Statute of limitations for administrative action arising from failure to execute appointment order

Şedinţa publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 07.03.2023, sub nr. x/2023 pe rolul acestei instanţe reclamantul A. a formulat cerere de chemare în judecată în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Afacerilor Externe şi Ministrul Afacerilor Externe, solicitând:

- Obligarea pârâţilor la îndeplinirea tuturor procedurilor administrative şi diplomatice, inclusiv prin emiterea ordinului de trimitere la post, patenta consulară, exequatur, etc şi pe cale de consecinţă numirea reclamantului în funcţie, în vederea exercitării demnităţii de Consul General, şef al Consulatului General al României la Cahul, Republica Moldova, astfel cum s-a adoptat prin Hotărârea de Guvern nr. 591/12.08.2019, privind rechemarea şi numirea unui consul general.

- Obligarea pârâţilor în solidar la repararea prejudiciului cauzat reclamantului prin neemiterea până în prezent, de către Ministerul Afacerilor Externe, a ordinului de plecare la post (patenta consulară), prejudiciu pe care îl consideră ca fiind echivalentul remuneraţiei cuvenite pentru calitatea de consul general începând cu data de 14.08.2019 (data publicării in Monitorul Oficial nr. 678 al României a H.G. nr. 591/2019) şi până la data trimiterii efective la post ca urmare a rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti din prezentul proces.

- . Obligarea pârâţilor în solidar la plata cheltuielilor de judecată, în temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., conform înscrisurilor anexate la prezenta cerere şi a celor care urmează să fie ulterior depuse la dosarul cauzei, pentru următoarele considerente:

La data de 13.11.2023 reclamantul a depus o cerere precizatoare raportat la capătul 2 de cerere, înţelegând să îl formuleze ca şi capăt de cerere principal, având în vedere că prin H.G. nr. 777/2023 s-a dispus rechemarea sa din postul de consul general la Cahul Republica Moldova. De asemenea, a înţeles să introducă un nou petit în subsidiar, în situaţia în care se va respinge cererea de anuare a H.G. nr. 777/2023, respectiv obligarea pârâţilor în solidar la repararea prejudiciului cauzat prin neemiterea patentei consulare, considerat ca fiind echivalentul remuneraţiei pentru calitatea de consul genera în perioada 14.08.2019 - 31.08.2023.

La data de 09.02.2024 pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a depus note scrise prin care a invocat decăderea reclamantului din dreptul de a-şi mai modificat cererea, primul termen de judecată fiind depăşit.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa civilă nr. 329 pronunţată la 21 februarie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia prescripţiei invocată de pârâţi şi a respins acţiunea, aşa cum a fost precizată cu privire la capătul 2 de cerere, formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii MINISTERUL AFACERILOR EXTERNE, şi MINISTRUL AFACERILOR EXTERNE B., ca fiind prescrisă.

Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 329 pronunţată la 21 februarie 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

După o succintă prezentare a situaţiei de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal şi a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti prin interpretarea extensivă şi nelegală a dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 554/2004, stabilind momente de început ale curgerii termenului de prescripţie care nu sunt reglementate de lege.

Astfel, instanţa a considerat că refuzul verbal, neconfirmat oficial şi comunicat de o persoană fără competenţă legală, precum şi expirarea termenului de 90 de zile prevăzut în Hotărârea de Guvern nr. 591/2019, ar constitui puncte de pornire ale prescripţiei, ceea ce reprezintă o adăugare nepermisă la lege.

Prin această interpretare, instanţa a interferat în sfera legislativului, atribuindu-şi competenţe normative care exced rolului său constituţional de aplicare a legii.

Apreciază a fi incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, prin omisiunea de a analiza apărările formulate de reclamant în combaterea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune. Deşi reclamantul a depus concluzii scrise şi a formulat răspuns la întâmpinare, instanţa nu a examinat în mod efectiv şi concret argumentele prezentate, încălcând astfel dreptul la un proces echitabil consacrat de jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie. În plus, instanţa a calificat în mod greşit petitul privind despăgubirile ca fiind accesoriu, deşi reclamantul a solicitat expres analizarea acestuia ca un capăt de cerere principal, aspect ce contravine dispoziţiilor art. 9 alin. (2) C. proc. civ. privind dreptul de dispoziţie al părţilor.

Arată în susţinerea criticii ce atrage dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., că hotărârea pronunţată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei.

Instanţa de fond a indicat două momente distincte pentru începutul curgerii termenului de prescripţie, respectiv data comunicării refuzului verbal şi data expirării mandatului fostului consul, fără a explica în mod coerent care dintre acestea este relevant în drept. Această inconsecvenţă în motivare contravine standardului de claritate şi previzibilitate impus de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi generează o confuzie juridică ce afectează legalitatea hotărârii.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţine că instanţa de fond a aplicat greşit normele de drept material, în special dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prima instanţa a considerat că refuzul verbal, neconfirmat oficial şi comunicat de o persoană fără competenţă legală, ar constitui un refuz nejustificat în sensul legii, deşi legea impune ca refuzul să fie exprimat explicit, în scris şi cu exces de putere. În lipsa unei cereri scrise prealabile din partea reclamantului, nu se poate vorbi despre un refuz nejustificat, iar instanţa avea obligaţia de a verifica existenţa unei astfel de cereri.

În plus, instanţa a ignorat faptul că Ministerul Afacerilor Externe avea obligaţia legală de a pune în aplicare Hotărârea de Guvern nr. 591/2019, iar neîndeplinirea acestei obligaţii constituie o faptă ilicită generatoare de prejudiciu.

Refuzul de a solicita agrementul autorităţilor străine şi de a emite ordinul de plecare la post reprezintă o neexecutare abuzivă a unui act administrativ, iar despăgubirile solicitate de reclamant sunt justificate în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 1385 alin. (3) C. civ., fiind compuse din pierderea suferită şi câştigul nerealizat.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantului A., astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de emitere a ordinului de trimitere la post, patenta consulară, exequatur, etc. şi pe cale de consecinţă numirea reclamantului în funcţie, în vederea exercitării demnităţii de Consul General, şef al Consulatului General al României la Cahul, Republica Moldova şi obligarea pârâţilor în solidar la repararea prejudiciului cauzat prin neemiterea patentei consulare, considerat ca fiind echivalentul remuneraţiei pentru calitatea de consul general în perioada 14.08.2019 - 31.08.2023.

Prin sentinţa recurată s-a respins acţiunea precizată ca fiind prescrisă, reclamantul formulând recurs, cererea fiind întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., a căror incidenţă nu poate fi reţinută în cauză.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecăţii, ţinând seama de conţinutul actului atacat, a coroborat dispoziţiile incidente şi a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanţa de recurs reţine că recursul formulat este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., apreciat de parte ca fiind incident faţă de analiza primei instanţe şi aplicarea textelor de lege, este nefondat.

Acest motiv de recurs se întemeiază pe conceptul de "exces de putere" ce derivă din principiul constituţional al separaţiei puterilor în stat şi vizează imixtiunea instanţelor judecătoreşti în domeniul atribuţiilor puterii legislative sau executive, respectiv încălcarea principiului separaţiei puterilor în stat.

Înalta Curte constată că în cauză nu se poate reţine depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti.

Recurentul susţine în mod nefondat că instanţa de fond a interpretat extensiv şi nelegal dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte constată că judecătorul fondului a aplicat în mod corect dispoziţiile legale incidente, stabilind momentul de început al curgerii termenului de prescripţie în funcţie de data la care reclamantul a luat cunoştinţă de refuzul autorităţii de a-i emite ordinul de plecare la post, respectiv 12.11.2019, data expirării termenului de 90 de zile prevăzut de H.G. nr. 591/2019. Această interpretare este în concordanţă cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale şi a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care consacră principiul previzibilităţii şi stabilităţii raporturilor juridice.

Instanţa nu a interferat în sfera legislativului, ci a exercitat atribuţia sa constituţională de interpretare şi aplicare a legii, în limitele competenţei conferite de art. 126 din Constituţia României.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este, la rândul său, nefondat.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ.. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege

Recurentul-reclamant susţine că instanţa nu ar fi analizat apărările formulate în combaterea excepţiei prescripţiei.

Instanţa de recurs constată că această susţinere este infirmată de conţinutul sentinţei, care cuprinde o analiză detaliată a argumentelor reclamantului, inclusiv referirea la dispoziţiile art. 7 alin. (11) şi art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă a motivat în mod clar şi complet de ce aceste dispoziţii nu sunt aplicabile în speţă, respectiv a stabilit că nu se contestă un act administrativ, ci se reclamă un refuz de executare.

Calificarea capătului de cerere privind despăgubirile ca fiind accesoriu este justificată în contextul în care acesta derivă din pretinsa neexecutare a Hotărârii de Guvern nr. 591/2019.

Reclamantul însuşi a formulat cererea de despăgubiri în subsidiar, iar instanţa a analizat această cerere în raport de caracterul său subsecvent, fără a încălca dispoziţiile art. 9 alin. (2) C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Examinând considerentele sentinţei, raportat şi la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

Instanţa a reţinut situaţia de fapt şi a expus concret argumentele de fapt şi de drept pentru care a apreciat temeinicia cererii de chemare în judecată, hotărârea nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Obligaţia de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susţinere a părţilor, ci expunerea raţionamentului juridic care a determinat aprecierea şi convingerea judecătorului pentru soluţia pronunţată. Judecătorul nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument şi fiecărei susţineri invocate de părţi, acestea putând fi grupate şi analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

Instanţa de control judiciar reţine că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, precum şi cele pentru care s-au admis ori s-au înlăturat cererile părţilor, fiind afectată de viciu nelegalităţii hotărârea care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Motivarea hotărârii este necesară pentru ca părţile să cunoască motivele ce au fost avute în vedere de către instanţă în pronunţarea soluţiei, iar instanţa ierarhic superioară să aibă în vedere, în aprecierea legalităţii hotărârii, şi considerentele pentru care s-a pronunţat soluţia respectivă.

Sub acest aspect se constată că hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza complexă şi detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare şi diseminarea apărărilor părţilor împrocesuate.

Împrejurarea că instanţa de fond nu şi-a însuşit argumentele reclamantului nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părţi prin căile procesuale reglementate de lege şi nu de cele invocate de reclamant.

Susţinerea potrivit căreia hotărârea ar cuprinde motive contradictorii este neîntemeiată. Instanţa a indicat două momente relevante pentru curgerea termenului de prescripţie - data comunicării refuzului verbal (08.11.2019) şi data expirării mandatului fostului consul (12.11.2019) - fără a genera contradicţii, ci pentru a sublinia că, în orice caz, termenul de prescripţie era împlinit la data introducerii acţiunii (07.03.2023). Această abordare este conformă cu cerinţele de claritate şi previzibilitate impuse de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Prin urmare este nefondată această critică de nelegalitate.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că nu este întemeiat, şi că instanţa de fond a făcut, prin sentinţa pronunţată, prin raportare la circumstanţele de fapt ale litigiului, o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material aplicabile.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., indicate de recurentul-reclamant în cererea de recurs:

"Casarea unei hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

Acest motiv de casare vizează încălcarea legii de drept substanţial (material), încălcare ce poate îmbrăca mai multe aspecte: aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt; extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică ori restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor acesteia; textului de lege corespunzător situaţiei de fapt i s-a dat o interpretare greşită.

Contrar susţinerilor părţii recurente, hotărârea a fost pronunţată cu aplicarea şi interpretarea corectă a normelor de drept material incidente.

Instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile art. 11 din Legea nr. 554/2004, reţinând că refuzul autorităţii de a emite ordinul de plecare la post a fost cunoscut de reclamant cel târziu la data de 12.11.2019. În lipsa unei acţiuni formulate în termenul de 6 luni prevăzut de lege, dreptul material la acţiune este prescris.

Critica referitoare la inexistenţa unui refuz scris este lipsită de relevanţă, întrucât legea contenciosului administrativ asimilează refuzului nejustificat şi fapta de a nu răspunde solicitantului în termenul legal (art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004).

În speţă, refuzul autorităţii a fost manifestat prin inacţiune şi prin comunicarea verbală, aspecte care au fost corect interpretate de instanţă ca fiind suficiente pentru a declanşa curgerea termenului de prescripţie.

Cât priveşte pretenţiile privind despăgubirile, instanţa a reţinut în mod corect că nu a existat un raport juridic contractual între reclamant şi autoritate, astfel încât nu se poate vorbi despre o pierdere patrimonială în sensul art. 1385 alin. (3) C. civ.. Neemiterea ordinului de plecare nu poate fi calificată ca faptă ilicită în lipsa unui drept subiectiv născut şi exercitabil.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 260/2024 pronunţate la 21 februarie 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 martie 2025.