Administrative challenge to prison audit communication: Inadmissibility due to lack of administrative act status and non-applicability of Convention for the Prevention of Torture

Şedinţa publică din data de 17 aprilie 2024

Asupra cauzei civile de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată, la data de 25.07.2022, pe rolul Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, a solicitat:

- recunoaşterea intereselor legitime şi a drepturilor pretinse prin petiţia înregistrată la Ministerul Justiţiei cu nr. 47966/347/P/2021 din 14.05.2021;

- anularea actului administrativ cu nr. 30/47966/347/P/2021/22.12.2021, emis de către Ministerul Justiţiei şi obligarea eliberării altui înscris din care să rezulte constatarea încălcării drepturilor şi libertăţilor reclamantului, stabilite prin lege şi prin actele normative;

- constatarea nelegalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului 30/47966/347/P/2021/22.12.2021;

- constatarea încălcării de către pârâtul Ministerul Justiţiei a prevederilor Legii 80/1994 prin care România a ratificat Convenţia Europeană pentru prevenirea torturii şi a pedepselor inumane sau degradante şi obligarea Ministerului Justiţiei la informarea Comitetului pentru Prevenirea Torturii cu privire la deţinutul indicat în petiţie;

- obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei să răspundă la punctele lipsă din petiţie înregistrată la Ministerul Justiţiei cu nr. 47966/347/P/2021 din 14.05.2021;

- constatarea încălcării de către Ministerul Justiţiei a prevederilor legale prin nesoluţionarea în termen a plângerii 47966/347/P/2021 din 14.05.2021 şi încălcarea prevederilor Ordonanţei Guvernului României nr. 27/2002.

-obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei să îi restituie diferenţele salariale reţinute în baza actelor administrative contestate, indexate, majorate, plus dobânda legală la data efectuării plăţii;

- obligarea la plata daunelor morale în suma de 50000 Ron de către Ministerul Justiţiei şi a cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea pronunţată de Curtea de Apel Piteşti

Prin sentinţa nr. 9/F-CONT din 26 ianuarie 2023, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii capetelor de cerere 1-3 şi, în consecinţă, a respins aceste capete de cerere ca inadmisibile.

Totodată, a respins, ca nefondată, în rest cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei.

4. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A., a formulat recurs, prin care a solicitat admiterea căii de atac, casarea deciziei recurate pentru ipotezele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ. şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi curţi de apel.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-reclamant a susţinut că respingerea acţiunii de către instanţa dc fond, s-a datorat admiterii greşite a excepţiei inadmisibilităţii şi neadministrarea unor probe necesare şi utile pentru lămurirea aspectelor de fapt relevante în proces.

În argumentarea acestei critici, recurentul a făcut trimitere la dispoziţiile art. art. 237 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ., susţinând lipsa manifestării rolului activ al instanţei, dedusă din împrejurarea că nu şi-a îndeplinit obligaţia de cercetare a procesului, critică regăsită ca ipoteză normativă în dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.. Invocă în acest sens art. 22 alin. (4) din C. proc. civ. care stipulează că judecătorul restabileşte calea juridică exactă a actelor şi faptelor deduse judecăţii, ceea ce conferă dreptul instanţei şi la calificarea aspectelor de drept substanţial, nu numai a celor de drept procesual, precum şi a instituţiilor judiciare aplicabile în cauză.

În cauză, instanţa nu a pus în discuţia părţilor lămurirea cadrului procesual, respectiv nu a interpelat reclamantul în sensul dacă apreciază că actul contestat este un act administrativ asimilat în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 sau îl consideră a fi un refuz nejustificat de soluţionare favorabilă a cererii şi se încadrează în dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 care defineşte refuzul nejustificat ca act administrativ asimilat.

Se susţine că, în raport de această calificare, urmau a fi soluţionate pe fond capetele de cerere din acţiune, precum şi excepţiile procesuale invocate de pârât prin întâmpinare.

Instanţa de fond îşi depăşeşte competenţele şi se erijează practic în apărătorul intimatului-pârât, reţinând în mod greşit faptul că "nemulţumirea reclamantului cu privire la constatările efectuate de pârât, nu are semnificaţia unui refuz de a răspunde din partea pârâtului", chestiune care nu a fost pusă în discuţia părţilor, fiind astfel încălcat dreptul la apărare al reclamantului.

În concluzie, sentinţa atacată este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea prevederilor art. 6 din Convenţia EDO, în condiţiile în care instanţa de apel a încălcat dreptul la apărare şi dreptul la un proces echitabil ale reclamantului, câtă vreme instanţa de fond nu a procedat la un examen efectiv al aspectelor esenţiale deduse judecăţii, raportându-se doar la susţinerile intimatului-pârât, fără o riguroasă cercetare a procesului în fond şi administrarea unui probatoriu complex, ceea ce a condus la un raţionament greşit care a fundamentat soluţia adoptată.

Cu referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susţinut că instanţa fondului a nesocotit Legea nr. 80/1994 privind ratificarea Convenţiei europene pentru prevenirea torturii şi a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, adoptată la Strasbourg Ia 4.1 1.1993, a Legii nr. 571/2004 privind avertizorul de integritate, a Legii nr. 145/2019 privind statutul poliţiştilor din penitenciare, a O.G nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor.

Astfel, în mod greşit instanţa de fond a constatat că pârâtul Ministerul Justiţiei, nu a încălcat prevederile Legii 80/1994 prin care România a ratificat Convenţia Europeană pentru prevenirea torturii şi a pedepselor inumane sau degradante şi obligarea Ministerului Justiţiei la informarea Comitetului pentru Prevenirea Torturii cu privire la deţinutul indicat în petiţie, în condiţiile în care materialul probator administrat în cauză, relevă faptul că pârâtul a încălcat obligaţiile din această Convenţie, deţinutul B. fiind agresat de angajatul-ofiţer cu funcţie de conducere, poliţie penitenciară C., sub aspectul aplicării deţinutului a unui tratament inuman şi degradant şi mai ales, al refuzului de informare de către Ministerul Justiţiei a Comitetului pentru prevenirea torturii cu privire la situaţia de fapt.

Se mai susţine că interpretând greşit dispoziţiile Legii nr. 145/2019 şi ale Legii nr. 571/2004, instanţa de fond a considerat, fără temei, faptul că Ministerul Justiţiei nu a încălcat prevederile legale cu privire la obligaţia de a răspunde tuturor aspectelor sesizate de reclamant în sesizarea cu nr. 47966/347/P/2021 din 14.05.2021.

Contrar celor reţinute de instanţă, din actele şi lucrările dosarului, rezultă fără echivoc faptul că activitatea de control efectuată de Ministerul justiţiei s-a efectuat cu ignorarea elementelor doveditoare ce puteau proba vătămarea drepturilor şi intereselor ale reclamantului, dar şi legislaţia aplicabilă în materia drepturilor omului (aspecte reţinute cu putere de lucru judecat prin sentinţa civilă nr. 502/30.09.2020 pronunţată de Tribunalul Argeş în Dosarul nr. x/2020, rămasă definitivă prin Decizia nr. 481 R-CONT din 07.05.2021 a Curţii de Apel Piteşti).

În acest fel, Curtea a interpretat, în defavoarea reclamatului, motivele de nelegalitate, invocate prin cererea de chemare în judecată, golind de conţinut efectul normelor legale prin care o instanţă ar admite o acţiune.

5. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Justiţiei a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat, apreciind că hotărârea instanţei de apel este legală.

În susţinerea poziţiei sale procesuale, intimatul a arătat că instanţa de fond în mod corect a reţinut că nu au fost încălcate obligaţiile prevăzute în Legea nr. 80/1994, act normativ care ratifică Convenţia europeană pentru prevenirea torturii şi a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante adoptată la Strasbourg la 26.11 .1992 de vreme ce obiectul Convenţiei constă în permisiunea efectuării unor vizite a locurilor unde se află persoanele care sunt private de libertate şi nicidecum alte obligaţii referitoare la diverse incidente cum este cel al deţinutului indicat în petiţie.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la actele şi lucrările dosarului şi la dispoziţiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În ce priveşte susţinerile subsumate primului motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., vizând calificarea eronată a raportului juridic dedus judecăţii, Înalta Curte are a observa că a fost supus controlului judecătoresc a instanţelor de fond un diferend cu privire la privire la exercitarea unor agresiuni de către un poliţist de penitenciare împotriva unui deţinut care făceau la data sesizării (14.05.2021) obiectul unei cercetări penale declanşate în anul 2019 la Parchetului de pe lângă Judecătoria Piteşti.

Astfel, reclamantul A. s-a adresat ministrului Justiţiei cu o sesizare, înregistrată la această autoritate cu nr. 47966/347/P/din 14.05.2021 . Prin intermediul acesteia petentul, care este fost angajat al penitenciarului Mioveni, a susţinut, în esenţă că a sesizat directorul unităţii cu privire la o faptă de agresiune a unui alt angajat împotriva unui deţinut, iar conducerea unităţii nu a respectat măsurile de protecţie prevăzute în Legea 571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii, ci dimpotrivă, a fost sancţionat disciplinar în mod nelegal, printr-o decizie ulterior anulată de instanţele de judecată, şi a fost victima mai multor abuzuri şi ameninţări din partea mai multor angajaţi ai penitenciarului, fără ca personalul de conducere să ia măsuri pentru stoparea acestora.

Ca atare, pentru verificarea aspectelor semnalate în această sesizare, Ministerul Justiţiei a declanşat un control inopinat la Penitenciarul Mioveni, finalizat cu Raportul de control nr. x/20.12.2021 iar, prin adresa nr. x/2021 din data de 22.12.2021, act care se contestă în prezenta cauză, Ministerul Justiţiei îi comunică petentului că, urmare a sesizărilor primite din partea petentului, ministrul justiţiei a dispus un control la Penitenciarul Mioveni, care a fost efectuat de către inspectorii Direcţiei Corpului de Control al ministrului.

Validând inadmisibilitatea acţiunii în justiţie, reţinută de prima instanţă, a argumentat, în esenţă, că, prin petitele 1-3 din cererea de chemare în judecată, reclamantul solicită anularea adresei nr. x/2021 din data de 22.12.2021, constatarea nelegalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia şi recunoaşterea intereselor legitime şi a drepturilor pretinse prin petiţia sa, înregistrată la Ministerul Justiţiei cu nr. 47966/347/P/2021 din 14.05.2021.

Este în afara oricărei discuţii că adresa nr. x/2021 din data de 22.12.2021 nu are natura juridică a unui act administrativ, care să poată fi cenzurat de către instanţa de contencios administrativ, întrucât acesteia îi lipseşte trăsătura esenţială a actul administrativ prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, şi anume aptitudinea de a produce efecte juridice, întrucât nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, ci preia rezultatele controlului declanşat la sesizarea petentului şi îi comunică acestuia rezultatele controlului, materializate în constatări de fapt, propuneri şi măsuri organizatorice.

În raport de circumstanţele concrete ale cauzei, descrise anterior fiind o situaţie de fapt şi de drept neechivocă în sensul că actul atacat nu reprezintă un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, ci un act de informare a petentului/reclamantului/recurentului cu privire la rezultatul verificărilor efectuate, nu a fost necesar ca instanţa de judecată să efectueze demersuri suplimentare cum susţine recurentul în vederea lămuririi cadrului procesual.

De altfel, actele de control nu pot fi asimilate unor acte administrative, deoarece au natura unui act premergător emiterii unui act administrativ, ele cuprinzând doar anumite constatări ale organelor de control, constatări în baza cărora se pot emite ulterior acte administrative propriu-zise.

În egală măsură, nu poate fi primită aserţiunea recurentului, potrivit cu care, admiterea excepţiei inadmisibilităţii pe cale de excepţie nu înseamnă că nu a manifestat un rol activ şi că au fost încălcate dispoziţiile art. 237 alin. (1) şi (2) C. proc. civ.

Astfel, conform dispoziţiilor art. 237 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., în etapa de cercetare a procesului se îndeplinesc, în condiţiile legii, acte de procedură la cererea părţilor ori din oficiu, pentru pregătirea dezbaterii în fond a procesului, dacă este cazul.

De asemenea, textul art. 248 alin. (1) C. proc. civ. prevede că instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură, precum şi asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei.

Contrar susţinerilor recurentului-reclamant, instanţa supremă reţine că, modul în care a procedat instanţa de fond corespunde normelor procedurale prevăzute de dispoziţiile art. 237 alin. (1) şi (2) şi art. 248 C. proc. civ., având în vedere succesiunea aspectelor litigioase deduse judecăţii.

Prin urmare, ţinând seama de trăsăturile fundamentale ale dreptului de acces la o instanţă (garanţie a dreptului la un proces echitabil), consacrat deopotrivă în legislaţia internă şi în cea internaţională, Înalta Curte constată că este corectă soluţia de inadmisibilitate în contenciosul administrativ a acţiunii reclamantului, sub aspectul capetelor 2 şi 3 de cerere, lipsind caracterul de act administrativ a actului contestat, înţeleasă drept sancţiune procesuală incidentă în cazul exercitării unui mecanism procedural pe care legea nu-l îngăduie.

De asemenea, şi capătul 1 de cerere privind recunoaşterea intereselor legitime şi a drepturilor pretinse prin petiţia înregistrată la Ministerul Justiţiei cu nr. 47966/347/P/2021 din 14.05.2021 este inadmisibil.

Cum bine a punctat judecătorul fondului, actul a cărui cenzurare se solicită nu este act administrativ şi astfel nu poate determina posibilitatea recunoaşterii drepturilor şi intereselor pretinse de reclamant, chiar dacă în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ se poate solicita şi obţine recunoaşterea unui drept, potrivit art. 1 din Legea 554/2004.

Reţinând inadmisibilitatea demersului reclamantului, instanţa de fond nu a încălcat dreptul acestuia la controlul judecătoresc, aşa cum greşit susţine recurentul-reclamant.

Prin cel dintâi motiv de casare, întemeiat în drept pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul afirmă o încălcarea a regulilor de procedură de către instanţa de fond, în concret, a prevederilor art. 22 C. proc. civ. Invocând încălcarea prevederilor art. 22 C. proc. civ., recurentul reproşează instanţei de fond lipsa rolului activ în administrarea probelor şi aflarea adevărului în cauză - concretizat, în opinia sa, într-o soluţie de admitere în totalitate a pretenţiilor deduse judecăţii.

În acest context, Înalta Curte subliniază că sensul sintagmei judecătorul este în drept din cuprinsul art. 22 alin. (2) C. proc. civ. este în mod evident acela că judecătorul este îndreptăţit şi nu obligat, el având numai posibilitatea şi nu îndatorirea de a ordona administrarea unor probe din oficiu. Din această perspectivă, părţile nu pot reproşa, cu ocazia exercitării căilor legale de atac, omisiunea instanţei a cărei hotărâre se contestă de a dispune din oficiu măsuri pe care ele însele nu le-au propus, substituindu-se voinţei lor, întrucât rolul activ al judecătorului nu presupune încălcarea principiului disponibilităţii, ci realizarea unui echilibru între acesta şi celelalte principii fundamentale ale procesului civil, care este unul al intereselor private, cu atât mai mult cu cât ambele părţi au beneficiat în cauză de asistenţă juridică calificată.

Aşa fiind, nu pot fi primite susţinerile recurentului-reclamant care reproşează practic instanţei aspecte procedurale pe care el însusi le-ar fi putut supune analizei şi dezbaterii contradictorii în proces, demersul echivalând practic cu invocarea propriei culpe.

Criticând-o pentru nelegalitate, din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul -reclamant a susţinut, pe de o parte, încălcarea obligaţiilor prevăzute în Legea 80/1994, act normativ prin care se ratifică Convenţia europeană pentru prevenirea torturii şi a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, adoptată la Strasbourg la 26 noiembrie 1987, precum şi a protocoalelor nr. 1 şi 2 la convenţie, adoptate la Strasbourg la 4 noiembrie 1993.

Pe de altă parte, a arătat, contrar celor reţinute de instanţa de fond, că intimatul Ministerul Justiţiei a ignorat întregul material probator pus la dosar pentru a face dovada vătămării drepturilor şi intereselor legitime ale recurentului. Ministerul Justiţiei nu a răspuns solicitărilor recurentului-reclamant de a sesiza Comisia de disciplină cu privire la cercetarea funcţionarilor publici implicaţi referitor la acel condamnat agresat, lovit, aceste aspecte întâmplându-se sub ochii recurentului în calitate de avertizor de integritate.

Trebuie menţionat că situaţia de fapt reţinută de instanţa fondului nu mai poate fi reapreciată în recurs, unde are loc o verificare de legalitate, în limitele instituite de art. 488 C. proc. civ., la o situaţie de fapt deplin stabilită, astfel că nici argumentele aduse în recursul reclamantului privitoare la modul de interpretare a probelor nu vor fi analizate întrucât tind la modificarea situaţiei de fapt avută în vedere, cu prilejul aplicării legii, de către instanţele de fond.

Aşa fiind, criticile care vizează situaţia de fapt sau aprecierea probelor nu vor fi supuse analizei instanţei de recurs care, în calea de atac extraordinară a recursului, nu poate proceda la o devoluţiune a fondului cauzei, ceea ce poate constitui obiect al judecăţii fiind exclusiv legalitatea hotărârii pronunţate în fond.

Pot fi relevate următoarele împrejurări de fapt esenţiale în acest proces, astfel cum au fost ele stabilite de către instanţa fondului, în sensul că aşa cum reiese din raportul de control şi din adresa contestată, faptele reclamate conducerii unităţii de către recurentul -reclamant cu privire la agresarea unui deţinut au fost sesizate de unitate organelor de urmărire penală încă din anul 2019 şi fac obiectul unei cercetări penale desfăşurate de Parchetul de pe lângă Judecătoria Piteşti. De asemenea, a rezultat că directorul penitenciarului a depus diligenţe pentru identificarea persoanei private de libertate presupus agresate la 6.03.2019 şi pentru stabilirea situaţiei de fapt, inclusiv pentru verificarea examinărilor medicale realizate la cererea acesteia.

Procedând la verificarea aspectelor de nelegalitate punctate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că nu se poate reţine încălcarea obligaţiilor prevăzute în Legea 80/1994, act normativ prin care se ratifică Convenţia europeană pentru prevenirea torturii şi a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, adoptată la Strasbourg la 26 noiembrie 1987, precum şi a protocoalelor nr. 1 şi 2 la convenţie, adoptate la Strasbourg la 4 noiembrie 1993.

În analiza acestor critici, se are în vedere, ca prim aspect, faptul că, în prezenta cauză nu s-a pus problema organizării şi a refuzului permiterii vreunei vizite în sistemul Convenţiei europene pentru prevenirea torturii şi a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, astfel că nu se poate reţine încălcarea vreunei obligaţii prevăzute de această lege, din partea pârâtului.

Totodată, observând răspunsul comunicat recurentului-reclamant, nu se poate reţine că intimatul nu ar fi răspuns tuturor aspectelor sesizate chiar dacă o parte din aspectele sesizate de acesta nu s-au confirmat nu se poate susţine că are semnificaţia unui refuz de a răspunde şi nu poate determina obligarea acestuia să emită un alt răspuns în conformitate cu aşteptările sale.

Astfel, există la dosar răspunsul nr. x/2021 din data de 22.12.2021, întocmit pe baza înscrisurilor şi declaraţiilor poliţiştilor de penitenciare din cadrul Penitenciarului Mioveni, inspectorii D. C. civ..M. valorificând toate probele, deşi sesizarea a fost formulată la peste 2 ani de la data săvârşirii faptelor.

În concluzie, interpretarea dată probelor constituie o chestiune de fapt, care nu justifică invocarea motivului de recurs bazat pe aplicarea/interpretarea greşită a legii.

Din perspectiva celor expuse, susţinerile recurentului legate de incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt nefondate.

Pentru aceste considerente, reţinând că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea corectă a legii pe toate aspectele contestate şi că, astfel, nu sunt îndeplinite condiţiile ipotezelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi îl va respinge ca atare, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 9/F-CONT din 26 ianuarie 2023 - Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 17 aprilie 2024.