Administrative excess of power through prolonged failure to enact mandatory methodological norms for complementary medicine

Şedinţa publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 23.11.2023 sub nr. x/2023 înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. împotriva Abuzurilor Statului (denumită în continuare "A.") a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii obligarea acestuia la emiterea ordinului care să cuprindă normele metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007 privind organizarea şi funcţionarea activităţilor şi practicilor de medicină complementară/alternativă publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 305 din 08 mai 2007, în conformitate cu prevederile art. 26 din legea anterior menţionată.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa civilă nr. 876 pronunţată la 23 mai 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii şi lipsei calităţii procesuale active ca neîntemeiate şi a respins cererea reclamantei A. împotriva Abuzurilor Statului, formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 876 pronunţate la 23 mai 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. împotriva Abuzurilor Statului, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

După o succintă prezentare a situaţiei de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal şi a istoricului legislativ recent, recurenta-reclamantă învederează următoarele:

Refuzul autorităţii publice de a emite actul administrativ normativ este nelegal, întrucât Legea nr. 118/2007 este în vigoare de peste 15 ani.

Susţine că, a formulat cerere de emitere a normelor de aplicare a legii (nr. 395/07.08.2023), urmată de plângerea prealabilă (nr. 461/13.09.2023), iar răspunsurile primite de la Ministerul Sănătăţii, înregistrate sub nr. x/23226/DGAM 3855/18.08.2023 şi nr. AR 16869/DGAM 4518/09.10.2023, le-a considerate necorespunzătoare, întrucât au reluat aceleaşi justificări privind imposibilitatea emiterii normelor din cauza unor lacune legislative.

Potrivit art. 26 din Legea nr. 118/2007, obligaţia ministerului este una imperativă, iar lipsa diligenţelor în vederea îndeplinirii acesteia constituie un exces de putere, definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Este neîntemeiată soluţia instanţei de fond, care, deşi a respins corect excepţiile privind inadmisibilitatea, lipsa interesului şi lipsa calităţii procesuale active, a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată, apreciind că nu există exces de putere şi că instanţa nu se poate substitui autorităţii publice în exercitarea competenţelor sale.

Susţine că această interpretare este eronată, întrucât în contenciosul administrativ de plină jurisdicţie, instanţa are competenţa de a înlătura vătămarea, conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar refuzul de a emite normele metodologice echivalează cu o încălcare a dispoziţiilor legale în vigoare.

Recurenta-reclamantă invocă Decizia nr. 79/2022 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în dosarul nr. x/2022, care stabileşte că instanţa de recurs poate reţine cauza spre rejudecare în fond, dacă nu este necesară completarea sau readministrarea probatoriului. În speţă, cauza poate fi rejudecată fără a fi necesară recalificarea faptelor, întrucât acestea sunt clare şi necontestate.

Subliniază interdependenţa dintre art. 26 şi art. 27 din Legea nr. 118/2007, în sensul că autorizarea practicienilor de medicină complementară/alternativă este condiţionată de existenţa normelor metodologice. Lipsa acestora împiedică aplicarea legii şi generează o stare de incertitudine juridică, contrară principiului legalităţii şi obligaţiei autorităţilor publice de a respecta şi aplica legea în vigoare.

În acest context, solicită admiterea recursului, casarea sentinţei recurată şi obligarea Ministerului Sănătăţii la emiterea ordinului cuprinzând normele metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de emiterea ordinului care să cuprindă normele metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007 privind organizarea şi funcţionarea activităţilor şi practicilor de medicină complementară/alternativă publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 305 din 08 mai 2007, în conformitate cu prevederile art. 26 din legea anterior menţionată.

Prin sentinţa recurată s-a respins acţiunea, reclamanta formulând recurs criticile putând fi circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., a cărei incidenţă va fi reţinută în cauză.

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivul de casare invocat de recurenta-reclamantă A., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Prin cererea introductivă, recurenta a solicitat obligarea Ministerului Sănătăţii la emiterea ordinului care să cuprindă normele metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007 privind organizarea şi funcţionarea activităţilor şi practicilor de medicină complementară/alternativă, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 305 din 8 mai 2007, în baza art. 26 din lege. Această dispoziţie legală instituie o obligaţie imperativă în sarcina autorităţii publice de a "emite norme metodologice, în termen de un an de la publicarea prezentei legi în Monitorul Oficial al României, Partea I", obligaţie care nu a fost respectată timp de peste 18 ani.

În concret instanţa de contencios administrativ a fost învestită cu acţiune îndreptată împotriva refuzului autorităţii publice competente de a-şi îndeplini obligaţiile prevăzute în lege.

Instanţa de fond a respins acţiunea ca neîntemeiată, reţinând că simpla expirare a termenului nu este suficientă pentru a constata existenţa unui exces de putere şi că autoritatea publică a oferit justificări pertinente privind imposibilitatea emiterii normelor. Totodată, Curtea de Apel Bucureşti a apreciat că instanţa nu se poate substitui autorităţii în exercitarea competenţelor sale normative.

Înalta Curte constată că această motivare este eronată, întrucât ignoră natura obligaţiei legale prevăzute de art. 26 din Legea nr. 118/2007, care nu lasă loc de apreciere discreţionară din partea autorităţii.

Refuzul de a emite normele metodologice, în ciuda existenţei unei dispoziţii legale clare şi imperative, constituie un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, definit ca exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege.

Potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă, conform dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane".

Legiuitorul a precizat în mod expres un anumit termen în care să fie adoptate normele de aplicare ale legii şi nu se poate ignora faptul că, de la data publicării Legii nr. 118/2007 şi până la data învestirii instanţei de fond (23.11.2023) au trecut peste 15 ani astfel că ne aflăm în prezenţa unui "exces de putere" prin încălcarea drepturilor stabilite prin lege, drepturi care ar deveni iluzorii dacă s-ar accepta apărările formulate de intimatul-pârât prin amânarea pentru un termen nedefinit al momentului întrucât este nevoie de "efectuarea unor studii de impact asupra sănătăţii, ca instrument de fundamentare a deciziei, efectuate conform metodologiei aprobate prin ordin al ministrului sănătăţii".

Există jurisprudenţă a instanţei supreme în sensul respingerii acţiunilor însă, la momentul de faţă, noţiunea de "exces de putere" trebuie interpretată şi aplicată în funcţie de situaţia actuală, fiind de importanţă şi faptul că de la data emiterii actului normativ incident în cauză şi până la momentul soluţionării recursului (2025) au trecut peste 18 ani, ceea ce conduce la concluzia că intimatul-pârât nu va acţiona în sensul respectării drepturilor omului (recurenta având unul dintre obiectivele sale principale de activitate sesizarea şi remedierea abuzurilor comise de instituţiile statului, în raport cu cetăţeni) astfel că jurisprudenţa mai veche şi-a pierdut forţa argumentativă.

Argumentele invocate de Ministerul Sănătăţii, referitoare la unele lacune legislative acoperite prin intrarea în vigoare a Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 119/2014 şi a faptului că Legea nr. 95/2006 care prin articolele 7 şi urm. prevede obligaţia autorităţii de a lua decizii pe baza unor dovezi ştiinţifice şi pe principiul precauţiei, nu pot justifica neîndeplinirea unei obligaţii legale.

Înalta Curte constată că instituţia intimată - autoritate publică nu a făcut dovada iniţierii unor demersuri concrete, ci s-a limitat la enumerarea dispoziţiilor legale din care rezulta necesitatea unor dovezi ştiinţifice şi studii de impact asupra sănătăţii populaţiei.

În acest context, refuzul de a acţiona echivalează cu o pasivitate administrativă nejustificată, care afectează aplicabilitatea unei legi în vigoare şi generează o stare de incertitudine juridică.

Marja de apreciere a ministerului şi necesitatea efectuării unor studii ştiinţifice de impact (care puteau fi efectuate în cei 18 ani de la apariţia legii) nu poate echivala cu nerespectarea principiului proporţionalităţii care impune respectarea unui just echilibru între interesul public şi drepturile legitime ale particularilor pentru a nu se ajunge la situaţia potrivit căreia textele legale care prevăd drepturi să fie, în fapt, lipsite de eficienţă, astfel încât speranţa titularilor acestor drepturi, deşi are un suport legal, să fie, în realitate, lipsită de conţinut.

Judecătorul fondului a interpretat greşit limitele controlului judiciar de legalitate, întrucât în contenciosul administrativ de plină jurisdicţie, instanţa are competenţa de a înlătura vătămarea produsă prin refuzul nejustificat de a emite un act administrativ, conform art. 8 alin(1) din Legea nr. 554/2004. Nu s-a solicitat instanţei de contencios să legifereze, ci să oblige autoritatea să respecte legea în vigoare.

Legea nr. 118/2007 stipulează la articolul 26 " În aplicarea prezentei legi Ministerul Sănătăţii Publice emite norme metodologice, în termen de un an de la publicarea prezentei legi în Monitorul Oficial al României, Partea I." iar la articolul 27 stabileşte ca "În termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a normelor metodologice prevăzute la art. 26, toţi practicienii de medicină complementară/alternativă care desfăşoară sub orice formă activităţi şi practici de medicină complementară/alternativă vor fi supuşi procedurilor de autorizare prevăzute de prezenta lege.

Mai mult, interdependenţa dintre art. 26 şi art. 27 din Legea nr. 118/2007 impune existenţa normelor metodologice pentru ca procedura de autorizare a practicienilor de medicină complementară/alternativă să poată fi aplicată.

Lipsa acestor norme blochează aplicarea legii şi contravine principiului legalităţii, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României.

Faţă de aceste considerente, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 876 pronunţate la 23 mai 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi, rejudecând cauza, va admite acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii şi va obligă pârâtul Ministerul Sănătăţii să emită ordinul care să cuprindă Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 876 pronunţate la 23 mai 2024 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi rejudecând cauza:

Admite acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii.

Obligă pârâtul Ministerul Sănătăţii să emită ordinul care să cuprindă Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 martie 2025.