Legality of unannounced energy market inspection: scope of cassation review, administrative motivation requirements, and validity of regulatory mandate extension

Şedinţa publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 13.02.2023, sub nr. x/2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta A. S.A., a solicitat în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI anularea deciziei nr. 197612/07.12.2022 privind împuternicirea personalului Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei pentru efectuarea inspecţiei inopinate şi a tuturor operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia, precum şi a tuturor actelor subsecvente încheiate şi emise ca urmare a aplicării Deciziei privind efectuarea de inspecţii inopinate, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată suportate de reclamantă în legătură cu prezentul demers judiciar.

La data de 23.01.2024 reclamanta a depus note scrise prin care a indicat că precizează acţiunea introductivă în raport de documentaţia administrativă depusă de pârâtă. În lipsa unor elemente ori suspiciuni rezonabile de încălcare a REMIT de către Societate, Nota de fundamentare este nelegală, iar, pe cale de consecinţă, însăşi Decizia de inspecţie este lovită de nulitate, având în vedere că Nota de fundamentare stă la baza emiterii acesteia.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa nr. 522/2024 pronunţată la 29 martie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAŢIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 522/2024 pronunţată la 29 martie 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

După prezentarea situaţiei de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal şi a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

- lipsa unei învestiri legale a emitentului deciziei atacate, Preşedintele ANRE, care la data emiterii actului nu deţinea un mandat valabil conform art. 4 alin. (1) teza a II-a din O.U.G. nr. 33/2007. Mandatul acestuia, acordat prin Hotărârea Parlamentului nr. 86/2017, expirase, iar prelungirea sa prin O.U.G. nr. 139/2022, aprobată ulterior prin Legea nr. 20/2023, nu respectă cerinţa constituţională de numire în şedinţă comună a celor două Camere, prevăzută de art. 65 alin. (2) lit. k) din Constituţie.

Astfel, Decizia a fost emisă cu exces de putere, contrar art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

- lipsa motivării Deciziei contestate, în sensul că în cuprinsul acesteia nu s-au indicat temeiurile de fapt şi de drept care justifică măsura inspecţiei inopinate. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. şi jurisprudenţei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 2850/25.06.2020), hotărârea trebuie să conţină o motivare clară şi completă.

Recurenta arată că Decizia nu permite identificarea elementelor căutate, a participanţilor vizaţi sau a tipului de încălcare suspectată, ceea ce contravine art. 60 alin. (7) şi (8) din Directiva nr. 944/2019, art. 9 alin. (5) din Regulamentul de investigaţie aprobat prin Ordinul ANRE nr. 25/2017, precum şi art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, art. 296 TFUE şi art. 31 din Constituţia României.

Motivarea nu poate fi suplinită prin acte premergătoare necomunicate, conform jurisprudenţei CJUE (cauza T-392/15, European Dynamics Luxembourg SA).

Prin urmare, este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

- instanţa de fond a refuzat să analizeze legalitatea Notei de fundamentare, menţionată în preambulul Deciziei contestate.

Potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa are competenţa de a verifica legalitatea operaţiunilor administrative prealabile.

Sentinţa recurată conţine o motivare contradictorie, întrucât pe de o parte exclude analiza Notei de fundamentare, iar pe de altă parte o utilizează pentru a valida motivarea Deciziei.

Această abordare încalcă dreptul la o cale efectivă de atac, prevăzut de art. 47 din Cartă, art. 14 din REMIT, art. 21 din Constituţie şi art. 6 CEDO, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ.

- În cauză a fost încălcat principiul proporţionalităţii măsurii inspecţiei inopinate.

- Decizia a fost emisă în absenţa unor indicii serioase privind săvârşirea unei fapte de manipulare a pieţei, contrar art. 88 alin. (8) din Legea nr. 123/2012, art. 13 alin. (1) şi (2) din REMIT, art. 15 alin. (1) şi art. 17 alin. (4) din Regulamentul de investigaţie, precum şi art. 52 alin. (1) din Cartă.

Jurisprudenţa CJUE (cauza T-135/09, Nexans France SAS) impune existenţa unor suspiciuni concrete pentru justificarea unei inspecţii. În lipsa acestora, măsura este arbitrară şi excesivă, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

- a fost încălcat dreptul la apărare al Societăţii. Decizia nu menţionează dreptul de a fi asistat de avocat, deşi art. 19 alin. (2) din Regulamentul de investigaţie impune respectarea dispoziţiilor C. proc. pen., inclusiv art. 89. Lipsa acestei menţiuni şi a unei delimitări clare a obiectului inspecţiei a împiedicat exercitarea efectivă a dreptului la apărare, contrar art. 48 alin. (2) din Cartă, art. 24 alin. (1) din Constituţie şi jurisprudenţei CJUE (cauza T-135/09, Nexans France SAS).

Societatea recurentă susţine că sentinţa recurată nu oferă o motivare clară cu privire la respingerea acestor critici, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare prin care, în principal, a invocat excepţia insuficientei timbrări şi excepţia tardivităţii căii de atac, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

La termenul de judecată din data de 28 noiembrie 2024, intimata-pârâtă Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei a renunţat la cele 2 excepţii invocate prin întâmpinare.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Soluţia instanţei cu privire la cererea de suspendare a prezentei cauze până la pronunţarea Curţii Constituţionale a României asupra excepţiei de neconstituţionalitate invocate de contestatoare.

Referitor la cererea de suspendare a prezentei cauze până la pronunţarea Curţii Constituţionale a României asupra excepţiei de neconstituţionalitate a Ordonanţei de urgenţă nr. 139/2022 privind prelungirea mandatelor unor membri ai Comitetului de Reglementare al Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei, în integralitatea ei, respectiv a articolului unic din aceasta, precum şi a Legii nr. 20/2023 pentru aprobarea O.U.G. nr. 139/2022, în integralitatea ei, respectiv cu privire la articolul unic, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., "instanţa poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existenţa ori inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi".

Chiar dacă prin încheierea de şedinţă din 6 martie 2023 pronunţată în dosarul asociat nr. x/2023 s-a admis cererea de sesizare a Curţii Constituţionale formulată de contestatoare, prevederile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. reglementează un caz de suspendare facultativă a judecării cauzei, lăsat la latitudinea instanţei de judecată care poate aprecia oportunitatea unei asemenea măsuri.

Lipsa unei dispoziţii procesuale exprese în sensul suspendării judecăţii cauzei în situaţia admiterii cererii de sesizare a instanţei de contencios constituţional cu excepţia de neconstituţionalitate, precum şi abrogarea art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, care prevedea suspendarea de drept a judecăţii cauzei în intervalul de soluţionare a excepţiei de neconstituţionalitate, relevă intenţia legiuitorului, manifestată în noile reglementări, de a nu impune cu caracter obligatoriu, imperativ, de drept, luarea de către judecător a unei asemenea măsuri.

În egală măsură, aceste împrejurări nu pot să conducă la concluzia că instanţa nu poate suspenda cursul judecăţii în cazul particular de suspendare facultativă, atunci când, în funcţie de elementele cauzei, apreciază că măsura se impune.

Însă, în prezenta cauză, raportat la argumentele aduse de societatea recurentă în susţinerea motivelor de nelegalitate a sentinţei atacate, Înalta Curte apreciază că nu se impune suspendarea judecării cauzei până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate, motiv pentru care va respinge cererea formulată.

În plus, dacă Curtea Constituţională va admite excepţia de neconstituţionalitate invocată, Înalta Curte reţine că, în această eventualitate, C. proc. civ. a instituit, la art. 509 alin. (1) pct. 11, cazul de revizuire pentru situaţiile în care, după ce hotărârea devine definitivă, Curtea Constituţională declară neconstituţională dispoziţia care a făcut obiectul excepţiei invocate.

Soluţia instanţei cu privire la recursul formulat

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei A. S.A., astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de anulare a deciziei nr. 197612/07.12.2022 privind împuternicirea personalului Autorităţii Naţionale de Reglementare în Domeniul Energiei pentru efectuarea inspecţiei inopinate şi a tuturor operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia, precum şi a tuturor actelor subsecvente încheiate şi emise ca urmare a aplicării Deciziei privind efectuarea de inspecţii inopinate.

Prin sentinţa recurată s-a respins acţiunea, reclamanta formulând recurs, criticile fiind circumscrise motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 din C. proc. civ., a căror incidenţă nu poate fi reţinută în cauză.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecăţii, ţinând seama de conţinutul actului atacat şi actelor subservente acestuia, a coroborat dispoziţiile incidente şi a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanţa de recurs reţine că recursul formulat de reclamantă este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Curtea reţine faptul că, în privinţa criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situaţiei de fapt acestea exced controlului instanţei de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinţei nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege şi nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este nefondat.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ.. încălcarea dreptului de apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greşită a unor texte de lege

Partea recurentă a susţinut că există o contradicţie în motivarea hotărârii - respectiv incongruenţă între excluderea şi utilizarea Notei de fundamentare.

Înalta Curte constată că instanţa de fond nu a exclus Nota de fundamentare din sfera analizei, ci a observat că aceasta a fost menţionată în preambulul deciziei contestate şi a fost avută în vedere ca element justificativ al emiterii actului administrativ.

Partea recurentă confundă analiza distinctă a legalităţii deciziei de inspecţie cu cea a deciziei de declanşare a investigaţiei, care face obiectul unui dosar separat.

În acest context, nu se poate reţine existenţa unei contradicţii în cuprinsul motivării hotărârii, ci dimpotrivă, o delimitare corectă a obiectului controlului de legalitate. Prin urmare, prima instanţa a analizat în mod clar şi coerent elementele relevante pentru cauza dedusă judecăţii.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Examinând considerentele sentinţei, raportat şi la dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

Instanţa a reţinut situaţia de fapt şi a expus concret argumentele de fapt şi de drept pentru care a apreciat temeinicia cererii de chemare în judecată, hotărârea nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Obligaţia de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susţinere a părţilor, ci expunerea raţionamentului juridic care a determinat aprecierea şi convingerea judecătorului pentru soluţia pronunţată. Judecătorul nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument şi fiecărei susţineri invocate de părţi, acestea putând fi grupate şi analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

Recurenta-reclamantă a susţinut că sentinţa recurată şi actul supus controlului instanţei de contencios sunt nemotivate, lipsind temeiurile de fapt şi de drept care ar justifica inspecţia inopinată.

Cu privire la nemotivarea actului administrativ, instanţa de control judiciar constată că Decizia nr. 197612/07.12.2022 este motivată în mod corespunzător, atât sub aspectul temeiurilor de fapt, cât şi al celor de drept, aspect reţinut în mod corect şi de către prima instanţă. Astfel, se poate observa că preambulul deciziei indică expres actele care au stat la baza emiterii ei - adresa DGPE nr. x/19.09.2022 şi Nota de fundamentare CMPEE nr. 181650/07.11.2022 - precum şi dispoziţiile legale incidente: Legea nr. 123/2012, O.U.G. nr. 33/2007, Regulamentul REMIT, Ordinul ANRE nr. 25/2017. De asemenea, sunt precizate obiectul inspecţiei, perioada investigată, componenţa echipei, drepturile acesteia şi instanţa competentă.

Jurisprudenţa CJUE invocată (T-392/15) nu este aplicabilă în mod direct, întrucât vizează acte ale Comisiei Europene în materie de concurenţă, iar în speţă, decizia ANRE are caracter preparator şi nu constituie un act sancţionator.

În concluzie, prima instanţă a reţinut în mod corect că decizia contestată respectă cerinţele de motivare prevăzute de art. 9 alin. (5) din Ordinul ANRE nr. 25/2017 şi art. 41 din Cartă.

În ceea ce priveşte nemotivarea hotărârii judecătoreşti, Înalta Curte reţine că sentinţa civilă nr. 522/2024 este motivată în mod juridic, coerent şi complet.

Instanţa de fond a analizat fiecare critică formulată de reclamantă, indicând motivele pentru care acestea nu pot fi primite. Cu privire la dreptul la apărare, instanţa a reţinut că dispoziţiile art. 21 din Ordinul ANRE nr. 25/2017 conferă operatorului economic dreptul de a fi asistat de avocat, fără a impune o menţiune expresă în decizia de inspecţie.

De asemenea, judecătorul fondului a arătat că inspecţia nu are caracterul unei percheziţii, ci reprezintă o măsură administrativă reglementată de lege, cu garanţii procedurale adecvate.

Prin urmare, motivarea este conformă cu cerinţele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea instanţei de fond răspunde cerinţei argumentării soluţiei adoptate, considerentele acesteia conţinând analiza complexă şi detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare şi diseminarea apărărilor părţilor împrocesuate.

Împrejurarea că instanţa de fond nu şi-a însuşit argumentele societăţii reclamante nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părţi prin căile procesuale reglementate de lege şi nu de cele invocate de reclamant.

Înalta Curte reţine că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel este nefondată critica vizând pretinsul exces de putere. Susţinerea privind lipsa unui mandat valabil al Preşedintelui ANRE la data emiterii deciziei este infirmată prin conţinutul sentinţei atacate.

Prima instanţa a reţinut că, prin O.U.G. nr. 139/2022, publicată anterior expirării mandatului, s-a dispus prelungirea acestuia pentru o perioadă de 6 luni, iar prin Legea nr. 20/2023, ordonanţa a fost aprobată. Astfel, actul administrativ a fost emis de o autoritate competentă, în exercitarea unui mandat valabil, iar critica privind excesul de putere este neîntemeiată. În plus, aspectele privind constituţionalitatea procedurii de numire excedează controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ.

Nici critica privind lipsa proporţionalităţii măsurii nu poate fi reţinută, întrucât instanţa de fond a constatat că inspecţia inopinată este reglementată de art. 86 alin. (3) din Legea nr. 123/2012 şi art. 15 din Ordinul ANRE nr. 25/2017, fără a impune un caracter gradual sau excepţional al măsurii. Decizia contestată indică existenţa unei suspiciuni rezonabile privind manipularea pieţei, iar perioada investigată este justificată prin necesitatea analizării comportamentului anterior şi ulterior tranzacţiilor suspecte.

Mai mult, încheierea de autorizare judiciară nr. 18/12.12.2022, rămasă definitivă prin nerecurare, validează proporţionalitatea măsurii, iar instanţa nu mai poate reanaliza aceste aspecte.

Instanţa de control judiciar menţionază că decizia contestată nu încalcă dreptul la apărare. Astfel cum s-a arătat anterior, conform art. 21 lit. c) din Ordinul ANRE nr. 25/2017, operatorul investigat are dreptul de a fi asistat de avocat, dacă consideră necesar. Lipsa unei menţiuni exprese în decizie nu echivalează cu o încălcare a dreptului, iar necunoaşterea legii nu poate fi invocată ca justificare.

De asemenea, inspecţia nu are caracterul unei proceduri penale, ci reprezintă o măsură administrativă reglementată, cu garanţii procedurale distincte. Înalta Curte concluzionează că dreptul la apărare al societăţii recurente nu a fost încălcat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge cererea de suspendare a cauzei până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate şi va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a cauzei până la soluţionarea excepţiei de neconstituţionalitate.

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei nr. 522/2024 pronunţate la 29 martie 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 martie 2025.