal ca efect al aplicării unui act normativ neconstituţional fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004, invocate expres ca şi temei juridic al cererii de chemare în judecată:

"(1)Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă.

(5) Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative."

În condiţiile în care prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamant în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale demersul reclamantului de a solicita acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului este unul admisibil.

Referitor la argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuţiilor legale de plată a pretenţiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că trebuie reţinută în cauză calitatea acestei autorităţi de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susţinut că această obligaţie ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entităţi care au reţinut din pensia reclamantului sumele în discuţie şi care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligaţia restituirii lor, obligaţie care se extinde şi cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânda legală.

Contrar acestor susţineri, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", oferă posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative". Cererea de chemare în judecată formulată în cauză este întemeiată pe acest text de lege şi vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reţinerile din pensie au fost efectuate de Casa Judeţeană de Pensii nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională.

Acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant şi casa sectorială de pensii, în raport de atribuţiile conferite prin lege acestei autorităţi, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa de urgenţă declarată neconstituţională.

În concluzie, faţă de cauza juridică a acţiunii şi faţă de dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de faţă, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecăţii şi Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanţei de urgenţă declarate neconstituţionale.

Înalta Curte nu poate primi nici criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect şi nu mai subzistă interesul intimatului-reclamant de a acţiona, câtă vreme prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamant prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023, reţinute începând cu luna ianuarie 2022.

Aşadar, câtă vreme prin O.U.G. nr. 4/2023 s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamant prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile din recurs formulate de pârâtul Guvernul României vizând obligaţia de plată a acestor accesorii. Despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 sunt aferente prejudiciului constând, pe de-o parte, în debitul principal (a cărui restituire a fost reglementată prin O.U.G. nr. 4/2023), iar, pe de altă parte, în devalorizarea monedei datorită inflaţiei. Or, obligaţia de plată a acestor accesorii aparţine tot Guvernului României, care a generat prejudiciul prin impunerea în sarcina reclamantului a obligaţiei de plată a unei contribuţii, printr-un act normativ neconstituţional.

Prin urmare, vor fi respinse ca nefondate motivele de recurs referitoare la legalitatea soluţiei de obligare la plata accesoriilor aferente debitului principal, atât din perspectiva pretinsei lipsei de interes/obiect a acţiunii, cât şi a argumentelor pe fondul acestei pretenţii.

În consecinţă, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente în cauză.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 160 din 20 martie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-pârât Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 160 din 20 martie 2023 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 17 aprilie 2024.