Legality of mandatory security clearances for executive directors of state bodies handling classified information under general classified information laws

Şedinţa publică din data de 12 martie 2024

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată cu numărul de dosar x/2019 la Curtea de Apel Bacău, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, anularea Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 109/2019, modificat prin Ordinul nr. 116/2019 privind modificarea şi completarea anexei nr. 2 la Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 49/2018 pentru aprobarea structurii organizatorice cadru şi a Regulamentului de organizare şi funcţionare al direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti.

2. Hotărârile pronunţate în primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 22 din 24 martie 2020, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea şi a anulat Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 109/2019 - anexa nr. 1, modificat prin Ordinul nr. 116/2019 - anexa 2 privind modificarea şi completarea anexei 2 la Ordinul 49/2018 - anexa 3.

Această sentinţă a fost casată prin decizia 6349 din 16 decembrie 2021, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, care a admis recursul formulat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

3. Soluţia instanţei de fond în cel de-al doilea ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 35/2022 din 13 octombrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în rejudecare după casare, acţiunea reclamantului a fost respinsă ca nefondată.

4. Calea de atac exercitată în cauză în cel de-al doilea ciclu procesual

Împotriva sentinţei civilă nr. 35/2022 din 13 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal reclamantul A. a declarat recurs, prin care a solicitat casarea sentinţei recurate şi, în rejudecarea cauzei, admiterea cererii de chemare în judecată.

În drept, acesta şi-a întemeiat cererea de recurs pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., formulând următoarele critici:

Instanţa de fond a reţinut eronat că prin cererea de chemare în judecată ar fi solicitat anularea Ordinului Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 109/2019 privind modificarea şi completarea anexei 2 la Ordinul 49/2018, pentru că în realitate a solicitat obligarea pârâtei ANSVSA să modifice Ordinul nr. 109/2019, în sensul eliminării din anexa ordinului, art. I, pct. 2, privind modificarea art. 15 alin. (1) din Ordinul preşedintelui ANSVSA nr. 49/2018, a funcţiei de director executiv.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată pe fondul cauzei, recurentul- reclamant a susţinut, pe de o parte, că dispozitivul sentinţei contrazice motivarea acesteia, în care s-a reţinut că numai directorul executiv adjunct ar trebui să deţină autorizaţie de acces la informaţii clasificate secrete de stat şi să obţină avizul pentru acordarea acestui certificat.

Pe de altă parte, a susţinut că, deşi instanţa de fond a reţinut în mod corect că la data emiterii Ordinului nr. 109/2019, alin. (5) şi (6) ale art. 66 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor fuseseră abrogate prin Legea nr. 85/2019, totuşi a respins acţiunea, neţinând cont de faptul că potrivit legii speciale preşedintele ANSVSA nu mai putea să solicite prin ordin ca directorii executivi ai direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene şi a municipiului Bucureşti să deţină certificat de securitate sau autorizaţie de acces la informaţii clasificate.

De asemenea, recurentul- reclamant a prezentat pe larg cadrul normativ aplicabil cu privire la organizarea ANSVSA şi a direcţiilor sale teritoriale şi la activitatea directorilor executivi, conchizând că, faţă de conţinutul normelor speciale cuprinse în Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, cu modificările şi completările ulterioare, în speţă nu sunt aplicabile actele normative generale invocate de intimata-pârâtă, mai exact Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate, H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România, Legea nr. 477/2003 privind pregătirea economiei naţionale şi a teritoriului pentru apărare şi H.G. nr. S/1055/2008.

5. Apărările intimatei şi procedura derulată în recurs

Intimata-pârâtă Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimnentelor a depus la dosar întâmpinare prin care a solicitat respingerea ca nefondat a recursului declarat de reclamant, răspunzând punctual criticilor formulate.

Pe parcursul judecării recursului, la 27 noiembrie 2023, recurentul-reclamant a depus la dosar o notă de şedinţă prin care a invocat nulitatea absolută a Ordinului nr. 109/2019, pentru inopozabilitate şi pentru lipsa publicării in Monitorul Oficial. La aceeaşi dat, a formulat o cerere de suspendare a judecării cauzei, până la soluţionarea dosarului nr. x/2023 aflat pe rolul Curţii de Apel Bacău, ce are ca obiect anularea Ordinului nr. 109/2019.

Prin încheierea din 28 noiembrie 2023, Înalta Curte a calificat excepţia nulităţii absolute a ordinului contestat ca fiind motive noi de nelegalitate a actului administrativ şi a constatat că această cerere este inadmisibilă, având în vedere dispoziţiile C. proc. civ., în sensul că în calea de atac nu pot fi formulate cereri noi (art. 478 din C. proc. civ., aplicabil şi în recurs, conform art. 494 din acelaşi cod).

De asemenea, Înalta Curte a respins cererea de suspendare a judecăţii, pentru motivele reţinute în încheiere, conform art. 233 alin. (1) lit. j) din C. proc. civ.

Prin încheierea din 14 decembrie 2023, instanţa de recurs a dispus emiterea unei adrese către Guvernul României pentru a înainta la Compartimentul Documente Clasificate al Înaltei Curţi hotărârea privind lista informaţiilor clasificate ca secrete de stat, nivel strict secret, elaborate sau deţinute de ANSVSA, fiind transmise documente conform adresei aflate la fila x din volumul II al dosarului de recurs.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materie, Înalta Curte constată că recursul nu este fondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Cu titlu de premisă, Înalta Curte aminteşte că potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ. recursul este o cale de atac extraordinară, nedevolutivă, care nu vizează chestiuni de fapt, ci are ca scop verificarea conformităţii sentinţei atacate cu regulile de drept aplicabile.

Instanţa de control judiciar nu are obligaţia de a examina şi trata explicit fiecare argument, ci este îndreptăţită să grupeze susţinerile părţii, pentru a le răspunde prin considerente comune, care să se încadreze într-un raţionament juridic corespunzător cazurilor de casare invocate.

De asemenea, se impune precizarea că exercitarea controlului judiciar este circumscrisă motivelor de recurs formulate în termenul prevăzut de lege pentru motivarea căii de atac, nefiind posibilă completarea acestora prin intermediul altor acte de procedură, cum ar fi concluziile scrise, cu depăşirea termenului legal.

În speţă, recursul formulat în termen a fost întemeiat pe dispoziţiile art. art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., potrivit cărora casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, în sensul că instanţa fie a denaturat sensul textelor de lege aplicabile speţei, în litera sau în spiritul lor, fie le-a aplicat greşit în cadrul raportului juridic dedus judecăţii.

Recurentul- reclamant a supus controlului instanţei de contencios administrativ, în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, Ordinul Preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor nr. 109/2019, modificat prin Ordinul nr. 116/2019, privind modificarea si completarea anexei nr. 2 la Ordinul preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare si pentru Siguranţa Alimentelor nr. 49/2018 pentru aprobarea structurii organizatorice cadru şi a Regulamentului de organizare şi funcţionare al direcţiilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti, cu referire la art. 15 din această anexă 2, având următorul conţinut:

"(l) Personalul care deţine temporar sau definitiv, funcţii publice de conducere de director executiv şi director executiv adjunct din cadrul D.S.V.S.A. trebuie să deţină în exercitarea funcţiei, certificat de securitate, respectiv autorizaţie de acces la informaţii clasificate secrete de stat.

(2) Pentru ocuparea posturilor aferente funcţiilor publice de conducere prevăzute la alin. (1) este necesară obţinerea de către instituţia publică, în condiţiile legii, a avizului pozitiv privind acordarea certificatului de securitate, respectiv a autorizaţiei de acces la informaţii clasificate secrete de stat."

În esenţă, s-a susţinut că introducerea obligaţiei directorului executiv al DSVSA de a deţine certificat de securitate, respectiv autorizaţie de acces la informaţii clasificate secrete de stat, este nelegală în raport cu evoluţia cadrului normativ cu forţă juridică superioară în domeniul activităţii sanitar- veterinare, după cum urmează:

Prin Legea nr. 20/2018 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2017, articolul 66 din O.G. nr. 42/2004 privind privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor a fost completat cu două noi alineate, cu următorul cuprins:

"(5) Personalul care deţine funcţii publice de conducere din cadrul Autorităţii şi al unităţilor din subordinea acesteia trebuie să deţină, în exercitarea funcţiei, certificat de securitate, respectiv autorizaţie de acces la informaţii clasificate.

(6) Pentru ocuparea posturilor aferente funcţiilor publice de conducere prevăzute la alin. (5) este necesară obţinerea de către instituţia publică, în condiţiile legii, a avizului pozitiv privind acordarea certificatului de securitate, respectiv a autorizaţiei de acces la informaţii clasificate".

Aceste texte normative au fost modificate prin Legea nr. 166/2018 pentru modificarea Ordonanţei Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, astfel:

"(5) Preşedintele Autorităţii poate solicita, prin ordin, personalului care deţine funcţii publice de conducere din cadrul Autorităţii şi al unităţilor din subordinea acesteia, în exercitarea funcţiei, şi numai raportat la specificul activităţii desfăşurate de aceştia privind gestionarea informaţiilor clasificate conform legislaţiei specifice în vigoare să deţină certificat de securitate, respectiv autorizaţie de acces la informaţii clasificate.

(6) Pentru ocuparea posturilor aferente funcţiilor publice de conducere prevăzute la alin. (5) preşedintele Autorităţii dispune, prin ordin, obţinerea de către instituţia publică, în condiţiile legii, a avizului pozitiv privind acordarea certificatului de securitate, respectiv a autorizaţiei de acces la informaţii clasificate numai în cazurile în care specificul activităţii desfăşurate de aceştia include gestionarea informaţiilor clasificate conform legislaţiei specifice în vigoare."

Ulterior, cele două alineate au fost abrogate prin Legea nr. 85 din 25 aprilie 2019, astfel că, în opinia reclamantului, la data emiterii Ordinului nr. 109/06.09.2019 nu mai exista temei legal pentru instituirea obligaţiei contestate în cauză.

Prin sentinţa ce formează obiectul prezentului recurs, pronunţată în al doilea ciclu procesual, după o primă decizie de casare cu trimitere, Curtea de apel a respins acţiunea ca nefondată, reţinând că, deşi susţinerile reclamantului sunt întemeiate în ceea ce priveşte abrogarea alin. (5) şi (6) ale art. 66 din O.G. nr. 42/2004, totuşi obligaţia de obţinere autorizaţiei de acces la informaţii clasificate îşi are temeiul legal în dispoziţiile Legii nr. 182/2002 şi ale H.G. nr. 585/2002, concluzie care conferă un caracter nefondat acţiunii reclamantului.

Această concluzie este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, ţinând seama de întregul context normativ aplicabil în cauză.

Analizând punctual criticile formulate în recurs, Înalta Curte reţine următoarele:

Argumentul referitor la pretinsa stabilire greşită a obiectului cauzei, în sensul că prin cererea de chemare în judecată nu s-ar fi solicitat anularea Ordinului nr. 109/2019, ci obligarea autorităţii emitente să modifice ordinul prin eliminarea funcţiei de director executiv din cuprinsul art. 15 alin. (1) din Ordinul preşedintelui ANSVSA nr. 49/2018, astfel cum a fost modificat prin actul administrativ în litigiu, nu poate fi reţinut, pentru că această calificare a "pretenţiei" deduse judecăţii a fost reţinută încă din primul ciclu procesual şi nu a format obiect de dispută judiciară pe parcursul judecării cauzei, încadrându-se în prevederile exprese ale art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pe care reclamantul şi-a întemeiat acţiunea.

Modificarea unui act administrativ are în realitate semnificaţia unei anulări parţiale, iar sensul literal al termenilor folosiţi de parte nu este determinant în calificarea obiectului acţiunii în contencios administrativ, acesta fiind supus regimului juridic instituit prin Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte soluţia pronunţată pe fondul cauzei, contrar susţinerilor recurentului- reclamant, instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului a interpretat şi aplicat corect prevederile legale incidente în cauză, expunând în mod coerent şi clar raţionamentul logico- juridic care a condus la concluzia legalităţii actului administrativ contestat, cu referire la funcţia de director executiv al direcţiilor judeţene.

În acest sens, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut că la data emiterii Ordinului nr. 109/2019, alin. (5) şi (6) ale articolului 66 din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, introduse prin Legea nr. 20/2018, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 166/2018, fuseseră abrogate prin Legea nr. 85/2019, considerând întemeiate susţinerile reclamantului cu privire la această chestiune.

Mergând mai departe cu analiza cadrului normativ aplicabil, prima instanţă a reţinut însă că acest aspect nu invalidează apărările pârâtei în sensul că emiterea dispoziţiilor criticate de reclamant s-a făcut în temeiul Legii nr. 182/2002 şi H.G. nr. 585/2002, aşa cum rezultă din Referatul de aprobare a ordinului nr. 109/2019, înregistrat sub nr. x/02.09.2019.

Într-adevăr, potrivit art. 2 alin. (2) din Legea nr. 182/2002 "accesul la informaţiile clasificate este permis numai în cazurile, în condiţiile şi prin respectarea procedurilor prevăzute de lege" iar conform art. 28 alin. (1) din acelaşi act normativ "accesul la informaţii secrete de stat este permis numai în baza unei autorizaţii scrise, eliberate de conducătorul persoanei juridice care deţine astfel de informaţii, după notificarea prealabilă la Oficiul Registrului Naţional al Informaţiilor Secrete de Stat.

În planul legislaţiei secundare, art. 33 din Standardele de protecţie a informaţiilor clasificate în România, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 585/2002, prevede că "accesul la informaţii clasificate este permis cu respectarea principiului necesităţii de a cunoaşte numai persoanelor care deţin certificat de securitate sau autorizaţie de acces, valabile pentru nivelul de secretizare al informaţiilor necesare îndeplinirii atribuţiilor de serviciu".

Dispoziţiile actelor normative anterior menţionate se aplică în entităţile publice, în măsura în care acestea sunt, în sensul legii, unităţi deţinătoare de informaţii clasificate, şi fără a fi nevoie de reglementarea unor norme de trimitere în actele normative speciale prin care le este reglementată organizarea şi funcţionarea, astfel că nu se poate reţine că emitentul ordinului contestat ar fi încălcat o limită legală a marjei de apreciere prin instituirea cerinţelor menţionate pentru titularii funcţiilor de conducere.

În condiţiile în care, după cum s-a reţinut în sentinţă, intimata- pârâtă emite şi gestionează informaţii secrete de stat, nivel strict secret, conform listei aprobate prin hotărâre de guvern, nu puteau fi apreciate ca fiind fondate susţinerile recurentului- reclamant, în sensul că obligaţia stabilită prin ordinul contestat este lipsită de temei legal urmare abrogării intervenite prin Legea nr. 85/2019.

Incidenţa în cauză a Legii nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate şi a H.G. nr. 585/2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România reiese din decizia de casare cu trimitere nr. 6349/22.12.2021, prin care Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul formulat de autoritatea pârâtă împotriva sentinţei pronunţate în primul ciclu procesual şi a trimis cauza spre rejudecare, reţinând că "judecătorul fondului s-a limitat la analizarea legii speciale, neanalizând norma generală Legea nr. 182/2002 şi H.G. nr. 585/2002, invocată ca temei al emiterii actului administrativ contestat, în condiţiile în care aceste acte normative cu caracter general sunt în vigoare şi conţin prevederi referitoare la regimul informaţiilor clasificate." Or, potrivit art. 501 alin. (1) din C. proc. civ., hotărârile instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanţa care rejudecă fondul.

Având în vedere toate aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., coroborate cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 35/2022 din 13 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 12 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.