Challenge to discrimination warning dismissed as inadmissible for failure to join complainant in administrative litigation

Şedinţa publică din data de 11 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 21.09.2023, sub nr. x/2023, reclamantul Inspectoratul General al Poliţiei Române a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea Hotărârii CNCD nr. 156/05.04.2023, pronunţată în dosarul nr. x/2022, precum şi înlăturarea sancţiunii avertismentului, aplicate de către această autoritate.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 949 din 3 iunie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii şi, în consecinţă, a respins cererea formulată de către reclamantul Inspectoratul General al Poliţiei Române, în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamantul Inspectoratul General al Poliţiei Române solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinţe atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.

În motivarea cererii de recurs, recurentul-pârât a arătat că, pentru a avea calitate procesuală pasivă într-un litigiu de contencios administrativ, autoritatea publică trebuie să fie emitentă a actului administrativ vătămător pentru reclamant, acesta fiind şi raţionamentul pentru care a înţeles să introducă cererea de chemare în judecată în contradictoriu doar cu pârâtul Consiliul Naţional de Combatere a Discriminării, în calitate de emitent al Hotărârii nr. 156/05.04.2023, numitul A. neavând calitatea de emitent al actului administrativ contestat.

În acest context, a susţinut că instanţa de fond, în mod eronat, a considerat că în situaţia de faţă operează art. 78 C. proc. civ., deoarece în soluţionarea cauzei nu reclamă intervenţia numitului A., instanţa nefiind împiedicată să exercite controlul jurisdicţional asupra legalităţii şi temeiniciei actului administrativ în discuţie, despre care a reiterat că a fost emis de autoritatea publică - Consiliul Naţional de Combatere a Discriminării, fără participarea acestuia în calitate de pârât, concluzie care se impune cu atât mai mult cu cât, acest pârât, în calitate de persoană juridică de drept public, emite acte administrative pe baza şi în executarea legii, răspunzând pentru consecinţele generate de acestea.

De asemenea, a mai arătat că instanţa de contencios administrativ a fost sesizată de către reclamantul I.G.P.R. strict în vederea analizării temeiniciei hotărârii atacate, precum şi cu privire la modalitatea prin care pârâtul C.N.C.D. a înţeles să interpreteze prevederile O.G. nr. 137/2000 şi să soluţioneze petiţia, reţinând săvârşirea unei fapte care întruneşte elementele discriminării, precum şi cu privire la sancţiunea contravenţională aplicată instituţiei potrivit O.G. nr. 2/2001, context în care, a considerat că nu a fost necesară introducerea în cauză a numitului A. în calitate de pârât, cu atât mai mult cu cât, în sarcina acestuia, nu au fost generate obligaţii în raportul juridic dedus judecăţii, cum în mod greşit a reţinut curtea de apel. Situaţia conflictuală între reclamantul I.G.P.R. şi A. a subzistat doar în cadrul procedurii administrativ-jurisdicţionale prevăzute de O.G. nr. 137/2000.

În concluzie, a susţinut că, prin respingerea acţiunii, ca inadmisibilă, pentru neintroducerea în cauză a numitului A., instanţa de fond a dat dovadă de un formalism excesiv, câtă vreme prin notele scrise nr. 477438/C-ADM/02.04.2024 instituţia reclamantă a precizat că, în situaţia în care instanţa ar aprecia că litigiul nu poate fi soluţionat fără participarea în cauză şi a terţului A., nu se opune introducerii acestuia în cauză.

De asemenea, a mai învederat că acţiunea formulată de I.G.P.R. a tins la anularea sancţiunii contravenţionale aplicate de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, în calitate de organ constatator, petentul A. neavând nicio prerogativă cu privire la acest aspect.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, cu consecinţa menţinerii ca temeinică şi legală a hotărârii recurate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 17 octombrie 2024, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11 martie 2025, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor expuse în cuprinsul întâmpinării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente:

În cauză, reclamantul Inspectoratul General al Poliţiei Române a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune în anularea Hotărârii nr. 156/05.04.2023 emisă de Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, prin care pârâtul C.N.C.D. a dispus sancţionarea reclamantului I.G.P.R. cu avertisment, reţinând săvârşirea faptei de discriminare conform art. 2 alin. (1) coroborat cu art. 6 din O.G. nr. 137/2000.

Hotărârea contestată în cauză a fost emisă ca urmare a petiţiei formulate de către petentul A..

Curtea de Apel Bucureşti a pus în discuţie, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a petentului care a formulat sesizarea la CNCD şi, faţă de împrejurarea că niciuna dintre părţi nu a solicitat introducerea acestuia în proces, reţinând incidenţa dispoziţiilor art. 78 alin. (2) teza finală C. proc. civ. şi art. 161 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată din oficiu, şi a respins acţiunea reclamantului ca inadmisibilă, fără a se pronunţa în fond.

Soluţia primei instanţe a fost contestată de reclamantul Inspectoratul General al Poliţiei Române invocând aplicarea greşită a prevederilor art. 78 C. proc. civ., în condiţiile în care, în opinia recurentului, acţiunea formulată a tins la anularea sancţiunii contravenţionale aplicate de către Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, în calitate de organ constatator, petentul A. neavând nicio prerogativă cu privire la acest aspect.

Instanţa de control judiciar, în urma propriului demers de aplicare a dispoziţiilor legale la situaţia de fapt, constată că soluţia curţii de apel este corectă, nefiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., invocat prin cererea de recurs, potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere atunci când instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

În speţă, raportându-se la dispoziţiile cuprinse în art. 161 din Legea nr. 554/2004, la termenul de judecată din data de 18 martie 2024, instanţa de fond a pus în discuţia părţilor, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a petentului care a formulat sesizarea la CNCD.

Prin notele scrise depuse la data de 5 aprilie 2024, recurentul-reclamant a precizat că soluţionarea prezentei cauze nu reclamă intervenţia numitului A., aşadar nu a considerat necesară introducerea acestuia în cauză în calitate de pârâtă, însă a arătat că, dacă instanţa va aprecia necesar, nu se opune.

Intimatul-pârât a depus note scrise, prin care a arătat că invocă excepţia inadmisibilităţii, întrucât partea reclamantă nu a solicitat în mod expres să se judece şi în contradictoriu cu persoana care a formulat sesizarea la CNCD.

Înalta Curte reţine că în procesul civil operează, în primul rând, principiul disponibilităţii părţilor cu privire la derularea procedurii, art. 9 C. proc. civ. prevăzând la alin. (1) că "Procesul civil poate fi pornit la cererea celui interesat sau, în cazurile anume prevăzute de lege, la cererea altei persoane, organizaţii ori a unei autorităţi sau instituţii publice ori de interes public", iar la alin. (2) că "Obiectul şi limitele procesului sunt stabilite prin cererile şi apărările părţilor".

Pe de altă parte reţine că, în scopul respectării principiului fundamental al procesului civil al contradictorialităţii şi implicit al dreptului la apărare, art. 153 alin. (1) C. proc. civ. prevede că:

"Instanţa poate hotărî asupra unei cereri numai dacă părţile au fost citate ori s-au prezentat, personal sau prin reprezentant, în afară de cazurile în care prin lege se dispune altfel."

Potrivit art. 78 din acelaşi cod:

"(1) În cazurile expres prevăzute de lege, precum şi în procedura necontencioasă, judecătorul va dispune din oficiu introducerea în cauză a altor persoane, chiar dacă părţile se împotrivesc. (2) În materie contencioasă, când raportul juridic dedus judecăţii o impune, judecătorul va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altor persoane. Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, iar judecătorul apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, va respinge cererea, fără a se pronunţa pe fond."

În mod similar, art. 161 din Legea nr. 554/2004 prevede:

"Când raportul juridic dedus judecăţii o impune, instanţa de contencios administrativ va pune în discuţia părţilor necesitatea introducerii în cauză a altei persoane. Dacă niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului şi instanţa apreciază că pricina nu poate fi soluţionată fără participarea terţului, aceasta va respinge cererea fără a se pronunţa în fond."

Din interpretarea dispoziţiilor legale enunţate supra, ce reprezintă norma generală procesual-civilă şi respectiv norma specială, care a preluat ca atare prevederea corespunzătoare din norma generală, rezultă că legiuitorul a instituit acest cadru legal în scopul de a oferi instanţelor de judecată o soluţie legislativă clară în interpretarea principiului disponibilităţii şi în stabilirea cadrului procesual.

Astfel, în măsura în care natura juridică a litigiului o impune, este necesară participarea terţilor (ale căror drepturi şi obligaţii ar putea fi lezate de efectele pe care o eventuală declarare a nelegalităţii actului atacat le-ar produce) pentru respectarea dreptului la apărare consacrat de art. 13 C. proc. civ., cât şi a principiului contradictorialităţii, prevăzut de art. 14 din acelaşi cod, iar stabilirea de către reclamant a unui cadru procesual incomplet este sancţionată cu inadmisibilitatea acţiunii.

Pe de altă parte, este de reţinut că o atare sancţiune nu este aplicabilă în mod automat, prin simpla constatare a viciului actului de sesizare, ci le este conferită părţilor posibilitatea de a solicita complinirea unei astfel de carenţe prin extinderea cadrului procesual.

Ca atare, este evident că în materie contencioasă legea conferă instanţei un drept de apreciere numai în ceea ce priveşte posibilitatea judecării procesului fără participarea terţului, care nu poate fi cenzurat, aceasta punând în discuţia părţilor, din oficiu, necesitatea introducerii în cauză a altor persoane în ipoteza în care consideră că raportul juridic dedus judecăţii impune acest lucru. Cu alte cuvinte, pentru a fi incident art. 78 alin. (2) C. proc. civ., este necesar să fie întrunite condiţiile privind invocarea de către instanţă, din oficiu, precum şi punerea în discuţia părţilor a introducerii altor persoane în proces atunci când apreciază necesar şi raportul juridic dedus judecăţii o impune. Pentru situaţia în care niciuna dintre părţi nu solicită introducerea în cauză a terţului, legiuitorul a oferit soluţia respingerii cererii fără a se pronunţa pe fondul cauzei.

În concluzie, Înalta Curte reţine că, deşi specificul raporturilor de drept administrativ impune, în anumite cazuri, prezenţa în proces a unor terţi, dispoziţiile art. 78 C. proc. civ. şi cele cuprinse la art. 161 din Legea nr. 554/2004 obligă instanţa de judecată doar la punerea în discuţia părţilor a necesităţii introducerii în cauză a altor persoane, însă nu îi conferă dreptul de a dispune cu privire la cadrul procesual pasiv în contra dreptului de dispoziţie al părţilor, reglementat de art. 9 C. proc. civ.

Aceasta, deoarece, în cazul procedurii contencioase, legiuitorul a adoptat o soluţie de compromis între principiul disponibilităţii şi imposibilitatea obiectivă a instanţei de a soluţiona cauza fără participarea terţului. Or, în temeiul art. 22 alin. (3) teza I C. proc. civ., judecătorul poate dispune introducerea în cauză a altor persoane, în condiţiile legii.

Cum instanţa a fost chemată să se pronunţe asupra legalităţii soluţiei adoptate prin Hotărârea C.N.C.D. nr. 156/05.04.2023, este evident că această analiză nu putea fi făcută în lipsa tuturor persoanelor ce au făcut obiectul sesizării presupusei fapte de discriminare, fiind părţi ale raportului de drept administrativ supus examinării realizate de pârât.

În acelaşi sens se reţine şi faptul că, în faza administrativ-jurisdicţională desfăşurată de pârâtul Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării în temeiul art. 20 din O.G. nr. 137/2000, actul dedus judecăţii în prezenta cauză a fost adoptat în scopul soluţionării plângerii formulate de petentul A. împotriva părţi reclamate Inspectoratul General al Poliţiei Române, fiind evident necesară prezenţa acestuia în proces pentru a beneficia de posibilitatea efectivă de a-şi prezenta apărările în raport de pretenţiile recurentului-reclamant. Aceasta, mai ales în contextul în care o eventuală declarare a nelegalităţii hotărârii contestate ar fi de natură să producă efecte cu privire la drepturile şi obligaţiile sale. De altfel, contrar alegaţiilor recurentului, nu se poate susţine că nu era necesară introducerea în cauză a terţului, în condiţiile în care procedura desfăşurată în faţa Consiliului Naţional pentru Combaterea Discriminării este guvernată de principiul contradictorialităţii, acesta presupunând citarea, în conformitate cu dispoziţiile art. 20 alin. (4) din O.G. nr. 137/2000, atât a persoanei care se consideră discriminată, cât şi a persoanelor împotriva cărora s-a formulat sesizarea.

Similar, procedura judiciară desfăşurată în faţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal învestite cu soluţionarea căii de atac prevăzute de lege a se exercita împotriva hotărârii emise de C.N.C.D. în soluţionarea plângerii formulate, prin care s-a reţinut existenţa faptelor de discriminare, este guvernată de acelaşi principiu al contradictorialităţii, analizarea legalităţii hotărârii contestate neputându-se face doar în contradictoriu cu emitentul hotărârii, deoarece o astfel de judecată presupune reanalizarea situaţiei de fapt şi de drept care a determinat depunerea sesizării şi a generat emiterea hotărârii, adică reanalizarea raportului juridic de drept substanţial litigios preexistent, legat între petent şi persoana împotriva căreia s-a depus sesizarea.

Respectând spiritul şi litera normelor procedurale reglementate de art. 78 C. proc. civ. şi art. 161 din Legea nr. 554/2004, prima instanţă a pus în discuţia contradictorie a părţilor necesitatea introducerii în cauză a petentului A. care a formulat sesizarea la C.N.C.D., soluţia de respingere a acţiunii ca inadmisibilă, în aplicarea tezei a doua a art. 161 din legea specială, fiind determinată de faptul că niciuna dintre părţi nu a solicitat în mod expres introducerea acestuia în cauză.

De altfel, aşa cum se observă din cererea de recurs, recurentul-reclamant nici nu a formulat critici la adresa încheierii de şedinţă din 18 martie 2024, prin care instanţa de fond a pus în discuţie necesitatea introducerii în cauză a petentului care a formulat sesizarea la C.N.C.D.

În consecinţă, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Inspectoratul General al Poliţiei Române, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant Inspectoratul General al Poliţiei Române împotriva sentinţei civile nr. 949 din 3 iunie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 martie 2025.