Suspension of Execution of Police Hazard Pay Regulation; Limits of Cassation Review for Apparent Illegality and Procedural Application of Hazard Allowances

Şedinţa publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 16.03.2023 sub dosar nr. x/2022 înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, în temeiul art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea până la pronunţarea instanţei de fond a executării actului administrativ reprezentat de dispoziţia nr. S/9 din 08.02.2023 (document clasificat "secret de serviciu") a inspectorului general al IGPR, privind sporurile pentru munca desfăşurată în condiţii deosebit de periculoase, periculoase sau vătămătoare.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa civilă nr. 803 pronunţată la 11 mai 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de suspendare executare formulată de reclamanţii A., B., C., D., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General al Poliţiei Române, ca nefiind întrunite cumulativ condiţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 803 pronunţate la 11 mai 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca neîntemeiate.

După o succintă prezentare a situaţiei de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal şi a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

Recurenţii reclamanţi susţin că instanţa de fond a omis să analizeze aparenţa de nelegalitate a actului administrativ contestat nu doar din perspectiva formală, ci şi din perspectiva competenţei emitentului de a reglementa unilateral condiţiile de acordare a sporurilor, în contradicţie cu actul normativ superior, respectiv O.M.A.I. nr. S/629/2008.

Arată că instanţa nu a examinat caracterul inferior al dispoziţiei atacate, scopul real al emiterii acesteia şi modificările aduse reglementării existente, ceea ce contravine principiului legalităţii şi creează o îndoială serioasă asupra validităţii actului.

Instanţa de fond nu a constatat nelegalitatea evidentă generată de extragerea selectivă de către pârât a doar trei dintre cele cinci sporuri reglementate în Anexa 10 la O.M.A.I. nr. S/629/2008, pentru care a instituit reguli noi privind stabilirea condiţiilor de muncă şi cuantificarea timpului efectiv lucrat. Aceste reguli nu se regăsesc în ordinul ministerial şi contravin dispoziţiilor cu caracter general prevăzute în regulament, generând o aplicare neunitară şi discriminatorie.

Recurenţii-reclamanţi critică şi comportamentul anterior al pârâtului, care a girat tacit aplicarea neunitară a reglementărilor privind sporurile, acceptând acordarea sporului de antenă tuturor poliţiştilor pe baza condicii de prezenţă, în timp ce pentru sporul de toxicitate a permis modificarea modalităţii de cuantificare, exclusiv pentru poliţiştii Serviciului Omoruri. Această dublă măsură este considerată abuzivă şi generatoare de prejudicii salariale.

Prima instanţă a interpretat eronat sintagma "timpul efectiv de lucru" din O.M.A.I. nr. S/629/2008, fără a identifica criterii concrete de stabilire a condiţiilor de muncă deosebit de periculoase şi fără a explica modul obiectiv de cuantificare a riscului sau pericolului permanent. Precizează că legiuitorul nu a prevăzut asemenea criterii, ci a stabilit că sporul se acordă în condiţiile în care, în urma evaluării riscurilor, se menţine un risc permanent, ceea ce exclude posibilitatea limitării temporale a riscului.

Părţile recurente critică reglementarea de către pârât, prin dispoziţia atacată, a unor criterii subiective de stabilire a condiţiilor de muncă şi a nivelului de risc, contrar voinţei legiuitorului. Astfel, pârâtul a redus nivelul de risc de la permanent la temporar, prin raportarea la durata sarcinilor de serviciu, ceea ce contravine Deciziei nr. 23/2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pct. 98.

O altă critică priveşte instituirea Registrului de ore, care, contrar susţinerilor instanţei de fond, nu are rolul de centralizare a documentelor justificative, ci de cuantificare a numărului de ore lucrate în condiţii periculoase, pe baza unor criterii subiective stabilite de pârât. Această reglementare modifică natura sporului din caracter permanent în caracter temporar, fără a respecta jurisprudenţa relevantă, respectiv Decizia nr. 23/2021, pct. 94.

Prima instanţă a omis să analizeze posibilitatea obiectivă de cuantificare a riscului sau pericolului permanent în raport cu activităţile specifice desfăşurate de poliţiştii Serviciului Omoruri, precum participarea la autopsii, cercetări la faţa locului în cazuri de omor, manipularea produselor biologice şi expunerea la factori de contagiune invizibili. Subliniază că este imposibil să se stabilească criterii obiective de măsurare a riscului în unităţi de timp, ceea ce justifică caracterul permanent al sporului.

Instanţa de fond a interpretat caracterul variabil al sporului, care nu se referă la nivelul de risc, ci la durata efectivă de activitate a poliţistului în cadrul fondului de timp lunar, în funcţie de concedii, misiuni sau alte absenţe justificate. Arată că acest caracter variabil este compatibil cu caracterul permanent al riscului, conform Deciziei nr. 23/2021.

În final, subliniază că singurul criteriu obiectiv şi legal de acordare a sporului este timpul efectiv lucrat la locul de muncă, cuantificat prin condica de prezenţă, criteriu aplicat anterior în mod unitar şi care reflectă voinţa legiuitorului.

Solicită admiterea recursului, casarea sentinţei şi rejudecarea cauzei în fond, cu luarea în considerare a argumentelor privind existenţa cazului bine justificat şi a pagubei iminente, conform cererii de suspendare.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia în principal, a invocat excepţia nulităţii recursului pentru lipsa semnăturii şi pentru că nu se încadrează în motivele de casare prevăzute de lege, iar, în subisidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este fondat/nefondat.

Demersul judiciar al reclamanţilor, astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de suspendare până la pronunţarea instanţei de fond a executării actului administrativ reprezentat de dispoziţia nr. S/9 din 08.02.2023 (document clasificat "secret de serviciu") a inspectorului general al IGPR, privind sporurile pentru munca desfăşurată în condiţii deosebit de periculoase, periculoase sau vătămătoare .

Prin sentinţa recurată s-a respins acţiunea, reclamanţii formulând recurs criticile putând fi circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., a cărei incidenţă nu poate fi reţinută în cauză.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecăţii, ţinând seama de conţinutul actelor atacate, a coroborat dispoziţiile incidente şi a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanţa de recurs reţine că recursul formulat este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Curtea reţine faptul că, în privinţa criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situaţiei de fapt acestea exced controlului instanţei de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinţei nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege şi nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

Înalta Curte reţine că potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. "când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătoreşti nu se regăsesc literal toate susţinerile invocate de partea reclamantă în legătură cu nelegalitatea actului administrativ contestat în cauză, sentinţa nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat.

De asemenea, Înalta Curte constată faptul că în cadrul sentinţei atacate nu se regăsesc considerente contradictorii.

Instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile legale incidente şi cu jurisprudenţa relevantă, iar argumentele recurenţilor nu conturează o aparenţă de nelegalitate aptă să justifice suspendarea executării actului administrativ contestat.

Referitor la prima critică, privind pretinsa omisiune a instanţei de fond de a analiza aparenţa de nelegalitate din perspectiva competenţei emitentului de a reglementa unilateral condiţiile de acordare a sporurilor, Înalta Curte constată că prima instanţă a examinat temeiurile de drept ale Dispoziţiei nr. S/9/08.02.2023 şi a reţinut că aceasta nu modifică Ordinul MAI nr. S/629/2008, ci stabileşte un mod unitar de aplicare procedurală, în acord cu dispoziţiile art. 17 alin. (1) şi (5) din Anexa 10 la ordinul menţionat. Astfel, nu se poate susţine că dispoziţia atacată ar fi fost emisă cu depăşirea competenţei sau că ar fi modificat un act normativ superior, întrucât aceasta nu instituie norme juridice noi, ci detaliază modalitatea de aplicare a celor existente.

Este nefondată cea de-a doua critică, referitoare la extragerea selectivă a trei sporuri din cele cinci reglementări de Anexa 10 la O.M.A.I. nr. S/629/2008.

Instanţa de fond a reţinut în mod corect că dispoziţia atacată nu modifică regulile de acordare ale sporurilor, ci stabileşte un cadru procedural pentru centralizarea documentelor justificative, fără a institui tratamente diferenţiate sau derogatorii. În plus, caracterul distinct al fiecărui spor, în funcţie de natura condiţiilor de muncă, justifică abordări specifice în ceea ce priveşte evidenţa activităţilor desfăşurate, fără a se putea reţine o discriminare sau o aplicare neunitară contrară dispoziţiilor legale.

Referitor la a treia critică, privind comportamentul anterior al pârâtului şi pretinsa acceptare tacită a aplicării neunitare a dispoziţiilor legale, instanţa de fond a subliniat că analiza cererii de suspendare nu vizează conduita anterioară a autorităţii emitente, ci legalitatea aparentă a actului administrativ contestat. Or, în lipsa unei hotărâri judecătoreşti definitive care să fi constatat nelegalitatea comportamentului anterior, aceste susţineri nu pot fundamenta aparenţa de nelegalitate a dispoziţiei atacate.

În ceea ce priveşte susţinerea referitoare la interpretarea sintagmei "timpul efectiv de lucru", instanţa a reţinut în mod corect că voinţa legiuitorului, exprimată în O.M.A.I. nr. S/629/2008, este aceea de a compensa munca desfăşurată în concret în condiţii speciale, iar nu simpla prezenţă la locul de muncă. Documentele primare justificative, enumerate cu titlu exemplificativ în art. 17 alin. (5) din Anexa 10, permit individualizarea activităţilor desfăşurate în condiţii deosebit de periculoase, iar centralizarea acestora într-un registru nu contravine voinţei legiuitorului, ci facilitează aplicarea unitară a dispoziţiilor legale.

Critica privind pretinsa reglementare de către pârât a unor criterii subiective de stabilire a condiţiilor de muncă, este nefondată, întrucât instanţa de fond a constatat că dispoziţia atacată nu modifică caracterul permanent al sporului, ci clarifică modalitatea de cuantificare a timpului efectiv lucrat, în acord cu jurisprudenţa ÎCCJ-Decizia nr. 23/2021. Această decizie stabileşte că sporurile pentru condiţii de muncă au caracter permanent, dar se acordă proporţional cu timpul efectiv lucrat, ceea ce implică o evidenţă riguroasă a activităţilor desfăşurate.

În ceea ce priveşte registrul de ore, instanţa a reţinut că acesta are rolul de centralizare a documentelor primare justificative, fără a modifica natura sporului sau condiţiile de acordare. Instituirea unui astfel de registru nu depăşeşte voinţa legiuitorului, ci se circumscrie obligaţiei de probare a muncii desfăşurate în condiţii speciale, prevăzută de art. 17 din Anexa 10 la O.M.A.I. nr. S/629/2008.

Înalta Curte precizează că critica referitoare la imposibilitatea obiectivă de cuantificare a riscului permanent, nu poate fi primită în cadrul cererii de suspendare, întrucât presupune o analiză de fond asupra condiţiilor de muncă şi a gradului de expunere, care excedează limitele procedurii de suspendare. Instanţa de fond a apreciat în mod corect că nu se conturează o îndoială serioasă asupra legalităţii dispoziţiei atacate, iar argumentele recurenţilor nu sunt apte să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ.

În ceea ce priveşte caracterul variabil al sporului, prima instanţă a reţinut în mod corect că variabilitatea priveşte cuantificarea, iar nu condiţiile de acordare. Sporul pentru condiţii deosebit de periculoase are caracter permanent, dar se acordă proporţional cu timpul efectiv lucrat, conform art. 17 alin. (1) din Anexa 10 şi în acord cu considerentele Deciziei ÎCCJ nr. 23/2021.

În concluzie, instanţa de fond a analizat în mod temeinic şi legal cererea de suspendare, constatând că nu sunt întrunite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv existenţa unui caz bine justificat şi a unei pagube iminente.

Criticile formulate în recurs nu conturează o aparenţă de nelegalitate aptă să justifice suspendarea executării actului administrativ, iar reţinerile instanţei de fond sunt conforme cu dispoziţiile legale incidente şi cu jurisprudenţa relevantă.

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de D., C., B., A. împotriva sentinţei civile nr. 803 pronunţate la 11 mai 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de D., C., B., A. împotriva sentinţei civile nr. 803 pronunţate la 11 mai 2023 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 martie 2025.