Integrity evaluation report annulment: procedural timing of non-public data access and proportionality of automatic disqualification sanctions under CJEU C-40/21

Şedinţa publică din data de 10 aprilie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 13.12.2018 pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2018, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/21.11.2018 şi acordarea cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 29 din 8 martie 2019, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată, ca nefondată.

3. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată aşa cum a fost formulată.

În motivarea recursului, a arătat în esenţă următoarele:

1. Recurentul susţine că, instanţa de fond a dat o interpretare greşită dispoziţiilor art. 13 alin. (1) lit. b) şi art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, în soluţionarea primul motiv de nulitate al Raportului care vizează neaducerea la cunoştinţa a calităţii de persoană aflată în stare de incompatibilitate şi despre dreptul de a formula un punct de vedere, înaintea solicitării de către ANI a datelor ori informaţiilor publice de la persoane fizice sau juridice.

Instanţa de fond a reţinut în mod greşit că notificarea nr. x din 19.10.2016 satisface cerinţele art. 20 coroborat cu art. 13, 14 şi 15 din Legea nr. 176/2010 deoarece această notificare anunţă doar declanşarea evaluării şi nu anunţă existenţa unor elemente de incompatibilitate şi invitaţia de a prezenta un punct de vedere.

2. O altă critică se referă la faptul că instanţa de fond contesta relevanţa cauzei Barna şi alţii vs. Romania, respectiv aplicabilitatea Directivei CE 95/46/CE, considerând ca transmiterea de date si informaţii are baza legală în conţinutul art. 15 din Legea nr. 176/2010, care ar permite un astfel de schimb de informaţii.

Susţine recurentul că nu a contestat transferul în sine de informaţii cu caracter personal ci modalitatea în care acesta a fost realizat, în contextul operaţiunii de documentare a evaluării acestuia, nefiind făcut cu respectarea exigentelor referitoare la GDPR/la acte normative naţionale şi directive europene anterioare, valabile la data efectuării procedurilor de comunicare instituţională a respectivelor informaţii.

Mai susţine recurentul şi că motivul de nelegalitate care vizează nemotivarea actului administrativ nu a fost soluţionat în acord cu dispoziţiile legale aplicabile.

La data de 25 noiembrie 2021, recurentul-reclamant A. a depus motive de recurs denumite de ordine publică prin care a invocat următoarele:

1. Sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului de drept iura novit curia, potrivit căruia instanţa de judecată trebuia să aplice legea cunoscută la momentul soluţionării cererii de chemare în judecată. Astfel, instanţa de fond trebuia să analizeze incidenţa principiului proporţionalităţii.

2. Sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din dreptul Uniunii Europene privind principiul proporţionalităţii sancţiunilor reglementat de dispoziţiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Arată recurentul că, faţă de perioada foarte scurtă în care ar fi putut să se afle în stare de incompatibilitate, sancţiunea prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 este vădit disproporţionată.

Sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25, alin. (2) din Legea 176/2010 şi reţinută expres la pag. 8-9 din Raportul contestat, contravine mai multor drepturi şi principii garantate de Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene şi deci trebuie înlăturată de la aplicare.

Legea nr. 176/2010 este legislaţie de implementare pentru Decizia MCV.

Potrivit art. 51 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, dispoziţiile Cartei se adresează şi statelor membre în cazul în care acestea pun în aplicare dreptul Uniunii. Dat fiind că, prin adoptarea Legii 176/2010, România a pus în aplicare Decizia MCV, garanţiile conţinute de Cartă se aplică şi în privinţa Legii nr. 176/2010.

În acest context, se pune problema dacă sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa orice funcţii alese timp de 3 ani (aşa cum această prevedere legală a fost interpretată prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 418/2014) - sancţiune ce nu este supusă individualizării, aplicându-se automat în temeiul legii, ope legis, şi deci care nu poate fi aplicată proporţional cu abaterea reţinută - respectă o serie de drepturi şi principii garantate de Cartă.

Astfel, este necesară o asemenea analiză pe tărâmul art. 49 din Cartă, care consacră principiul proporţionalităţii pedepselor. Evaluarea administrativă în materia incompatibilităţilor şi conflictelor de interese din legislaţia naţională corespunde conceptului de "acuzaţie în materie penală", în sensul art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii.

Ne întemeiem această interpretare şi pe dispoziţiile art. 52, alin. (3) din Cartă, potrivit cărora, în măsura în care Carta conţine drepturi ce corespund unor drepturi garantate prin Convenţie, înţelesul şi întinderea lor sunt aceleaşi ca şi cele prevăzute de Convenţie. Totodată, această prevedere nu împiedică dreptul Uniunii să confere o protecţie mai largă.

Pe de altă parte, aceeaşi analiză este necesar a fi făcută şi pe tărâmul art. 52 alin. (1) din Cartă, care stabileşte principiul proporţionalităţii restrângerii exerciţiului drepturilor şi libertăţilor. Sancţiunea complementară conţinută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 limitează dreptul la muncă şi libertatea de a-şi alege ocupaţia, garantate de art. 15 alin. (1) din Cartă, precum şi dreptul de a fi ales, garantat de art. 39-40 din Cartă. În consecinţă, trebuie să respecte principiul proporţionalităţii sancţiunii cu fapta. Or acest lucru devine imposibil în condiţiile în care această sancţiune nu poate fi individualizată, potrivit Legii nr. 176/2010.

Problema conformităţii cu Carta se pune şi în privinţa art. 15 alin. (1), care garantează dreptul la muncă şi libertatea de a-şi alege ocupaţia.

Art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 instituie o interdicţie de a ocupa funcţii publice alese, pe o perioadă de 3 ani de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare al ANI. Această interdicţie acoperă toate funcţiile publice alese, inclusiv cea de membru al Parlamentului European şi cea de ales local, dreptul de a fi ales în aceste funcţii fiind garantat de art. 39-40 din Cartă.

În acelaşi timp, imposibilitatea de a contesta sancţiunea disciplinară complementară a interdicţiei de a ocupa funcţii publice alese timp de 3 ani, care intervine automat, în temeiul legii (ope legis), încalcă dreptul la o cale de atac eficientă, garantat de art. 47 din Cartă.

4. Apărările intimatei

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate nu a formulat întâmpinare, însă a depus concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 02.07.2019, s-a fixat termen de judecată la data de 10.06.2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La data de 25 noiembrie 2021, recurentul-reclamant A. a depus motive de recurs de ordine publică.

La data de 14 decembrie 2021, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus note scrise, prin care a invocat excepţia tardivităţii motivelor de ordine publică, formulate de recurentul-reclamant.

La termenul din data de 1 februarie 2024, recurentula-reclamant A. a depus o cerere prin care a solicitat sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la anumite chestiuni de principiu invocate în cuprinsul acestei cereri.

La data de 12 martie 2024, intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus un punct de vedere raportat la cererea privind emiterea unui aviz consultativ de către CEDO, formulată de recurentul-reclamant A., prin care a solicitat respingerea acestei cereri, ca neîntemeiată.

II. Soluţia instanţei de recurs

II. 1. Analizând cu prioritate, conform art. 248 C. proc. civ., excepţia tardivităţii invocării motivelor de recurs de odine publică, Înalta Curte constată că este neîntemeiată pentru următoarele considerente:

Iniţial, criticile recurentei au fost subsumate motivului de casare prevăzut de articolul 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi au vizat exclusiv, greşita aplicare a prevederilor ce reglementează incompatibilităţile, respectiv ale art. 13 alin. (1) lit. b), art. 13 alin. (2) şi art. 15 din Legea nr. 176/2010, referitor la nerespectarea prevederilor legale privind obligativitatea informării persoanei vizate de schimburi de informaţii între autorităţi care deţin date cu caracter personal, nereţinerea cauzei Barna şi incidenţa Directivei 95/46/CE, respectiv greşita aplicare a dispoziţiilor legale referitoare la nemotivarea actului administrativ.

Ulterior, aceasta a dezvoltat alte motive şi a adus noi critici sentinţei pe care le-a intitulat "motive de recurs de ordine publică", care se referă, în esenţă, la:

- încălcarea principiului iura novit curia, potrivit căruia instanţele trebuie să aplice legea cunoscută la momentul soluţionării cererii de chemare în judecată, inclusiv dreptul Uniunii Europene.

- sentinţa recurată este pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dispoziţiilor din dreptul Uniunii Europene privind principiul proporţionalităţii sancţiunilor reglementat de dispoziţiile din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene.

Califică aceste chestiuni ca fiind de ordine publică, reglementată de art. 4 C. proc. civ. şi art. 148 alin. (2) Constituţie, care poate fi invocată oricând, în acest sens făcând referire la decizia ÎCCJ nr. 2696/20.06.2018 pronunţată în dosar x/2014

Aceste motive de recurs sunt formulate după expirarea termenului legal de declarare a recursului.

Cu privire la încadrarea lor în "motive de recurs de ordine publică", Înalta Curte face trimitere la art. 489 alin. (3) C. proc. civ., potrivit căruia: "Dacă legea nu dispune altfel, motivele de casare care sunt de ordine publică pot fi ridicate din oficiu de către instanţă, chiar după împlinirea termenului de motivare a recursului, fie în procedura de filtrare, fie în şedinţă publică."

Această dispoziţie consacră regula potrivit căreia doar instanţa de recurs poate invoca motivele de casare de ordine publică, după împlinirea termenului de declarare a recursului, raţiunea reglementării fiind aceea de a salva de la nulitate un recurs nemotivat ori cel al cărui motive nu se încadrează în cazurile expres prevăzute de art. 488 C. proc. civ.. În plus, textul creează numai posibilitatea, nu obligativitatea invocării motivelor de ordine publică.

Instanţa nu a invocat din oficiu, în condiţiile art. 489 alin. (3) C. proc. civ., niciun alt motiv de casare. În temeiul acestor dispoziţii, după împlinirea termenului de recurs, instanţa este singura care poate invoca noi motive de casare şi doar limitat la cele de ordine publică.

Referitor la criticile denumite "motive de recurs de ordine publică", totuşi, Înalta Curte apreciază că trebuie analizate acele argumente care privesc încălcarea normelor cu statut constituţional, respectiv prioritatea aplicării dreptului Uniunii Europene (art. 148 alin. (2) din Constituţie) ce poate fi invocată oricând, chiar şi după rămânerea definitivă a hotărârii, în limita termenului de revizuire (art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004). Pentru identitate de raţiune, şi în recurs va putea fi invocată orice altă încălcare a unei norme cu statut constituţional.

Având în vedere cele expuse mai sus, Înalta Curte va respinge excepţia tardivităţii motivelor suplimentare de recurs invocată de Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

II.2. Cu privire la cererea de aviz consultativ al Curţii Europene a Drepturilor Omului

Recurentul solicită sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului pentru emiterea unui aviz consultativ cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Convenţia pentru apărarea drepturilor omului:

1. Procedura de evaluare a conflictelor de interese desfăşurată de ANI în temeiul Legii nr. 176/2010, care potrivit legislaţiei naţionale este o procedură civilă, este o procedură penală prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii?

2. Dacă răspunsul la chestiunea de principiu evocată anterior este afirmativ, procedurii de evaluarea a conflictelor de interese i se aplică principiul proporţionalităţii sancţiunilor şi pedepselor?

3. Sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice (alese) pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, care se aplică direct/automat, în virtutea legii, în cazul constatării definitive a unui conflict de interese este compatibilă cu principiul proporţionalităţii şi pedepselor (art. 3, 6 şi 7 CEDO)?

4. Imposibilitatea de a contesta sancţiunea interdicţiei de a ocupa funcţii publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, sancţiune care intervine automat, în temeiul legii, reprezintă o ingerinţă nejustificată/disproporţionată a dreptului de acces la justiţie/la o cale de atac efectivă şi astfel contravine cerinţelor prevăzute de art. 13 din Convenţie?

În susţinerea acestei cereri, recurentul arată că procedura solicitării de emitere a unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu a fost instituită în scopul asigurării unei jurisprudenţe cât mai unitare între statele membre cu privire la drepturile reglementate prin CEDO precum şi al degrevării instanţei europene, prin reducerea numărului mare de plângeri care sunt adresate acesteia, sens în care a fost adoptat Protocolul nr. 16 la Convenţie, ratificat şi de către România prin adoptarea Legii nr. 173/2022 (publicată în monitorul oficial, partea I nr. 560 din 08.06.2022).

Raportat la dosarul cauzei, cu privire la chestiunile de principiu, subliniază că domeniul incompatibilităţilor este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii - incompatibilitate cât şi prin gravitatea sancţiunilor aplicabile, că potrivit unei jurisprudenţe constante a CEDO, materia penală nu acoperă numai sfera care este definită formal astfel potrivit dreptului naţional (primul criteriu), prin incriminarea unor fapte ca fiind infracţiuni, ci şi unele abateri administrative, mai ales disciplinare, în funcţie de alte două criterii alternative, aşa cum a decis Curtea în Cauza Engel ş.a. c. Olandei: natura abaterii şi natura şi gravitatea sancţiunii şi că, referitor la abaterea disciplinară a incompatibilităţilor, din conţinutul art. 25 din Legea 176/2010, aceasta are un caracter exclusiv punitiv: atât sancţiunea principală a eliberării din funcţie, cât şi sancţiunea complementară a interdicţiei de a ocupa orice funcţie publică electorală timp de 3 ani.

Analizând criteriile naturii penale a sancţiunii, concluzionează că abaterea administrativă a conflictelor de interese prevăzută de art. 25 din Legea nr. 176/2010 este de natură penală, iar procedura de evaluare a conflictelor de interese este o procedură penală, în sensul art. 6 alin. (1) din Convenţie.

Prin raportare la jurisprudenţa naţională, consideră că se impune emiterea unui aviz consultativ cu privire la această chestiune de principiu, Curtea Europeană a Drepturilor Omului fiind singura în măsură să stabilească în concret.

Cu privire la aplicarea principiului proporţionalităţii sancţiunilor şi pedepselor în materia incompatibilităţilor şi conformitatea interdicţiei exercitării de funcţii alese pentru o perioadă de 3 ani, prevăzută de art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, cu drepturi şi principii garantate de Convenţie (art. 3, 6 şi 7), cu trimitere la cauza Vinter şi alţii împotriva Regatului Unit, Cererile nr. 66069/09, 130/10 şi 3896/10, punctul 835 şi 1026, concluzionează că principiul proporţionalităţii impune, pe de o parte, ca sancţiunea aplicată să corespundă gravităţii încălcării şi, pe de altă parte, ca la determinarea sancţiunii, precum şi la stabilirea cuantumului sancţiunii să se ţină seama de împrejurările individuale ale speţei. Or, aceste aspecte ale proporţionalităţii sunt încălcate de sancţiunea interdicţiei privind ocuparea oricărei funcţii alese prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010.

Cu privire la imposibilitatea de a contesta/ataca aplicarea interdicţiei de a mai ocupa funcţii publice timp de 3 ani, reglementată de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010, susţine că aceasta contravine cerinţelor prevăzute de art. 13 din Convenţie şi consideră că recurentul trebuie să dispună de un mecanism care să permită pronunţarea unei hotărâri pe fond cu privire la pretenţia sa (respectiv analiza interdicţiei prevăzute de art. 25 alin. (2) din Legea 176/2010 din perspectiva proporţionalităţii). O eventuală soluţie de respingere a recursului formulat de recurentul-reclamant atrage în mod automat aplicarea sancţiunii interdicţiei de 3 ani în temeiul legii, ope legis, fiind exclusă o procedură ulterioară, administrativă sau judiciară, de aplicare a acestei sancţiuni. Caracterul ope legis, al aplicării de drept, automate, în temeiul legii, al acestei interdicţii (sancţiuni) este indubitabil, fiind stabilit inclusiv printr-o Decizie ÎCCJ nr. 69/2017, pronunţată în dezlegarea unei chestiuni de drept.

Intimata consideră, în apărare, că cererea nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 173/2022, în sensul în care, dispoziţiile legale supuse interpretării sunt clare şi concise, fără a prezenta dificultate serioasă de interpretare.

Pe de altă parte, susţine că obiectul cauzei nu vizează legalitatea sau proporţionalitatea unei măsuri aplicate reclamantului, ci verificarea legalităţii raportului de evaluare, raport prin care ANI nu dispune aplicarea unor sancţiuni sau interdicţii, ci doar sesizează organele competente în vederea declanşării procedurii disciplinare conform art. 22 alin. (3) din Legea nr. 176/2020.

Înalta Curte reţine că, în temeiul art. 2 alin. (1) Legea nr. 173 din 8 iunie 2022, "Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie poate solicita Curţii Europene a Drepturilor Omului emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăţilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau la protocoalelor la aceasta, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunţării hotărârii:

a) în materie civilă, când este investită cu judecarea cauzei în recurs sau, după caz, în procedura sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept."

Din cuprinsul prevederilor legale enunţate se desprind condiţiile de admisibilitate a cererii de aviz consultativ al CEDO:

i) existenţa unei cauze în materie civilă, aflată în curs de judecată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie;

ii) cauza care face obiectul judecăţii să se afle în recurs sau în procedura sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept;

iii) solicitarea să privească chestiuni de principiu de interpretare ori aplicare a drepturilor şi libertăţilor din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale sau din protocoalele la aceasta;

iv) soluţionarea cauze (ori doar anumite aspecte ale acesteia) să depindă de chestiunea de principiu a cărei lămurire se cere.

În plus, din modul de redactare a textului de lege rezultă că solicitarea avizului consultativ este o chestiune lăsată la libera apreciere a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, nefiind obligatoriu.

Dacă primele condiţii sunt îndeplinite, cauza aflându-se în recurs pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie iar solicitarea recurentei priveşte, la nivel de aparenţă, interpretarea art. 6 CEDO, se impune a reţine, fără putinţă de tăgadă, că ultima condiţie nu este îndeplinită.

Având în vedere faptul că recursul este o cale extraordinară de atac în cadrul căreia se analizează legalitatea unei hotărâri judecătoreşti, formularea unor critici noi, care nu au fost deduse analizei instanţei de fond, nu mai este posibilă, astfel de aspecte neîncadrându-se în niciunul dintre motivele de casare limitativ prevăzute de art. 488 din C. proc. civ.

Astfel, în raport de analiza efectuată în recurs, se constată că problema proporţionalităţii sancţiunilor nu poate fi analizată în acest stadiu procesual, întrucât nu a fost dedusă judecăţii instanţei de fond, motiv pentru care nu se justifică sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului cu o chestiune referitoare la aceste aspecte astfel cum a solicitat recurentul.

II.3. Cu privire la cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarelor chestiuni de drept:

În cadrul procedurilor de evaluare desfăşurate de Agenţia Naţională de Integritate, dispoziţiile art. 13 raportat la art. 20 din Legea nr. 176/2010 se interpretează în sensul că se opun ca inspectorul de integritate să solicite sau să obţină date informaţii sau documente cu caracter nepublic (necesare întocmirii Raportului de evaluare) anterior informării şi invitării persoanei evaluate de a formula un punct de vedere cu privire la faptele reţinute în sarcina sa?

Dispoziţiile legale referitoare la chestiunile de drept în discuţie.

Articolul 13 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 176/2010 are următorul conţinut:

"(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfăşoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit dispoziţiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută."

Articolul 20 din Legea nr. 176/2010 are următorul conţinut:

"(1) Dacă, în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.

(2) Persoana informată potrivit prevederilor alin. (1) este invitată să prezinte inspectorului de integritate date sau informaţii pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.

(3) Informarea şi invitarea se vor face prin poştă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.

(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat şi are dreptul de a prezenta orice date ori informaţii pe care le consideră necesare.

(5) Prevederile art. 13 şi 15 se aplică în mod corespunzător."

Susţine recurentul că, persoana evaluată trebuie informată şi invitată să depună un punct de vedere cu privire la faptele reţinute, înainte ca ANI să poată solicita informaţii care nu sunt publice, de la persoane fizice sau juridice.

În acest sens, până la informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, inspectorul de integritate desfăşoară doar proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice, iar numai după informarea persoanei evaluate şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

Deşi ANI invocă, în apărare, informarea iniţială pe care o trimit la debutul procedurii de evaluare, aceasta nu este o "informare şi invitare pentru de a depune un punct de vedere" în sensul art. 13 şi art. 20 din Legea nr. 176/2010, respectiv o aducere la cunoştinţă a faptului că există elemente care conturează încălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor, şi o acordare a posibilităţii de a se apăra. Informarea iniţială reprezintă o simplă încunoştinţarea că va urma o procedură de evaluare, care nu este prevăzută de lege, dar care urmăreşte eludarea garanţiei legale instituite de legiuitor, prin aceea că prelevarea datelor cu caracter nepublic se face fără ca persoana evaluată să-şi exprime punctul de vedere.

Punctul de vedere al intimatei. Intimata Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea cererii.

Asupra admisibilităţii sesizării, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 519 din C. proc. civ., dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată.

Conform art. 520 alin. (1) C. proc. civ., sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute la art. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac, iar dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susţin admisibilitatea sesizării potrivit dispoziţiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată şi al părţilor, iar aliniatul 2 prevede că, prin încheiere, cauza va fi suspendată până la pronunţarea hotărârii prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept.

Din cuprinsul prevederilor legale enunţate se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie să fie întrunite în mod cumulativ, respectiv:

- să fie formulată în legătură cu o judecată aflată în curs;

- judecata să fie pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a unei curţi de apel ori a unui tribunal, iar acestea sa fie învestite cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă;

- lămurirea chestiunii de drept să fie determinantă în ceea ce priveşte soluţionarea pe fond a cauzei în care a fost ridicată;

- să fie nouă, asupra acesteia să nu fi statuat Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi să nu facă obiectul unui recurs în interesul legii.

Primele condiţii din cele anterior enumerate se constată a fi îndeplinite în cauză.

Chestiunea de drept nu îndeplineşte, însă, cerinţa noutăţii pentru a o face aptă să declanşeze mecanismul prevenirii unei practici neunitare, având în vedere că, în materie, s-a dezvoltat o bogată jurisprudenţă, începând cu data intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 621 din 2 septembrie 2010.

Din jurisprudenţa dezvoltată la nivelul Înaltei Curţi, instanţele au dat o interpretare unanimă a textelor legale.

Rezultă, potrivit celor expuse anterior, că problema de drept supusă dezlegării prin prezenta solicitare de sesizare a depăşit stadiul incipient al formării unei jurisprudenţe pentru a mai fi posibilă fixarea reperelor pe calea unei interpretări de principiu, cu consecinţa dobândirii caracterului unitar, cert şi previzibil al practicii judiciare.

Aşa cum în mod constant s-a reţinut în jurisprudenţa în materie a instanţei supreme, condiţia noutăţii chestiunii de drept prevăzute de art. 519 din C. proc. civ. este îndeplinită atunci când instanţele nu i-au dat încă o interpretare şi aplicare jurisprudenţială ori dacă s-ar impune anumite clarificări, într-un context legislativ nou sau modificat faţă de cel anterior, ceea ce ar putea impune reevaluarea interpretării anterioare.

Or, conturarea unei practici substanţiale în legătură cu problema de drept în discuţie, chiar divergentă fiind, are drept consecinţă pierderea caracterului de noutate şi, deci, neîndeplinirea uneia dintre condiţiile de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile.

A admite contrariul ar însemna ca, în cadrul procedurii de unificare a jurisprudenţei prin mecanismul hotărârii prealabile, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să nu se afle în situaţia de a se pronunţa asupra unei probleme de drept în privinţa căreia practica judiciară este inexistentă sau doar incipientă, adică asupra unei chestiuni de drept care să fie cu adevărat nouă, ci în ipoteza de a confirma sau de a infirma anumite interpretări jurisprudenţiale deja existente şi, mai mult, consolidate prin pronunţarea unui număr semnificativ de hotărâri judecătoreşti.

Or, o asemenea abordare ar semnifica nesocotirea sensului şi raţiunii reglementării mecanismului hotărârii prealabile, acela de preîntâmpinare a apariţiei jurisprudenţei neunitare, suprapunând această procedură celei a recursului în interesul legii, menită să înlăture practica judiciară neunitară deja apărută la nivelul instanţelor de judecată.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

II.4. Pe fondul recursului, examinând sentinţa atacată, în raport de actele şi lucrările dosarului şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor din întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin raportul de evaluare criticat s-a constatat că reclamantul, în intervalul 13.07.2016-29.12.2016, s-a aflat în starea de incompatibilitate prevăzută la art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, constând în aceea că a îndeplinit atât funcţia de vicepimar (începând cu 23.06.2016), cât şi pe aceea de membru în Consiliu de Administraţie la Şcoala Gimnazială Dr. Alexandru Şafran şi la Şcoală Gimnazială Octavian Voicu, conform H.C.L. 207/13.07.2016, până la data renunţării la mandatul de administrator, confirmată prin H.C.L. nr. 371/29.12.2016.

Înalta Curte constată că, deşi a reţinut corect, amplu şi detaliat circumstanţele de fapt, instanţa de fond nu a procedat la o analiză reală a susţinerilor reclamantului referitoare la accesarea de către ANI a informaţiilor nepublice anterior anului 2018, a implicaţiilor şi gravităţii faptei imputate reclamantului, a eventualului prejudiciu produs, precum şi la o justă punere în balanţă a intereselor potenţial afectate în cauză.

Instanţa de fond nu a analizat ce anume informaţii au fost accesate de ANI până la informarea reclamantului, dacă sunt sau nu publice desi reclamantul a susţinut că aproape toate informaţiile care au stat la baza raportului au fost accesate până la momentul informării.

Înalta Curte subliniază rolul fundamental al garanţiilor procedurale în litigiile care, precum cel de faţă, produc consecinţe ireversibile de o gravitate deosebită asupra carierei profesionale a recurentului printr-o eventuală constatare a conflictului de interese.

Instanţa de fond nu a avut în vedere toate împrejurările relevante ale cauzei inclusiv din perspectiva criteriul proporţionalităţii, o cerinţă pe care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanţa trebuie să o aibă în vedere în analiza legalităţii raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalităţii acestuia este urmată automat de aplicarea unor sancţiuni de o gravitate deosebită.

În acest sens, instanţa europeană a subliniat că aplicarea legislaţiei în materie de incompatibilităţi trebuie să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav.

Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanţă competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii şi, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept şi de fapt pertinente pentru soluţionarea litigiului cu care este sesizată. În speţă, acest drept presupune ca instanţa să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl priveşte pe reclamant şi, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum şi sancţiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporţionalităţii.

Prin raportare la natura faptei de incompatibilitate, faptă ilicită care impune cu necesitate reţinerea atât a existenţei unei acţiuni contrare normelor de drept apărate de legiuitor cu prilejul incriminării, dar şi a vinovăţiei persoanei în cauză, rezultă că instanţa nu a avut în vedere şi nu a motivat corespunzător modalitatea concretă în care aceste două elemente au fost reţinute în cauză în ceea ce îl priveşte pe recurentul-reclamant.

Prin urmare, cercetarea judecătorească este incompletă, inclusiv din perspectiva analizării acestor elemente.

Înalta Curte reiterează că instanţa de fond a lăsat neantamate eventualele consecinţe pe care acestea le-ar avea din perspectiva criteriul proporţionalităţii, o analiză care se impunea a fi făcută în lumina jurisprudenţei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene din cauza C-40/21.

Trebuie precizat că instanţa europeană s-a pronunţat în cauza C-40/21 la data de 4 mai 2023, după data soluţionării cererii de chemare în judecată de către instanţa de judecată, astfel că nu putea fi aplicată la momentul pronunţării sentinţei recurate.

În cauza C-40/21, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că:

"Principiul proporţionalităţii trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei legislaţii naţionale care prevede o măsură constând în interdicţia de a ocupa orice funcţie publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane faţă de care s a constatat existenţa unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcţii, cu condiţia ca, având în vedere toate împrejurările relevante, aplicarea acestei legislaţii să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a acestei persoane se dovedeşte deosebit de grav."

Din perspectiva jurisprudenţei europene mai sus citate, gravitatea consecinţelor reţinerii conflictului de interese impune o analiză riguroasă a proporţionalităţii acestor consecinţe cu fapta concretă săvârşită, cu luarea în considerare a întregului său context, a împrejurărilor justificate sau nu în mod obiectiv care au determinat-o, a prejudiciului produs prin raportare comparativă şi la eventualul prejudiciu rezultat în caz în care reclamantul ar fi rămas în pasivitate şi nu ar fi semnat, a caracterului formal sau determinant al deciziei adoptate, al posibilităţilor concrete, nu doar teoretice şi abstracte de evitare a conflictului de către subiectul acuzat de acesta.

Procedând la o analiză exclusiv formală a dispoziţiilor legale mai sus amintite, fără o analiză concretă a tuturor aspectelor mai sus evidenţiate, instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit aceste dispoziţii legale, prin neluarea în considerare a jurisprudenţei europene în lumina cărora trebuiau interpretate,

Reţinând incidenţa în cauză a motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte concluzionează în sensul admiterii recursului şi casării sentinţei atacate.

Cu ocazia rejudecării cauzei după casarea cu trimitere, instanţa de fond va fi ţinută, prin raportare la decizia CJUE C-40/21, să facă o analiză a raportului de evaluare atacat atât sub aspectul momentului accesării informaţiilor nepublice cât şi din perspectiva principiului proporţionalităţii între eventualele abateri de la regimul incompatibilităţilor şi consecinţele pe care reclamantul-recurent ar urma să le suporte, ţinându-se seama de gradul de vinovăţie al acestuia raportat la circumstanţele concrete ale cauzei, precum şi de incidenţa hotărârii din dosarul penal, cu referire la pedeapsa complementară. În acest sens, instanţa de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate ca fiind relevante pentru analiza criteriului proporţionalităţii, urmând, de asemenea, să stabilească nu doar latura obiectivă a conflictului de interese, ci şi vinovăţia, ca element subiectiv al acesteia.

De asemenea, cu ocazia rejudecării, instanţa de fond urmează să analizeze data accesării adreselor şi oricăror alte documente de către ANI şi dacă aveau sau nu caracter public.

Faţă de cele expuse mai sus, în baza art. 496 C. proc. civ., Curtea va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe în vederea analizării cauzei din perspectiva principiilor dezvoltate în jurisprudenţa CEDO şi CJUE.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia tardivităţii motivelor suplimentare de recurs invocată de Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

Respinge cererea de sesizare a Curţii Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ, în legătura cu motivele suplimentare de recurs.

Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 29/2019 din data de 08 martie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal. Casează sentinţa şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 10 aprilie 2025.