Coercive penalties for late execution of administrative obligation extinguished by prior voluntary compliance

Şedinţa publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea formulată înregistrată la data de 2 iunie 2022 sub dosar nr. x/2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI: - aplicarea, în sarcina conducătorului autorităţii publice pârâte a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care va face venit la bugetul de stat; - acordarea de penalităţi în cuantum de 1.000 RON pe zi de întârziere, calculate de la data pronunţării hotărârii în prezenta cauză până la executarea obligaţiei prevăzută în decizia nr. 2370 din 08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2015; - obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin sentinţa nr. 2422 pronunţată la 21 decembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii, lipsei calităţii procesuale active şi prescripţiei, ca nefondate şi cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, şi Prim-Ministrul României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 2394 pronunţate la 20 decembrie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii astfel cum a fost motivată.

În cuprinsul motivelor de recurs a susţinut următoarele:

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 (a cărei punere în executare o solicită), a reţinut în dispozitiv obligaţia pârâtului Guvernul României să adopte o hotărâre de guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale OMV Petrom S.A. până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiuni în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării prezentei decizii şi până la executarea obligaţiei.

Astfel, în conformitate cu art. 24, alin. (1) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ, pârâtul-intimat, Guvernul României, avea la dispoziţie un termen de 30 de zile pentru a emite actul administrativ, obligaţie stabilită prin sentinţa arătată mai sus. Astfel, termenul începe să curgă de la data 09.05.2019 şi se împlineşte la data de 11.06.2019.

Începând cu data de 11.06.2019 şi până la data de 07.06.2022 (data emiterii H.G. nr. 746/08.06.2022), pârâtul-intimat nu a pus în executare de bună-voie sentinţa civilă nr. 2370/08.05.2019, fiind culpabil de acest lucru.

În acest context pentru perioada 11.06.2019-07.06.2022, pârâtul-intimat, Guvernul României, se află în culpă, pentru neexecutarea sentinţei civile nr. 2370/08.05.2019, pronunţată de către ICCJ, devenind incidente dispoziţiile art. 24, alin. (3) din Legea nr. 554/2004.

Faţă de raţionamentul expus mai sus, rezultă că, instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, interpretarea corectă fiind aceea că, pentru perioada 11.06.2019-07.06.2022, se impunea aplicarea unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, precum şi acordarea unor penalităţi de 1000 RON pentru fiecare zi de întârziere.

Mai mult decât atât, instanţa de fond putea şi trebuia să analizeze din oficiu şi următoarele aspecte juridice:

În conformitate cu art. 18 din Legea nr. 55/2004 care reglementează soluţiile pe care le poate da instanţa, la alin. (5) se prescrie următoare conduită: soluţiile prevăzute la alin. (1) şi alin. (4), lit. b) şi c) pot fi stabilite sub sancţiunea unei penalităţi aplicate părţii obligate, pentru fiecare zi de întârziere. Alin.(6) de la art. 18 din Legea 554/2004 stabileşte expres faptul că, în toate situaţiile, instanţa poate stabili, prin dispozitiv, la cererea părţii interesate un termen de executare, precum şi amenda prevăzută de art. 24.

În această situaţie este cât se poate de evident faptul că, legiuitorul a modificat prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, prin adăugarea alin. (5) şi (6) tocmai pentru ca instanţa de fond să poate să dispună şi aplicarea în parte a art. 24, alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 a stabilit, încă de la soluţionarea fondului, penalităţile care trebuie aplicate, având în acest caz autoritate de lucru judecat, îndeplinindu-se în acest fel o parte a procedurii de executare prevăzută de art. 24 din Legea 554/2004, astfel că din punct de vedere juridic, există autoritate de lucru judecat.

4. Apărări formulate în cauză

Intimaţii-pârâţi au depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, au solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantului A., astfel cum a fost evidenţiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de aplicare, în sarcina conducătorului autorităţii publice pârâte a unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care va face venit la bugetul de stat; - acordarea de penalităţi în cuantum de 1.000 RON pe zi de întârziere, calculate de la data pronunţării hotărârii în cauză până la executarea obligaţiei prevăzută în decizia nr. 2370 din 08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2015.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea.

Pentru a dispune astfel prima instanţă a reţinut că obligaţia stabilită prin decizia 2370/2019 a fost realizată prin H.G. nr. 746/08.06.2022, care pune în aplicare art. 9 din anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, modificată prin O.G. nr. 55/2003, astfel că obligaţia din titlul executoriu a fost îndeplinită, iar temeiul aplicării măsurilor coercitive dispare, chiar dacă executarea a avut loc după expirarea termenului legal, dar anterior soluţionării primei etape a procedurii de executare silită.

Recurentul-pârât a criticat soluţia primei instanţe, clamând prin cererea de recurs formulată: - instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, interpretarea corectă fiind aceea că, pentru perioada 11.06.2019-07.06.2022, se impunea aplicarea unei amenzi în cuantum de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, precum şi acordarea unor penalităţi de 1000 RON pentru fiecare zi de întârziere; - prima instanţă în mod greşit nu a observat decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 (a cărei punere în executare o solicită) a stabilit, încă de la soluţionarea fondului, penalităţile care trebuie aplicate, având în acest caz autoritate de lucru judecat, îndeplinindu-se în acest fel o parte a procedurii de executare prevăzută de art. 24 din Legea 554/2004, cu atât mai mult cu cât, legiuitorul a modificat prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, prin adăugarea alin. (5) şi (6) tocmai pentru ca instanţa de fond să poată dispune şi aplicarea în parte a art. 24, alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004.

În drept, partea recurentă a precizat că toate criticile sale se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecăţii, ţinând seama de conţinutul actelor atacate, a coroborat dispoziţiile incidente şi a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanţa de recurs reţine că recursul formulat de reclamant este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Prima instanţă a reţinut în mod corect că cererea de chemare în judecată având ca obiect stabilirea sumei datorate cu titlu de penalităţi este neîntemeiată, întrucât obligaţia de a face stabilită prin Decizia nr. 2370/2019 a fost executată anterior formulării acţiunii de către reclamant, prin adoptarea Hotărârii Guvernului nr. 746/2022. Aplicarea penalităţilor de întârziere reglementate de art. 24 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004 are caracter coercitiv, fiind menită să determine autoritatea publică să execute obligaţia stabilită prin hotărâre judecătorească, iar nu să sancţioneze întârzierea în mod automat, în lipsa unei proceduri judiciare prealabile.

Criticile formulate de recurentul A. în cadrul recursului nu pot fi primite, întrucât acestea se întemeiază pe o interpretare eronată a dispoziţiilor legale incidente şi ignoră constatările de fond ale instanţei de judecată.

În ceea ce priveşte susţinerea că instanţa de fond ar fi interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 24 din Legea nr. 554/2004, se impune a se reţine că aplicarea amenzii de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere şi acordarea penalităţilor de 1000 RON/zi, reglementate de art. 24 alin. (3), sunt măsuri coercitive ce presupun existenţa unei neexecutări culpabile la momentul soluţionării cererii. Or, în mod corect prima instanţă a constatat că obligaţia stabilită prin titlul executoriu - respectiv adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, modificată prin O.G. nr. 55/2003 - a fost îndeplinită prin H.G. nr. 746/08.06.2022, anterior soluţionării primei etape a procedurii de executare silită.

În aceste condiţii, temeiul juridic al aplicării măsurilor coercitive dispare, conform interpretării consacrate de decizia nr. 12/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Dispoziţiile art. 18 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 554/2004, conferă instanţei posibilitatea de a stabili penalităţi şi termene de executare în cadrul soluţionării acţiunii principale, însă nu impun automat aplicarea sancţiunilor în lipsa unei neexecutări culpabile. Or, în speţă, instanţa de fond a constatat că obligaţia a fost îndeplinită, iar măsurile coercitive nu mai erau justificate.

Critica formulată de recurentul-reclamant privind interpretarea dispoziţiilor art. 18 alin. (5) şi (6) din Legea nr. 554/2004, în corelaţie cu art. 24 alin. (3) şi (4) din aceeaşi lege, este nefondată, întrucât se bazează pe o confuzie între competenţa instanţei de fond de a stabili măsuri coercitive în cadrul soluţionării acţiunii principale şi competenţa instanţei de executare de a aplica sancţiuni în cadrul procedurii de executare silită.

Este adevărat că prin modificările aduse art. 18 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a conferit instanţei de fond posibilitatea de a stabili, în dispozitivul hotărârii, penalităţi şi termene de executare (alin. (5) şi (6). Totuşi, această prerogativă nu exclude şi nu substituie procedura distinctă reglementată de art. 24, care presupune o analiză separată, ulterioară rămânerii definitive a hotărârii, cu privire la neexecutarea culpabilă a obligaţiei şi aplicarea măsurilor coercitive corespunzătoare.

Decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie constituie un titlu executoriu ce impunea Guvernului României adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea în aplicare a art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, modificată prin O.G. nr. 55/2003, sub sancţiunea penalităţilor de 1000 RON/zi. Această sancţiune a fost stabilită în cadrul soluţionării acţiunii principale, în temeiul art. 18 alin. (6), şi nu în cadrul procedurii de executare silită reglementate de art. 24 alin. (3) şi (4).

Aşadar, penalităţile stabilite prin titlul executoriu nu echivalează cu aplicarea măsurilor coercitive prevăzute de art. 24 alin. (3), care presupun o cerere distinctă, formulată de creditor, şi o constatare a neexecutării culpabile la momentul soluţionării cererii de executare. Este inadmisibil, din punct de vedere juridic, să se considere că simpla existenţă a penalităţilor în titlul executoriu atrage automat aplicarea suplimentară a penalităţilor prevăzute de art. 24, fără parcurgerea procedurii corespunzătoare.

Mai mult, instanţa de fond a constatat că obligaţia stabilită prin titlul executoriu a fost îndeplinită prin adoptarea H.G. nr. 746/08.06.2022, anterior soluţionării cererii de executare silită, ceea ce exclude aplicarea măsurilor coercitive.

În acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că, în acelaşi sens este şi decizia nr. 12/2018 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, care a statuat că amenda şi penalităţile prevăzute de art. 24 alin. (3) au caracter coercitiv şi se aplică doar în caz de neexecutare culpabilă, iar lichidarea sumelor se face în etapa reglementată de alin. (4), dar nu mai târziu de expirarea termenului de trei luni stabilit prin lege.

Prin urmare, critica recurentului este nefondată, întrucât ignoră distincţia dintre sancţiunile stabilite în cadrul acţiunii principale şi cele aplicabile în cadrul procedurii de executare silită, precum şi condiţiile legale pentru aplicarea acestora.

Instanţa de fond a respectat cadrul normativ aplicabil, iar interpretarea sa este conformă cu dispoziţiile art. 18 alin. (5) şi (6), art. 24 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004, precum şi cu jurisprudenţa relevantă.

Referitor la pretinsa ignorare de către instanţa de fond a autorităţii de lucru judecat a deciziei civile nr. 2370/08.05.2019, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a invocat la fond autoritatea de lucru judecat asupra penalităţilor stabilite prin decizia antereferite, astfel că această critică este inadmisibilă în recurs, fiind contrară principiului disponibilităţii procesului civil şi regulilor procedurale privind limitele caii de atac.

Potrivit legii instanţa de recurs examinează cauza în limitele motivelor de nelegalitate invocate de părţi, iar potrivit jurisprudenţei constante, nu pot fi valorificate în recurs apărări, excepţii sau argumente noi care nu au fost supuse dezbaterii în faţa instanţei de fond, cu excepţia celor ce privesc ordine publică. Aspectul referitor la existenţa autorităţii de lucru judecat nu constituie o chestiune de ordine publică, ci o apărare substanţială ce trebuia formulată explicit în faţa instanţei de fond.

Pe fondul chestiunii, nici în ipoteza în care ar fi fost invocată anterior, nu poate fi reţinută existenţa autorităţii de lucru judecat în privinţa penalităţilor, întrucât obiectul şi cauza cererii de executare silită reglementată de art. 24 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004 sunt distincte faţă de cele ale acţiunii principale. Stabilirea penalităţilor de 1000 RON/zi prin titlul executoriu, în temeiul art. 18 alin. (6), nu împiedică formularea şi examinarea unei cereri separate de executare silită pentru aplicarea măsurilor coercitive prevăzute de art. 24, care presupun constatarea unei neexecutări culpabile la un moment ulterior rămânerii definitive a hotărârii.

Prin urmare, critica recurentului vizând autoritatea de lucru judecat este atât inadmisibilă procedural, cât şi nefondată în drept, motiv pentru care urmează a fi respinsă.

Înalta Curte constată că obligaţia stabilită în sarcina intimatului-pârât a fost executată anterior introducerii cererii de chemare în judecată pendinte, nu a fost parcursă etapa de aplicare a penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi nu există temei legal pentru stabilirea penalităţilor solicitate.

Prin urmare, toate motivele de recurs sunt nefondate, iar hotărârea instanţei de fond se circumscrie cadrului legal şi jurisprudenţial aplicabil, motiv pentru care se impune menţinerea acesteia în întregime.

Pentru aceste considerente şi în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004 şi art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 2422 pronunţate la 21 decembrie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 2422 pronunţate la 21 decembrie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 6 martie 2025.