Inadmissibility of recourse against final appellate decision in public procurement compensation claims under Law 101/2016

Şedinţa publică din data de 17 aprilie 2024

Deliberând asupra cauzei civile de faţă, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată:

Prin sentinţa civilă nr. 2589 pronunţată în data de 05.05.2023, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Compania Naţională de Investiţii S.A., în contradictoriu cu pârâta S.C. A. S.R.L., a obligat reclamanta la plata către pârâtă a sumei de 5950 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în onorariu avocat.

Cererea de chemare în judecată a avut ca obiect obligarea pârâtei la plata sumei de 1.830.189,61 RON, fără TVA, cu titlu de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat de întârzierile produse în finalizarea procedurii de atribuire ca urmare a promovării contestaţiei de către pârâtă ce a fost respinsă definitiv, în calitate de operator economic, în cadrul procedurii de achiziţie publică având ca obiect:

"Proiectare, asistenţă tehnică şi execuţie lucrări pentru obiectivul de investiţii inclus în Subprogramul Bazine de înot: Proiect Tip - Construire Bazin de înot didactic şi agrement, Str. x, municipiul Aiud, judeţul Alba", prin reţinerea cauţiunii în valoare de 88.000 RON, depuse de către pârâtă la C.N.S.C. în dosarul nr. x/2023, conform recipisei de consemnare nr. x din 09.01.2023 emisă de B. - Sucursala Victoriei şi punerea acesteia la dispoziţia reclamantei, şi plata către reclamantă a diferenţei de 1.742.789,61 RON.

Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut că, la data de 17 august 2022, reclamanta, în calitate de Autoritate Contractantă, a publicat în SICAP anunţul de participare simplificat nr. x, prin care a făcut publică procedura de atribuire a contractului având ca obiect "Proiectare, asistenţă tehnică şi execuţie lucrări pentru obiectivul de investiţii inclus în Subprogramul Bazine de înot: Proiect Tip - Construire Bazin de înot didactic şi agrement, Str. x, municipiul Aiud, judeţul Alba" - încălzire cu gaz.

La data de 30 decembrie 2022, reclamanta a finalizat evaluarea ofertelor depuse şi a emis Raportul Procedurii nr. x/30.12.2022 transmiţând pârâtei Comunicarea privind rezultatul procedurii de atribuire nr. x/30.12.2022, conform căreia oferta acesteia a fost declarată admisibilă, dar necâştigătoare, clasându-se pe locul 2 (99,55 puncte), după oferta depusă de Asocierea C. (Leader), D. S.R.L. (100 puncte).

La data de 6 ianuarie 2023, pârâta A. S.R.L. a formulat contestaţie, prin care a solicitat CNSC anularea Raportului procedurii nr. x/30.12.2022 şi a Comunicării privind rezultatul procedurii nr. 74192/30.12.2022, precum şi a tuturor actelor subsecvente, prin care oferta depusă de către Asocierea C., D. S.R.L. a fost declarată admisibilă şi câştigătoare, şi obligarea Autorităţii contractante la reluarea procedurii de evaluare, cu respectarea cerinţelor legale, cu aplicarea criteriilor de atribuire şi a motivelor care conduc la declararea ofertei Asocierii C., D. S.R.L. ca fiind inacceptabilă şi neconformă, precum şi obligarea autorităţii contractante la atribuirea contractului către operatorii economici care au depus oferte admisibile şi conforme.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs la data de 22 mai 2023 reclamanta COMPANIA NAŢIONALĂ DE INVESTIŢII S.A., prin care a solicitat casarea sentinţei civile nr. 2589/05.05.2023 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi în rejudecare, admiterea acţiunii, astfel cum a fost formulată şi motivată.

În motivarea cererii, arată că motivul de nelegalitate pe care se întemeiază recursul său vizează dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., dat fiind că analizând cauza dedusă judecăţii, înscrisurile depuse în probaţiune, precum şi dispoziţiile legale incidente, instanţa a interpretat greşit prevederile art. 12 din C. proc. civ., precum şi art. 15, art. 1349 şi art. 1357 din C. civ.

Totodată, deşi instanţa de fond a reţinut incidenţa în cauză a prevederilor art. 611 alin. (51) din Legea nr. 101/2016, norma specială din materia achiziţiilor publice aplicabilă cu prioritate analizând condiţiile răspunderii civile delictuale prevăzute de normele dreptului comun, a constatat că în cauză acestea nu sunt întrunite cumulativ.

A evocat considerentele Deciziei nr. 276/2022 pronunţate de Curtea Constituţională, privind excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 611 din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, a apreciat că sunt constituţionale.

La data de 12.07.2023, intimata-pârâtă A. S.R.L., a formulat întâmpinare, solicitând în principal admiterea excepţiei nulităţii recursului formulat de CNI, iar în subsidiar respingerea recursului că nefondat.

Cât priveşte excepţia nulităţii recursului, arată intimata că unicul motiv de casare invocat de recurentă este cel prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind indicate art. 12 C. proc. civ., art. 15, art. 1.349, art. 1.357 C. civ. şi art. 611 alin. (51) din Legea nr. 101/2016.

Prin încheierea de şedinţă din data de 22.09.2023, Curtea, având în vedere că prin cererea de chemare în judecată sunt indicate ca temeiuri de drept prevederile art. 53 şi 611 din Legea nr. 101/2016, constatând că în cauză devin incidente dispoziţiile art. 53 alin. (1)1 din Legea nr. 101/2016, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 75/2023, publicată în Monitorul Oficial din 3 aprilie 2023, având în vedere data formulării cererii de chemare în judecată, respectiv 12.03.2023, a recalificat recursul declarat drept apel.

Prin Decizia nr. 4 din 2 octombrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, a respins apelul declarat de recurenta-reclamantă Compania Naţională de Investiţii S.A., împotriva sentinţei civile nr. 2589 din data de 05.05.2023, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a, în contradictoriu cu intimata-pârâtă S.C. A. S.R.L., ca neîntemeiat.

2. Calea de atac exercitată în cauză:

Împotriva deciziei nr. 4 din 2 octombrie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs, cu a cărui soluţionare a fost învestită Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în prezenta cauză, reclamanta Compania Naţională de Investiţii S.A.

Recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată, invocând în drept dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

La 26 februarie 2024, intimata-pârâtă S.C. A. S.R.L. a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a prezentat aspecte ce ţin de fondul litigiului, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Constatându-se încheiată procedura prealabilă, a fost fixat termen pentru soluţionarea căii de atac la 17 aprilie 2024, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului:

În raport de dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, coroborat cu prevederile art. 68 din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte la acest termen a rămas în pronunţare asupra excepţiei inadmisibilităţii recursului, pe care o va admite pentru următoarele considerente:

Litigiul dedus judecăţii are ca obiect obligarea pârâtei la plata sumei de 1.830.189,61 RON, fără TVA, cu titlu de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat de întârzierile produse în finalizarea procedurii de atribuire ca urmare a promovării contestaţiei de către pârâtă ce a fost respinsă definitiv, în calitate de operator economic, în cadrul procedurii de achiziţie publică având ca obiect:

"Proiectare, asistenţă tehnică şi execuţie lucrări pentru obiectivul de investiţii inclus în Subprogramul Bazine de înot: Proiect Tip - Construire Bazin de înot didactic şi agrement, Str. x, municipiul Aiud, judeţul Alba", prin reţinerea cauţiunii în valoare de 88.000 RON, depuse de către pârâtă la C.N.S.C. în dosarul nr. x/2023, conform recipisei de consemnare nr. x din 09.01.2023 emisă de B. - Sucursala Victoriei şi punerea acesteia la dispoziţia reclamantei, şi plata către reclamantă a diferenţei de 1.742.789,61 RON.

Înalta Curte constată că, în cauza pendinte, pretenţiile solicitate decurg din executarea unui contract administrativ, fiind incidente prevederile Legii nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, modificată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, care la art. 1 alin. (2) stipulează că acest act normativ "se aplică şi cererilor având ca obiect acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi celor privind executarea, anularea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor".

Or, aşa cum s-a menţionat anterior, obiectul cauzei, aşa cum a fost calificat de instanţa de apel, face parte din categoria celor prevăzute la art. 53 alin. (1) din Legea nr. 101/2016 care prevede:

"procesele şi cererile privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi cele privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor se soluţionează în primă instanţă, de urgenţă şi cu precădere, de către secţia de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului(...)"

De asemenea, Înalta Curte mai reţine că, pentru astfel de cauze legiuitorul a prevăzut expres în cuprinsul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 că:

"Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor şi cererilor privind acordarea despăgubirilor pentru repararea prejudiciilor cauzate în cadrul procedurii de atribuire, precum şi al celor privind executarea, anularea, nulitatea, rezoluţiunea, rezilierea sau denunţarea unilaterală a contractelor administrative poate fi atacată cu apel, în termen de 10 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel, care judecă în complet specializat în achiziţii publice. Apelul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă şi este soluţionat de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei."

În timp ce la alin. (31) a prevăzut că:Hotărârea pronunţată în cazul litigiilor care privesc documentele constatatoare emise de către autoritatea/entitatea contractantă, referitoare la executarea contractului, poate fi atacată numai cu recurs, în termen de 10 zile de la comunicare. Recursul se depune la instanţa a cărei hotărâre se atacă. Instanţa ierarhic superioară soluţionează recursul de urgenţă şi cu precădere într-un termen ce nu va depăşi 30 de zile de la data sesizării legale a instanţei.

Din textele legale invocate, rezultă că legea a reglementat, după caz, calea de atac a apelului sau a recursului, însă nicăieri în cuprinsul legi sau în notele de fundamentare ale actelor de modificare, nu rezultă intenţia legiuitorului de a institui trei grade de jurisdicţie, împrejurare care ar contraveni scopului declarat al modificării legislative operate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 26/2022 pentru modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul investiţiilor publice, respectiv cel al "adoptării unor măsuri urgente pentru perfecţionarea şi flexibilizarea sistemului achiziţiilor publice", "luând în considerare faptul că pentru asigurarea atingerii obiectivelor şi a atragerii fondurilor europene este necesară aprobarea unor măsuri legislative care să conducă la implementarea mai rapidă a proiectelor de investiţii".

Totodată, art. 68. din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, cu modificările şi completările ulterioare stipulează că "dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare."

Aşadar, din prevederile art. 20 din Legea nr. 554/2004, rezultă voinţa legiuitorului ca în materia contenciosului administrativ să se asigure judecarea proceselor cu celeritate, acesta fiind un principiu unanim recunoscut care guvernează desfăşurarea litigiilor aflate în sfera de competenţă a instanţelor de contencios administrativ, recursul apărând ca fiind calea de atac adecvată scopului indicat de legiuitor, fiind instituit astfel dublul grad de jurisdicţie, fond şi recurs.

Ca atare, se observă că prin norme speciale, cum sunt cele reglementate prin art. 55 din Legea nr. 101/2016, se pot introduce proceduri derogatorii de la Legea nr. 554/2004, anumite ipoteze implicând instituirea, şi în materia contenciosului administrativ, a unui control devolutiv prin intermediul căii de atac a apelului, însă acelaşi principiu juridic - Specialia generalibus derogant - implică şi faptul că norma specială este de strictă interpretare, astfel că, în absenţa reglementării exprese a triplului grad de jurisdicţie (apel şi recurs) în ceea ce priveşte hotărârile prevăzute de art. 51 şi respectiv, 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, rezultă caracterul definitiv al acestora din urmă şi, implicit, inadmisibilitatea căii de atac formulate.

Prin urmare, fiind pronunţată în faza apelului, într-un litigiu dintre cele la care se referă art. 53 din Legea nr. 101/2016, decizia civilă nr. 4 din 2 octombrie 2023 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal este o hotărâre definitivă, în sensul dispoziţiilor art. 634 alin. (1) pct. 4 din C. proc. civ., nesusceptibilă de a fi atacată pe calea recursului, deoarece aceasta se înscrie în ipoteza legală reglementată de art. 483 alin. (2) teza finală, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016 şi art. 20 din Legea nr. 554/2004.

Împrejurarea că prin dispozitivul deciziei atacate este indicată calea de atac a recursului în termen de 15 zile de la comunicare, nu este de natură să dea dreptul la exercitarea acesteia, hotărârea judecătorească fiind supusă principiului legalităţii, aceasta neputând prin ea însăşi, nici să suprime şi nici să dea naştere la căi de atac neprevăzute de lege.

În consecinţă, pentru considerentele expuse şi textele de lege invocate, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 55 alin. (3) din Legea nr. 101/2016, Înalta Curte va respinge recursul, ca inadmisibil, urmare admiterii excepţiei inadmisibilităţii recursului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite excepţia inadmisibilităţii recursului invocată din oficiu.

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă Compania Naţională de Investiţii S.A. împotriva deciziei civile nr. 4 din 2 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, ca inadmisibil.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 17 aprilie 2024.