Public domain inventory of church cemetery: inadmissibility of local council resolution as preparatory act and mandatory prior complaint despite government decree's civil circulation

Şedinţa publică din data de 11 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 24.04.2023, sub dosar număr x/2023, reclamanta Parohia Sfântul Nicolae Broşteni a chemat în judecată pe pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ion Roată, Consiliul Local al Comunei Ion Roată şi Guvernul României, solicitând instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa, să dispună anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local nr. 20/26.08.1999 adoptată de Consiliul Local Ion Roată, jud. Ialomiţa, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Ion Roată, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei Ion Roată, terenul cu destinaţie cimitir în suprafaţă de 9.196 mp, respectiv, poziţia 11 din Anexa nr. 35 (Cimitir Broşteni) şi anularea parţială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 35 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Ion Roată, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale al Comunei Ion Roată a cimitirului Broşteni.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1683 din 15 noiembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia inadmisibilităţii şi, în consecinţă, a respins cererea formulată de către reclamanta Parohia Sfântul Nicolae Broşteni, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ion Roată, Consiliul Local al Comunei Ion Roată şi Guvernul României, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta Parohia Broşteni solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentinţe atacate cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare în sensul continuării judecăţii.

În motivarea cererii de recurs, printr-un prim aspect, recurenta-reclamantă a învederat că sentinţa recurată a fost pronunţată cu încălcarea greşită a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 şi a Legii nr. 213/1998 sub aspectul admiterii excepţiei lipsei procedurii administrative a plângerii prealabile cu Guvernul României şi cu consecinţa respingerii pe fond a cererii. Sub un alt aspect, recurenta a criticat aprecierea instanţei de fond potrivit căreia hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ teritorială este doar o operaţiune administrativă premergătoare ce nu produce per se efecte juridice, considerând că Hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului nu are aşadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, a susţinut că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001 constituie un act care a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Invocând prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat), a învederat că efectul hotărârii de guvern contestate este acela de a atesta apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local, efect care s-a produs încă din momentul publicării acestui H.G. în Monitorul Oficial, nemaiputând fi revocat, ci doar anulat pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.

Prin urmare, în opinia recurentei, motivarea instanţei de fond este nelegală şi netemeinică, în condiţiile în care dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 arată că în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice nu este obligatorie plângerea prealabilă, text din interpretarea căruia rezultă că acţiunea în anulare este admisibilă.

În egală măsură, a considerat că şi Hotărârea de consiliu local are natura unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acţiuni întemeiată pe prevederile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004.

Conform recurentei, Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 şi Hotărârea Consiliului Local adoptată de către Consiliul local al comunei au natura unor acte administrative individuale emise în aplicarea Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acţiuni întemeiată pe prevederile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004, reclamanta fiind terţ faţă de aceste acte.

Actul administrativ unilateral cu caracter individual, în opinia recurentei nu este opozabil terţilor, nu este supus unei forme de publicitate, ci este adus la cunoştinţa destinatarului său prin comunicare. Ca atare, terţii, în calitate de persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim, au posibilitatea de a formula plângerea prealabilă de la data la care au aflat despre existenţa şi conţinutul actului administrativ adresat altui subiect de drept.

În acest context, a arătat că a luat cunoştinţă de faptul că cimitirele parohiale au fost trecute în inventarul localităţii în anul 2022, în momentul în care a solicitat să îi fie comunicată situaţia lor juridică. Cu alte cuvinte, nu a avut cunoştinţă despre faptul că acest bun a fost trecut în inventarul localităţii printr-o hotărâre de consiliu local din anul 1999.

În continuarea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a făcut referire la dispoziţiile legale privind domeniul public al comunelor, oraşelor şi al municipiilor şi a precizat care este diferenţa dintre cimitirul parohial şi cimitirul comunal/orăşenesc.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat, pe cale de excepţie, să se constate nulitatea recursului, iar în subsidiar să se respingă calea de atac promovată de pârât ca nefondată.

5. Alte aspecte procesuale

În şedinţa publică de la termenul de judecată din 19 noiembrie 2024, Înalta Curte a respins excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României prin întâmpinare, pentru considerentele expuse în încheierea de şedinţă de la acea dată.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia Preşedintelui completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, din data de 26 martie 2024, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 19 noiembrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, ulterior cauza fiind amânată la data de 11 martie 2025.

7. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Parohia Sfântul Nicolae Breşteni este nefondat, pentru următoarele considerente:

Preliminar, Înalta Curte constată că, subsumat motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă invocă în concret critici cu privire la raţionamentul juridic aplicat de instanţa de fond referitor la excepţia lipsei plângerii prealabilă cu referire la capătul de cerere în anularea parţială a H.G. nr. 1353/2001 şi la excepţia de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parţială a H.C.L. a Comunei Ion Roată nr. 20/26.08.1999, astfel că urmează să le analizeze în mod unitar şi să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

Instanţa de control judiciar reţine că, în cauză, reclamanta Parohia Sfântul Nicolae Broşteni a solicitat anularea parţială a H.C.L. a Comunei Ion Roată nr. 20/26.08.1999, de însuşire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Ion Roată, în sensul eliminării poziţiei nr. 11 din respectivul inventar, privind terenul cu destinaţie cimitir despre care reclamanta susţine că îi aparţine, precum şi anularea parţială a H.G. nr. 1353/2001, anexa nr. 35, în ce priveşte atestarea apartenenţei la domeniul public al Comune Ion Roată a respectivului cimitir.

Anterior formulării acţiunii, reclamanta a formulat plângere prealabilă, adresată Unităţii Administrative Teritoriale Comuna Ion Roată, împotriva Hotărârii Consiliului Local de însuşire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale. A solicitat revocarea în parte a acestei hotărâri şi modificarea inventarului bunurilor alcătuind domeniul public al Comunei Ion Roată în sensul înlăturării din acesta a cimitirului parohial litigios, ce face obiectul H.G. nr. 1353/2001, urmând ca noul inventar să fie atestat printr-o nouă hotărâre de guvern.

Reclamanta nu s-a adresat cu plângere prealabilă şi Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea acesteia, aspect necontestat în speţă.

Ca urmare a soluţionării excepţiei lipsei plângerii prealabile cu referire la capătul de cerere în anularea parţială a H.G. nr. 1353/2001 şi a excepţiei de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parţială a H.C.L. a Comunei Ion Roată nr. 20/26.08.1999, prin sentinţa recurată, prima instanţă a respins acţiunea formulată de reclamanta Parohia Broşteni, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Ion Roată şi Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ion Roată, ca inadmisibilă, soluţie împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Criticile privind greşita aplicare şi interpretare a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 şi Legii nr. 213/1998 sunt nefondate.

Potrivit art. 7 alin. (1)-(3) şi (5) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului.

(11) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie.

(...)

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.(...)"

Totodată, conform prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare în perioada de referinţă:

"(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local."

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, nu se poate reţine că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la neobligativitatea parcurgerii plângerii prealabile în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Astfel, circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, iar intrarea în circuitul civil se referă la naşterea de raporturi juridice concrete şi drepturi subiective.

Noţiunea privind intrarea în circuitul civil a actului administrativ trebuie de asemenea privită din punct de vedere teleologic şi în corelaţie cu principiul revocabilităţii actului administrativ.

Este adevărat că actul administrativ este prin natura sa producător de efecte juridice, în raport şi de definiţia de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar dispoziţiile care instituie principiul revocării şi procedura prealabilă nu şi-ar mai găsi aplicabilitatea dacă s-ar interpreta restrictiv textele legale în sensul că actul administrativ, odată ce a produs efecte juridice, a şi intrat în circuitul civil, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupunând ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacţionate drepturile pe care le conferă.

Aşadar, doar în această ipoteză eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în baza sa de terţe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului, şi pentru protejarea cărora se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilităţii şi posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanţei de contencios administrativ, pe calea acţiunii în anulare, în condiţiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanţa fiind garantul faptului că drepturile terţilor vor fi deopotrivă avute în vedere şi puse în balanţă cu necesitatea restabilirii legalităţii.

O interpretare contrară, ar lipsi însă de conţinut prevederile legale ce reglementează procedura plângerii prealabile, or, dispoziţiile legale trebuie interpretate în sensul în care îşi produc efecte, potrivit adagiului latin actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat, iar nu în sensul neaplicării lor. Nu ar mai exista astfel nicio raţiune să fie păstrate în legislaţie aceste instituţii juridice şi s-ar reglementa, de facto, posibilitatea de înlăturare a actelor administrative din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanţei de contencios administrativ.

S-ar ajunge aşadar la căderea în desuetudine a acestei proceduri obligatorii, prealabilă sesizării instanţei de contencios administrativ competente, care a fost reglementată de legiuitor cu scopul de a garanta accesul la o procedură ce reprezintă o modalitate simplă, rapidă şi scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, are posibilitatea de a obţine recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent.

De vreme ce caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, drept condiţie de exercitare a acţiunii în contencios administrativ, constituie regula în contenciosul administrativ, iar excepţia neparcurgerii acesteia este una dirimantă, autorităţii publice neputându-i-se impune să facă dovada unui fapt negativ, revine reclamantului interesat sarcina de a administra probe pertinente şi concludente în susţinerea tezei exceptării sale de la obligaţia parcurgerii procedurii prealabile, în sensul de a demonstra că actul contestat a intrat în circuitul civil şi se încadrează în ipoteza reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În cauză, reclamanta nu demonstrează şi, cu atât mai puţin, nu dovedeşte, că în baza H.G. nr. 1349/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terţe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul care face obiectul litigiului, ci are în vedere pur şi simplu adoptarea actului şi publicarea sa, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, aşa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativităţii procedurii prealabile.

În consecinţă, în mod corect a reţinut instanţa de fond că nu poate fi reţinută excepţia prevăzută la alin. (5) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, parcurgerea procedurii prealabile fiind obligatorie în speţă, raportat la H.G. nr. 1349/2001, în conformitate cu art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea contenciosului administrativ.

În acest context, se resping ca nefondate şi criticile recurentei-reclamante referitoare soluţia instanţei de fond privind excepţia de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parţială a H.C.L. a Comunei Ion Roată nr. 20/26.08.1999.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Pentru ca un act să fie considerat act administrativ se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor prevăzute de lege, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii. Nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

Pe de altă parte, operaţiunile administrative sau actele premergătoare sunt manifestări de voinţă care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis, fiind denumite şi forme procedurale prealabile actului administrativ. Operaţiunile administrative nu pot fi atacate separat în justiţie, ci doar odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, instanţa fiind competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii, în baza art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Or, raportat la conţinutul concret al acestora şi scopul pentru care sunt adoptate, hotărârile emise de autorităţile locale privind însuşirea inventarelor bunurilor din domeniul public sunt acte prealabile, supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, respectiv hotărârea de Guvern, aceasta din urmă fiind actul care certifică regimul juridic aplicabil bunurilor respective şi care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, instanţa de control judiciar reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenţei bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului.

Procedura de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale constă aşadar într-o etapă de inventariere, ce se concretizează în realizarea, la nivel local, a unor operaţiuni tehnico-materiale şi administrative de întocmire, însuşire şi centralizare a inventarelor şi de înaintare a lor către Guvern, urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale.

Prin urmare, actul care are trăsăturile caracteristice unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, este hotărârea de guvern care atestă bunurile aparţinând domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, în timp ce hotărârile consiliilor locale privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ teritoriale au natura juridică a unor operaţiuni administrative prealabile care au stat la baza emiterii hotărârii de guvern.

În consecinţă, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

8. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Parohia Sfântul Nicolae Broşteni, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă Parohia Sfântul Nicolae Broşteni împotriva sentinţei civile nr. 1683 din data de 15 noiembrie 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 martie 2025.