Government appeal rejected: pensioner entitled to inflation-indexed damages and interest on unconstitutional health deductions

Şedinţa publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 10.022023, sub nr. x/2023 înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a solicitat constatarea vătămării drepturilor şi intereselor sale legitime, prin punerea în aplicare începând cu data de 1 ianuarie 2022 a dispoziţiilor art. XXIV din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, publicată în M. Of. nr. 1202/18.12.2021, în temeiul cărora s-a aplicat o cotă de contribuţie la sistemul de sănătate de 10% asupra veniturilor din pensii pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie;

- Obligarea pârâţilor la despăgubiri constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reţinute începând cu luna ianuarie 2022 din pensia reclamantului cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reţinere din pensia reclamantului şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflaţiei;

- Obligarea pârâţilor la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011).

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa civilă sentinţa civilă nr. 91/CA/2024 pronunţată la 17 aprilie 2024, Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de interes a reclamantului în susţinerea capetelor de cerere privind obligarea pârâţilor Guvernul României şi Casa de pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, la restituirea sumelor reţinute în baza O.U.G. nr. 130/2021, invocată din oficiu de către instanţă, a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul Romaniei, a obligat pârâtul să plătească reclamantului despăgubiri echivalente cu indexarea cu rata inflaţiei a sumelor restituite reclamantului în baza art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023, precum şi dobânzi legale penalizatoare aferente sumelor restituite conform art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023, calculate de la data fiecărei reţineri şi până la data restituirii efective.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 91/CA/2024 pronunţată la 17 aprilie 2024 de Curtea de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca neîntemeiate.

După o succintă prezentare a situaţiei de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal şi a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

- Instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, dispunând acordarea de despăgubiri fără a fi formulată o cerere principală specifică contenciosului administrativ, respectiv anularea unui act administrativ emis în baza ordonanţei declarate neconstituţionale sau obligarea autorităţii publice la emiterea unui act ori realizarea unei operaţiuni administrative. Se susţine că, în lipsa unei astfel de cereri, acţiunea având exclusiv caracter patrimonial este inadmisibilă, întrucât dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 impun existenţa unei legături directe între prejudiciul invocat şi un act administrativ concret. În sprijinul acestei interpretări sunt invocate prevederile art. 52 şi art. 126 alin. (6) din Constituţie, precum şi jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, care consacră ordinea firească a recunoaşterii dreptului, anulării actului şi reparării pagubei.

- judecătorul fondului a stabilit nelegal o obligaţie de plată în sarcina Guvernului, fără a verifica condiţiile răspunderii civile delictuale. Instanţa de fond a reţinut existenţa unei fapte ilicite constând în emiterea O.U.G. nr. 130/2021 cu încălcarea art. 115 alin. (6) din Constituţie, vinovăţia autorităţii, prejudiciul şi legătura de cauzalitate, însă a ignorat faptul că sumele pretinse de reclamant derivă din raportul de asigurări sociale cu entitatea plătitoare a pensiei. În acest context, se arată că răspunderea civilă delictuală nu poate fi angajată decât în subsidiar, după acţionarea în judecată a entităţii care plăteşte pensia, întrucât obligaţia de restituire revine acesteia.

Susţine că dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile în cauză, fiind incidente prevederile speciale din Legea nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, ceea ce conduce la concluzia că acţiunea nu întruneşte cerinţele legate de prejudiciu.

- Solicită a se reţine lipsa capacităţii juridice civile şi a calităţii procesuale pasive a Guvernului României. Argumentează că Guvernul poate sta în judecată doar în litigiile de contencios administrativ privind legalitatea actelor administrative, având o capacitate juridică specială de drept public, reglementată de art. 102 şi 108 din Constituţie şi de O.U.G. nr. 57/2019. Raporturile juridice în care este implicat Guvernul sunt de natură administrativă, caracterizate prin subordonare ierarhică şi reglementate de norme de drept public, spre deosebire de raporturile civile, guvernate de egalitatea juridică a părţilor. În acest sens, se invocă dispoziţiile art. 187 şi următoarele din Legea nr. 287/2009, precum şi Decizia nr. 363/04.02.2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care confirmă lipsa capacităţii civile a Guvernului. Se mai arată că Guvernul nu are atribuţii de calcul şi reţinere a contribuţiei de asigurări sociale de sănătate din pensii, aceste operaţiuni revenind caselor teritoriale şi sectoriale de pensii, conform art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 4/2023.

În continuare, susţine că, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, legiuitorul delegat a reglementat modalitatea de restituire a sumelor reţinute cu titlu de CASS, stabilind competenţa caselor de pensii şi sursa bugetară necesară, ceea ce conduce la concluzia că cererea de chemare în judecată este rămasă fără obiect, în temeiul art. 194 lit. c) C. proc. civ.

Menţinerea hotărârii instanţei de fond ar conduce la o dublă încasare a sumelor, ceea ce este inadmisibil, întrucât actul normativ adoptat are ca scop repararea prejudiciului în mod unitar şi echitabil.

În final, invocă jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Deciziile nr. 3526/16.06.2011 şi nr. 3792/28.06.2011 - care stabilesc că, în litigiile privind drepturi salariale sau despăgubiri, competenţa revine instanţelor specializate, nu celor de contencios administrativ, în lipsa unor dispoziţii speciale.

Prin analogie, se apreciază că litigiul de faţă, vizând restituirea CASS din pensie, intră în sfera jurisdicţiei asigurărilor sociale, iar Guvernul nu poate fi obligat la plata despăgubirilor, dobânzilor legale penalizatoare sau actualizării cu rata inflaţiei, întrucât nu are atribuţii în acest sens. În concluzie, se solicită admiterea recursului, casarea hotărârii şi respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-reclamant a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Prin decizia Curţii Constituţionale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.

Prin O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate a fost reglementată modalitatea de restituire a sumelor reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv.

În raport de această cronologie legislativă, prima instanţă a reţinut că pretenţiile reclamantului au fost satisfăcute de către pârât, în ceea ce priveşte sumele reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, însă, constatând că O.U.G. nr. 4/2023 nu asigură o reparare integrală a prejudiciului, respectiv nu prevede şi actualizarea sumelor restituite cu rata inflaţiei şi nici plata dobânzii legale aferente, a admis în parte acţiunea, obligând pârâtul Guvernul României la plata acestor sume.

În recurs, pârâtul Guvernul României a formulat critici referitoare la:

a) competenţa de soluţionare a cauzei care, în opinia pârâtului, revenea instanţei specializate în soluţionarea cauzelor circumscrise jurisdicţiei speciale a asigurărilor sociale;

b) greşita aplicare a prevederilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, din perspectiva nedispunerii unei soluţii de anulare a unui act administrativ emis în baza ordonanţei de urgenţă a guvernului declarată neconstituţională;

c) lipsa capacităţii juridice civile;

d) lipsa atribuţiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii;

e) rămânerea cererii fără obiect ori ca lipsită de interes.

În ceea ce priveşte primul rând de critici, recurentul-pârât a susţinut că litigiul priveşte jurisdicţia asigurărilor sociale, astfel încât competenţa de soluţionare a cauzei revine instanţei specializate în jurisdicţia asigurărilor sociale.

Înalta Curte reţine că aceste critici sunt neîntemeiate, având în vedere că, obiectul cauzei fiind acţiune în despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, competenţa materială de soluţionare revine Curţii de Apel, în conformitate cu dispoziţiile art. 9 alin. (5), coroborate cu art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004.

Referitor la critica întemeiată pe necesitatea anulării actului/actelor administrative emise în baza ordonanţei de urgenţă a guvernului declarate neconstituţională, Înalta Curte constată că o astfel de măsură nu este prevăzută de dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, care, în alin. (5), statuează că "Acţiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative". Aşadar, din formularea textului de lege (acţiunea "poate avea ca obiect...") rezultă că legiuitorul nu condiţionează cererea de acordare de despăgubiri de formularea cumulativă a unei pretenţii vizând anularea eventualelor acte administrative emise în baza ordonanţelor Guvernului, ci conţinutul acţiunii este determinat, de la caz la caz, de situaţia specifică fiecărei speţe.

Înalta Curte mai reţine că, în cauza de faţă recurentul-pârât nu a indicat acele acte administrative care, în opinia sa, au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 130/2021 şi ar fi trebuit să fie anulate în prealabil pentru a se recunoaşte dreptul reclamantului la despăgubiri, iar din obiectul cauzei şi materialul aflat la dosarul cauzei nu rezultă existenţa unor astfel de acte, punerea în executare a ordonanţei de urgenţă a Guvernului fiind efectuată prin reţinerea din pensia reclamantului a contribuţiei de asigurări sociale de sănătate.

În ceea ce priveşte pretinsa lipsă a capacităţii juridice civile, recurentul Guvernul României a susţinut, în esenţă, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.

Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamant în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului.

Cum pretenţiile reclamantului nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale, Înalta Curte constată că acest pârât nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacităţi de drept civil, ci în considerarea capacităţii de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.

În consecinţă, în raport de obiectul cauzei deduse judecăţii, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, criticile vizând lipsa capacităţii juridice civile a pârâtului Guvernul României vor fi respinse, ca nefondate.

Referitor la argumentele recurentului-pârât Guvernul României vizând lipsa atribuţiilor legale de plată a pretenţiilor ce fac obiectul cererii, Înalta Curte constată că prima instanţă a reţinut în mod corect calitatea acestei autorităţi de persoană obligată la plata accesoriilor aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate.

În recurs, pârâtul Guvernul României a reiterat argumentele din fond, prin care a susţinut că această obligaţie ar reveni caselor teritoriale de pensii sau caselor de pensii sectoriale, entităţi care au reţinut din pensia reclamantului sumele în discuţie şi care, prin efectul O.U.G. nr. 4/2023, au obligaţia restituirii lor, obligaţie care se extinde şi cu privire la accesoriile constând în actualizarea cu rata inflaţiei şi dobânda legală.

Contrar acestor susţineri şi în acord cu considerentele primei instanţe, Înalta Curte reţine că dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", oferă posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative". Cerere de chemare în judecată formulată de reclamant este întemeiată pe acest text de lege şi vizează acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care a prejudiciat în mod direct reclamantul.

Faptul că reţinerile din pensie, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de Casa de Pensii nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant şi casa sectorială de pensii, în raport de atribuţiile conferite prin lege acestei autorităţi, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă de urgenţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispoziţiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa de urgenţă declarată neconstituţională.

Înalta Curte mai reţine că pretenţiile rămase în litigiu, după adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, vizează doar despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004, sub forma dobânzii legale şi a actualizării sumelor restituite cu indicele de inflaţie (prima instanţă constatând că au fost satisfăcute pretenţiile reclamantului vizând restituirea sumelor reţinute). Astfel fiind, obligaţia de plată a despăgubirii nu poate fi imputată caselor de pensii, răspunderea pentru prejudiciul constând, pe de-o parte, în devalorizarea monedei datorită inflaţiei şi, pe de altă parte, în lipsirea reclamantului de folosinţa sumei solicitate (dobânda legală), aparţinând Guvernului României, care a generat acest prejudiciu prin impunerea în sarcina reclamantului, printr-un act normativ neconstituţional, a obligaţiei de plată a unei contribuţii.

În concluzie, faţă de cauza juridică a acţiunii şi faţă de dispoziţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de faţă, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecăţii şi Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanţei de urgenţă declarate neconstituţionale.

Înalta Curte nu va primi nici criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect şi nu mai subzistă interesul intimatului-reclamant de a acţiona, câtă vreme prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamant prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 şi plăţii dobânzilor legale aferente acestor sume.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României, ca nefondat.

În condiţiile art. 453 din C. proc. civ., Înalta Curte va obliga recurentul-pârât la plata către intimatul-reclamant a sumei de 2380 RON, reprezentând cheltuieli de judecată (onorariu avocaţial), potrivit înscrisurilor depuse la dosar recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 91/CA/2024 pronunţate la 17 aprilie 2024, în dosarul nr. x/2023, de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurentul-pârât la plata către intimatul-reclamant a sumei de 2380 RON cheltuieli de judecată în recurs.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 martie 2025.