Suspension of enforcement denied for lack of evident illegality in medical fitness classification and internal administrative correspondence

Şedinţa publică din data de 28 februarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată

Prin acţiunea formulată reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Spitalul de Urgenţă Prof. Dimitrie Gerota Bucureşti-Comisia de Expertiză Medico Militară, Direcţia Medicală a Ministerului Afacerilor Interne, Centrul Medical de Diagnostic şi Tratament Ambulatoriu Dr. Nicolae Kretzulescu Bucureşti, Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară din cadrul Direcţiei Medicale a Ministerului Afacerilor Interne şi Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Generală Management Resurse Umane a solicitat suspendarea următoarelor acte administrative:

1) Decizia medicală nr. 712/18.04.2024 emisă de Spitalul de Urgenţă Prof. Dimitrie Gerota Bucureşti - Comisia de Expertiză Medico-Militară;

2) Decizia medicală nr. 497 din 03.07.2024 emisă de Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară din cadrul Direcţiei Medicale a M.A.I.;

3) Art. 1 din Dispoziţia nr. x/27.06.2023 privind modificarea Normelor tehnice privind activitatea medicală, farmaceutică şi sanitară veterinară în unităţile Ministerului Afacerilor Interne - emisă de Directorul Direcţiei Medicale a Ministerului Afacerilor Interne;

4) Fişa medicală finalizată semnată la 22.04.2024 de Centrul Medical de Diagnostic şi Tratament Ambulatoriu "Dr. Nicolae Kretzulescu" Bucureşti cu privire la reclamant - în concret a concluziilor şi clasării finale ("Inapt din punct de vedere medical", "UNFIT FOR MISSION", "UNABLE");

5) Adresa din 22.04.2024 emisă de Centrul Medical de Diagnostic şi Tratament Ambulatoriu "Dr. Nicolae Kretzulescu" Bucureşti sub semnătura dr. B., comunicată şi înregistrată la Direcţia Generală Management Resurse Umane a Ministerului Afacerilor Interne (denumită, pe scurt, DGMRU) sub nr. x/22.04.2024;

6) Adresa nr. x din 22.04.2024 emisă de Centrul Medical de Diagnostic şi Tratament Ambulatoriu "Dr. Nicolae Kretzulescu" Bucureşti şi comunicată către DGMRU sub semnătura directorului dr. C.;

7) Adresa nr. x din 22.04.2024 emisă de Direcţia Generală Management Resurse Umane a Ministerului Afacerilor Interne şi comunicată către Direcţia Generală Afaceri Europene Schengen şi Relaţii Internaţionale a MAI.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 1574/2024 din 04 octombrie 2024, a respins excepţia litispendenţei, excepţia autorităţii de lucru judecat, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive şi excepţia lipsei de interes, ca neîntemeiată şi cererea de suspendare a judecăţii cauzei.

De asemenea, instanţa a admis în parte excepţia inadmisibilităţii şi a respins cererea ca inadmisibilă în raport de capetele de cerere având ca obiect suspendarea executării adresei din 22.04.2024, a adresei x/22.04.2024 şi a adresei nr. x/22.04.2024.

Totodată, a respins, în rest, cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Spitalul de Urgenţă Prof. Dimitrie Gerota Bucureşti-Comisia de Expertiză Medico Militară, Direcţia Medicală a Ministerului Afacerilor Interne, Direcţia Medicală a Ministerului Afacerilor Interne pentru Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară, Centrul Medical de Diagnostic şi Tratament Ambulatoriu Dr. Nicolae Kretzulescu Bucureşti şi Ministerul Afacerilor Interne - Direcţia Generală Management Resurse Umane, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

După o amplă prezentare a situaţiei de fapt, în motivarea recursului se arată următoarele:

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii - admisă parţial, recurentul susţine că prima instanţă a apreciat că Adresele CMDTA Kretzulescu din 22.04.2024 şi Adresa DGMRU nr. x/22.04.2024 reprezintă doar o corespondenţă internă, purtată între structurile Ministerului Afacerilor Interne cu privire la rezultatul vizitei medicale, fără a produce efecte juridice prin ele însele, deci nu ar fi acte administrative, în sensul definit de dispoziţiile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În opinia recurentului, această interpretare este eronată, dat fiind conţinutul concret al acestor înscrisuri.

Cu privire la cerinţa "cazului bine justificat", recurentul arată că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că nu s-a demonstrat condiţia "cazului bine justificat", criticile formulate de reclamant nefiind de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actelor contestate.

Susţinerea instanţei că nu s-au evocat indicii de nelegalitate, ci doar critici de nelegalitate, antamându-se fondul, nu poate fi primită.

După cum rezultă atât din motivarea cererii de suspendare, cât şi din "Concluziile scrise" recurentul susţine că nu a învestit instanţa cu analiza, pe fond, a actelor administrative, ci a extras, pentru fiecare act în parte, diverse elemente apte să genereze o aparenţă de nelegalitate prin raportare la forma/conţinutul actelor administrative contestate.

Recurentul mai arată că nu s-a solicitat instanţei să se pronunţe asupra situaţiei medicale sau asupra încadrării finale, ci doar i-au fost prezentate argumente de natură să pună sub semnul întrebării pertinenţa şi/sau validitatea soluţiilor la care s-au oprit, prin actele lor, pârâţii din prezenta cauză.

Astfel, recurentul consideră că în mod greşit, Curtea de Apel a preferat să califice argumentele invocate ca fiind argumente privind "fondul" cauzei şi care, din acest motiv, ar necesita un probatoriu care nu poate fi administrat în faţa instanţei de suspendare.

Pentru Decizia medicală nr. 712/2024, recurentul susţine că a invocat, printre altele, ca indicii de nelegalitate ale procedurii de expertizare:

- absenţa medicului specialist de medicina muncii - semnătura sa nu apare nici în Decizie;

- inexistenţa fişei de aptitudine;

- inexistenţa procesului-verbal de şedinţă;

- lipsa fişei de identificare a factorilor de risc profesional.

Pentru Decizia medicală nr. 497 din 03.07.2024 emisă de Comisia centrală, recurentul susţine că nu a cerut instanţei să facă o analiză pe fond a legalităţii, ci a învederat, în mod rezonabil, împrejurările care erau apte să producă îndoieli serioase de legalitate.

Pentru Dispoziţia directorului direcţiei medicale a M.A.I. nr. x/27.06.2023, recurentul consideră că nepublicarea atrage sancţiunea drastică a "inexistenţei", care poate fi privită ca o sancţiune juridică chiar mai gravă decât nulitatea.

Pentru fişa medicală finalizată la data de 22.04.2024 de CMDTA Kretzulescu, prima instanţă se rezumă să arate că nu consideră finalizarea prematură a acesteia un "indiciu de nelegalitate", întrucât concluziile Deciziei 712/2024 au fost, ulterior, menţinute prin Decizia nr. 497/2024.

În condiţiile în care a apreciat că adresele nu sunt acte administrative,în mod greşit prima instanţă nu a mai analizat, în privinţa lor, cerinţa "cazului bine justificat" şi, prin urmare, nici cerinţa "pagubei iminente".

În susţinerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii şi practică judiciară, precum şi argumentele prezentate în cererea de chemare în judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimaţii au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că prin decizia medicală nr. 712/18.04.2024, emisă de pârâtul Spitalul de Urgenţă prof. Dimitrie Gerota Bucureşti-Comisia De Expertiză Medico Militară, s-a stabilit că recurentul este apt limitat pentru îndeplinirea serviciului în poliţie, reţinându-se o deficienţă uşoară, incapacitate adaptivă de 30%, cu termen de revizuire aprilie 2025, pe baza unor înscrisuri medicale.

Prin decizia medicală nr. 497/03.07.2024, Comisia Centrală de Expertiză Medico-Militară din cadrul Direcţiei Medicale a MAI, soluţionând contestaţia împotriva clasării medicale mai sus indicate, a menţinut aceeaşi concluzie, respectiv faptul că recurentul este apt limitat pentru îndeplinirea serviciului în poliţie, reţinându-se o deficienţă uşoară, incapacitate adaptivă de 30%, cu termen de revizuire la trei luni, în octombrie 2024, pe baza înscrisurilor medicale.

Prin dispoziţia Directorului Direcţiei Medicale a MAI nr. x/27.06.2023, s-a modificat paragraful 5 din Anexa 9 la Normele tehnice aprobate prin Dispoziţia nr. 1.505.239/15.12.2006, cu următorul conţinut:

"Evaluarea medicală a candidaţilor pentru misiuni externe se efectuează la solicitarea structurilor implicate în procesul de selecţie. Cu excepţia situaţiilor în care organizaţiile sub egida cărora se desfăşoară misiunile externe au stabilite bareme medicale specifice, sunt considerate ca fiind incompatibile cu misiunile externe afecţiunile medicale prevăzute cu aptitudinea "Apt limitat în timp de pace şi război"/"Apt limitat pentru îndeplinirea serviciului în poliţie"/"Inapt pentru serviciul militar în timp de pace, apt limitat la război"/"Inapt pentru îndeplinirea serviciului în poliţie în timp de pace, apt limitat la război" ori "Inapt pentru serviciul militar cu scoatere din evidenţă"/"inapt pentru îndeplinirea serviciului în poliţie cu scoatere din evidenţă", după caz, în conformitate cu Criteriile şi normele de diagnostic clinic, diagnostic funcţional şi de evaluare a capacităţii de muncă pe baza cărora se stabileşte aptitudinea şi în încadrarea în grade de invaliditate pentru cadrele militare, soldaţii şi gradaţii voluntari, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 56/2012. La finalul efectuării vizitei medicale se înscrie în Fişa medicală specifică pentru misiuni externe, după caz, formularea "apt misiune externă/inapt misiune externă".

De asemenea, prin fişa medicală finalizată la data de 22.04.2022 se stabileşte că recurentul este inapt pentru misiune.

Instanţa de fond a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea ca inadmisibilă în ceea ce priveşte cererea de suspendare a adresei din 22.04.2024, a adresei x/22.04.2024 şi a adresei nr. x/22.04.2024 şi, totodată a respins în rest cererea de suspendare, ca neîntemeiată, soluţie pe care Înalta Curte o împărtăşeşte.

Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora prin act administrativ se înţelege:

"actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

Înalta Curte constată că în mod corect şi legal, instanţa de fond a reţinut că adresele a căror anulare se solicită reprezintă corespondenţă internă, purtată între structurile Ministerului Afacerilor Interne cu privire la rezultatul vizitei medicale a reclamantului, fără a produce efecte juridice prin ele însele, nefiind actele administrative în sensul definit de dispoziţiile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Pentru ca adresele să poată fi calificate drept acte administrative, în înţelesul prevederilor Legii contenciosului administrativ, trebuie să fie emise în vederea executării legii sau a executării în concret a legii, respectiv să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice.

Prin urmare, instanţa de fond, în mod corect, a constatat că nu sunt îndeplinite condiţiile sus-menţionate, respectiv faptul că adresele nu vizează organizarea executării legii sau executarea în concret a acesteia şi nici nu dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice între părţi.

În ceea ce priveşte cererea de suspendare

Înalta Curte are în vedere dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit cărora:

"în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond".

Suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

La modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanţa este limitată la a cerceta, după verificarea condiţiei de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerinţele prevăzute de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă.

Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanţa nu va cerceta îndeplinirea condiţiilor de legalitate şi oportunitate ale actului administrativ, această obligaţie revenindu-i instanţei de fond, învestită cu soluţionarea acţiunii în anulare.

Condiţia existenţei cazului "bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, presupune ca asupra legalităţii actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispoziţiilor actului, respectiv a consecinţelor juridice pe care le-a produs.

Pentru a înlătura, chiar şi temporar, regula executării imediate şi din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanţa poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză şi care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumţiei de legalitate, fără a analiza, pe fond conţinutul actului administrativ, instanţa având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenţei dreptului.

Înalta Curte constată că nu este suficient ca reclamantul să afirme existenţa unor motive de nelegalitate, ci trebuie să ofere unele elemente probatorii care, fără o cercetare aprofundată, să permită formarea unui dubiu serios asupra legalităţii actului, un stadiu incipient al convingerii că, în final, este posibil ca prezumţia de legalitate să fie răsturnată. Indiciile de nelegalitate trebuie să fie evidente, să poată fi identificate cu uşurinţă, la nivelul aparenţelor.

Criticile aduse de recurent se referă la faptul că evaluarea sa medicală a fost formală, comisia de expertizare nu a fost legal constituită, că refuzul comisiei de a-i acorda avizul medical este discriminatoriu, că decizia de soluţionare a contestaţiei este contradictorie, că este neconformă cu situaţia de fapt, că documentaţia medicală a fost analizată trunchiat, lipsa motivării acestei decizii, nepublicarea în Monitorul Oficial a dispoziţiei directorului Direcţiei Medicale contestate şi natura discriminatorie a acesteia, prematuritatea fişei medicale.

Prin urmare, în mod corect a reţinut instanţa de fond că recurentul a invocat ca împrejurări de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, însăşi critici de nelegalitate, critici care vizează legalitatea actelor atacate.

Cercetând "aparenţa de legalitate" a actelor ce formează obiectul litigiului, fără a intra în analiza fondului, instanţa de fond în mod corect a constatat că nu există un caz bine justificat, întrucât toate argumentele prezentate de reclamant sunt veritabile critici de nelegalitate care nu pot fi examinate în cadrul acestei proceduri sumare, fără administrarea de probe şi fără antamarea fondului.

Procedând astfel, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins cererea de suspendare reţinând că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte nepublicarea Dispoziţiei nr. x/27.06.2023, instanţa de fond în mod corect a reţinut că poate prezenta relevanţă în ceea ce priveşte opozabilitatea acesteia, şi nu în privinţa nelegalităţii.

Or, deciziile medicale contestate au fost întemeiate pe dispoziţiile H.G. nr. 56/2012, astfel cum se indică la pct. IV din acestea.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect şi legal starea de fapt dedusă judecăţii, hotărârea pronunţată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului şi a probatoriilor administrate.

Prin urmare, instanţa constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.

6. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 1574/2024 din 04 octombrie 2024 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 28 februarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei