Incompatibility of suspended public official holding concurrent private sector roles; suspension does not terminate duty to respect restrictions

Şedinţa publică din data de 17 ianuarie 2025

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal la data de 20 aprilie 2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună anularea Raportului de evaluare nr. x/06.04.2023.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1605 din 5 noiembrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal a fost admisă respinsă cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei civile nr. 1605 din 5 noiembrie 2023, a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casare hotărârii de la fond, cu consecinţa admiterii acţiunii.

În esenţă, în motivare, a susţinut că hotărârea instanţei de fond este nelegala, sub aspectul respingerii cererii privind anularea Raportului de evaluare nr. x/06.04.2023 al A.N.I. deoarece instanţa de fond a facut o greşita aplicare a prevederilor art. art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea 161/2003 .

În opinia sa, dispozitiile art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile daca nu a existat o exercitare efectiva a functiei publice, exercitare care sa fi avut loc concomitent/simultan cu desfăşurarea, de catre persoana respectiva, a unei activităţi in calitate de administrator/director etc. in cadrul unei societăţi comerciale.

Doar aceasta interpretare a sintagmei privind exercitarea simultana poate determina o aplicare corecta a normei legale continuta de art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003, aplicare care sa fie in concordanta atat cu interesul urmarit de legiuitor a fi protejat prin respectiva norma legala cat si cu protejarea dreptului la munca al persoanei respective.

Chiar daca suspendarea din functia publica nu presupune o incetare a calitatii de functionar public asa cum a retinut instanta de fond în hotararea pronuntata, in realitate acestui raport juridic ii lipseste esenta, el nu mai este caracterizat de trasaturile tipice unui raport de serviciu care se deruleaza in mod obisnuit, ca urmare a neexercitatirii atributiilor specifice si caracteristice unei functii publice.

In consecinta, interpretarea care trebuie data sintagmei care stabileste conditia "exercitarii simultane" a sarcinilor specifice functiei detinute in calitate de functionar public, concomitent cu exercitatea celorlalte activitati apte sa dea nastere starii de incompatibilitate, este aceea de exercitare in concret, in acelasi timp, a ambelor categorii de activitati, intrucat legiuitorul a edictat norma juridica in sensul unei bune aplicari.

A precizat că nu a exercitat niciodata, simultan, functia de sef serviciu la Serviciul Financiar-Contabil, Buget din cadrul Directiei Economice a Primariei Orasului Voluntari si pe cea de administrator in cadrul S.C. FOTBAL CLUB VOLUNTARI S.A, pe cea de director general in cadrul S.C. B. S.A., cu functia de director general in cadrul S.C. SFANTA CUVIOASA PARASCHEVA S.R.L. si cu cea de director general in cadrul S.C. C. S.A. intrucat raporturile sale de serviciu cu Primaria Orasului Voluntari, raporturi desfasurate anterior in calitate de şef serviciu la Serviciul Financiar Contabil Buget, au fost suspendate, începând cu data de 21.10.2019, prin acordul de vointa al partilor, in temeiul prevederilor art. 515 alin. (1) alin. (3) si alin. (4) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, conform Dispozitiei Primarului Orasului Voluntari nr. 252/21.10.2019 (si ulterior, in continuare, prin Dispozitia nr. 293/22.10.2021).

În perioada in care raporturile sale de serviciu cu Primaria Orasului Voluntari au fost suspendate, nu a îndeplinit nici una din sarcinile şi nu a exercitat nici una din atributiile specifice functiei de sef serviciu in cadrul Serviciului Financiar-Contabil, Buget din cadrul Primariei Orasului Voluntari (cu atat mai mult cu cat, imediat dupa data de 21.10.2019, data la care au fost suspendate raporturile de serviciu dintre subsemnatul, in calitate de sef serviciu la Serviciul Financiar-ContabiI Ia Primaria Orasului Voluntari, functia de sef serviciu a fost ocupata imediat de alta persoana, care, astfel, a preluat si a exercitat atributiile specifice acestei functii.

În aceste conditii este evident că nu a avut cum sa "exercite simultan" functia publica de sef serviciu cu celelalte activitati desfasurate de mine fie in calitate de administrator, fie in calitate de director general in cadrul societatilor comerciale identificate de catre A.N.I. in raportul de evaluare.

Incompatibilitatea, privita ca acea contradictie dintr-o anumita functie, calitate sau situatie detinuta de o persoana si exercitarea unor atributii sau functii de aceeasi persoana, presupune exercitarea efectiva a functiei publice, simultan cu desfasurarea activitatii intr-o regie autonoma, societate comerciala etc. deoarece numai in aceste conditii s-ar putea naste o legatura directa intre atributiile din fisa postului exercitate de functionarul public si activitatea/munca prestata in cadrul unei societati comerciale din domeniul public, legatura care, eventual, ar putea afecta interesul public.

Hotararea pronuntata de catre instanta de fond este nelegala si sub aspectul inlaturarii exceptiei prescriptiei raspunderii reclamantului, in ceea ce priveste ocuparea functiei de director general Ia S.C. B. S.R.L..

Prin raportare la momentul nasterii faptei presupus generatoare a starii de incompatibilitate (18.09.2019) raspunderea cu privire la ocuparea functiei de director general al S.C. B. S.R.L. era prescrisa la momentul emiterii de catre intimata A.N.I. a Raportului de evaluare nr. x/06.04.2023.

Curtea de Apel Bucuresti a stabilit ca "in acest cadru procesual nu se pot analiza criticile formulate de reclamant cu privire la exceptia prescripţiei raspunderii, partea avand insa posibilitatea invocării acestor împrejurări in cadrul procedurii disciplinare prevăzute de art. 25 Legea nr. 176/2010".

Instanta de fond a considerat ca "aspectele legate de prescriptia raspunderii disciplinare nu se analizeaza cu ocazia intocmirii raportului de evaluare" facand astfel o interpretare eronata a normelor legale, respectiv a prevederilor art. 22 alin. (1) si (3) din Legea nr. 176/2010 precum si a art. 25 alin. (3) alin. (4) si alin. (5) din aceeasi lege intrucat, in cadrul analizarii legalitatii raportului de evaluare, inclusiv prin raportare la data savarsirii faptei cu privire la care A.N.I. apreciaza ca ar fi de natura sa creeze o stare de incompatbilitate sau sa dea nastere unui conflict de interese instanta are posibilitatea de a verifica daca in cauza s-a implinit termenul general de de 3 ani al prescriptiei raspunderii civile, pentru ca in situatia in care acest termen s-a implinit deja, in mod evident ca emiterea actului peste termenul de 3 ani nu poate avea nici un efect juridic in sensul atragerii raspunderii respectivei persoane.

In concret, instanta trebuie sa analizeze exceptia invocata si in situatia in care o gaseste intemeiata poate dispune anularea partiala a raportului, numai cu privire la respectiva fapta din care ar fi izvorat starea de incompatiblitate.

Aceasta intrucat Agentia Nationala de Integritate, care desfasoara activitatea administrativa de evaluare a intereselor si incompatibilitatilor activitate care consta in intocmirea/emiterea de rapoarte care evidentiaza fapte sau situaţii cu semnificaţie juridica in acest sens, trebuie sa emită raportul intr-un termen de 3 ani de la data săvârşirii sau a naşterii faptei susceptibila a fi considerata drept o cauza de incompatibilitate (in cazul de fata raportul ar fi trebuit emis respectiv la 18.10.2022, avand in vedere ca data numirii sale in functia de director general al S.C. B. S.R.L. a fost 18.10.2019) cu atat mai mult cu cat redactarea raportului de evaluare nu poate fi prin ea insasi un act intrerupator al curgerii prescriptiei (asa cum sustinea parata ANI prin intampinare) fiind evident ca curgerea cursului prescriptiei nu poate fi intrerupta prin emiterea unui inscris/document dupa implinirea termenului care inlatura raspunderea juridica din moment ce respectivul inscris este apt a deveni fundamentul/izvorul atragerii raspunderii juridice a persoanei in favoarea careia curge prescriptia raspunderii.

A solicitat admiterea recursului formulat împotriva sentinţei civile nr. 1605/06.11.2023, cu casarea hotărârii pronunţate de către instanţa de fond si, în rejudecare, să se admită cererea de anulare a raportului de evaluare nr. x/06.04.2023 emis de catre A.N.I.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat, în principal, să se constate nulitatea cererii de recurs pentru neîncadrarea criticilor formulate în motivele de nelegalitate expres şi limitativ prevăzute de lege, iar în subsidiar, respingerea cererii de recurs, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în cauza de faţă aceasta fiind dată cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente speţei.

II. Soluţia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate şi a apărărilor expuse, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Instanţa de contencios administrativ a fost învestită de reclamantul A. cu o cerere de anulare a raportului de evaluare nr. x/06.04.2023 emis de Agenţia Naţională de Integritate, prin care a constatat că reclamantul a nesocotit regimul juridic al incompatibilităţilor, prin încălcarea dispoziţiilor art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003, întrucât simultan cu funcţia de şef serviciu la Serviciul Financiar - Contabil, Buget în cadrul Direcţiei Economice la Primăria Oraşului Voluntari, jud. Ilfov a exercita/exercită următoarele funcţii:

- funcţia de administrator în cadrul S.C. Fotbal Club Voluntari S.A. in perioada 29.05.2020-16.07.2020, societate de interes local la care Consiliul Local al Oraşului Voluntari, jud. Ilfov este acţionar majoritar cu o cotă de 95%;

- funcţia de director general în cadrul S.C. B. S.A. in perioada 18.10.2019-15.10.2020 şi 15.10.2020-prezent, societate de interes local la care Consiliul Local al Oraşului Voluntari, jud. Ilfov este acţionar majoritar cu o cotă de participare de 98,65%;

- funcţia de director general în cadrul D. S.R.L., in perioada 26.03.2020- prezent, societate de interes local la care Consiliul Local al Oraşului Voluntari, jud. Ilfov este acţionar majoritar cu o cotă de participare de 95%;

- funcţia de director general în cadrul C. S.A. in perioada 02.12.2021-01.02.2022, societate de interes local la care Consiliul Local al Oraşului Voluntari, jud. Ilfov este acţionar majoritar cu o cotă de 95%.

Prima instanţă, reţinând caracterul neîntemeiat al pretenţiilor deduse judecăţii, a respins cererea formulată de reclamant.

Nemulţumit de această soluţie, reclamantul a învestit instanţa de control judiciar cu calea de atac a recursului, invocând motivul de nelegalitate de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., ce vizează greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material în cauză.

Analizând speţa dedusă judecăţii prin prisma motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., potrivit căruia casarea unei hotărâri se poate cere când aceasta a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, se reţin următoarele:

În ceea ce priveşte criticile formulate de recurent privind situaţia de incompatibilitate reţinută de către inspectorul de integritate, referitor la exercitarea funcţiei de şef serviciu la Serviciul Financiar - Contabil, Buget în cadrul Direcţiei Economice la Primăria Oraşului Voluntari, jud. Ilfov în paralel cu funcţia de administrator în cadrul S.C. Fotbal Club Voluntari S.A. in perioada 29.05.2020-16.07.2020, societate de interes local la care Consiliul Local al Oraşului Voluntari, jud. Ilfov este acţionar majoritar cu o cotă de 95%; funcţia de director general în cadrul S.C. B. S.A. in perioada 18.10.2019-15.10.2020 şi 15.10.2020-prezent, societate de interes local la care Consiliul Local al Oraşului Voluntari, jud. Ilfov este acţionar majoritar cu o cotă de participare de 98,65%; funcţia de director general în cadrul D. S.R.L., in perioada 26.03.2020- prezent, societate de interes local la care Consiliul Local al Oraşului Voluntari, jud. Ilfov este acţionar majoritar cu o cotă de participare de 95%; funcţia de director general în cadrul C. S.A. in perioada 02.12.2021-01.02.2022, societate de interes local la care Consiliul Local al Oraşului Voluntari, jud. Ilfov este acţionar majoritar cu o cotă de 95%., instanţa de fond a reţinut şi a interpretat corect dispoziţiile art. 94 alin. (2)lit. c) din Legea nr. 161/2003, potrivit cărora "funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: lit. c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, ori în alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public".

Din înscrisurile de la dosar, respectiv din dispoziţia Primarului Oraşului Voluntari nr. 252/21.10.2019 rezultă că s-a dispus suspendarea raporturilor de serviciu ale reclamantului, cu acordul părţilor pentru o perioadă de 24 de luni, începând cu data de 21.10.2019; iar din dispoziţia Primarului Oraşului Voluntari nr. 293/22.10.2021 s-a dispus suspendarea raporturilor de serviciu ale reclamantului, cu acordul părţilor pentru o perioadă de 24 de luni, începând cu data de 28.10.2021.

În consecinţă, verificând datele menţionate în cuprinsul înscrisurilor amintite, în mod corect a reţinut judecătorul fondului că aceste dispoziţii de suspendare a raporturilor de serviciu emise în privinţa reclamantului au produs efecte:

- în perioada în care reclamantul a avut funcţia de administrator în cadrul S.C. Fotbal Club Voluntari S.A. respectiv 29.05.2020-16.07.2020

- parţial în perioada în care reclamantul a avut funcţia de director general în cadrul S.C. B. S.A, respectiv în perioadele 21.10.2019-15.10.2020, 15.10.2020 -21.10.2021, 28.10.2020 - prezent(intervalul 18.10.2019 - 20.10.2019 - nu intră în sfera de aplicabilitatea a dispoziţiei nr. 252/21.10.2019, astfel încât raportul de serviciu al reclamantului nu a fost suspendat; intervalul 22.10.2021 - 27.10.2021 - nu intră în sfera de aplicabilitatea a dispoziţiei nr. 293/22.10.2021, astfel încât raportul de serviciu al reclamantului nu a fost suspendat).

- parţial în perioada în care a avut funcţia de director general în cadrul D. S.R.L., respectiv în perioadele 26.03.2020 - 21.10.2021, 28.10.2021 - prezent (intervalul 22.10.2021 - 27.10.2021 - nu intră în sfera de aplicabilitatea a dispoziţiei nr. 293/22.10.2021, astfel încât raportul de serviciu al reclamantului nu a fost suspendat)

- în perioada în care reclamantul a avut funcţia de director general în cadrul C. S.A. respectiv 02.12.2021-01.02.2022. Având în vedere că societatea se află în subordinea consiliului local şi în cadrul căreia oraşul Mizil, prin Consiliul Local Mizil, are calitatea de asociat majoritar, rezultă că E. S.R.L. este o entitate care se identifică în enumerarea limitativă de la art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003, fiind irelevantă distincţia dintre autoritatea executivă şi cea deliberativă pe care recurenta o face în cadrul recursului, în condiţiile în care interdicţia se referă la desfăşurarea oricăror activităţi remunerate sau neremunerate în cadrul societăţilor comerciale sau în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public, recurenta exercitând funcţia de contabil în cadrul acestei societăţi, potrivit Contractului individual de muncă nr. x/03.04.2013.

Prin urmare, contrar celor expuse în calea de atac a recursului, Înalta Curte reţine că reclamantul a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor deoarece a deţinut simultan funcţia publică de şef serviciu la Serviciul Financiar-Contabil, Buget din cadrul Direcţiei Economice a Primăriei Oraşului Voluntari şi funcţiile indicate în precedent, în cadrul societăţilor comerciale de interes local.

De asemenea, urmează a fi avută în vedere soluţia de principiu emisă de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 27 iunie 2022 prin care s-a statuat că suspendarea din funcţia publică nu presupune o încetare a calităţii de funcţionar public şi pe cale de consecinţă a obligaţiilor ce decurg din acest statut, astfel încât reclamantul avea obligaţia de a respecta, în perioada suspendării din funcţia publică, regimul juridic al incompatibilităţilor.

În speţa pendinte, deţinerea simultană a funcţiei publice şi a funcţiilor în cadrul societăţilor comerciale de interes local, pe perioada suspendării raportului de serviciu, chiar dacă reclamantul nu a desfăşurat activităţi specifice funcţiei publice suspendate, aşa cum a reiterat acest aspect în calea de atac a recursului, nu poate conduce la o altă concluzie decât cea că acesta a încălcat regimul juridic al incompatibilităţilor.

Referitor la criticile din recurs care vizează prescripţia răspunderii, în mod legal, a reţinut prima instanţă că analiza răspunderii administrative nu poate fi efectuată în cadrul litigiului de faţă în care doar se urmăreşte a se constata existenţa unei stări de incompatibilitate. Ulterior, în condiţiile în care raportul de evaluare va rămâne definitiv, prin necontestare, sau prin respingerea acţiunii de către instanţă, se va putea pune în discuţie un eventual litigiu de atragere a răspunderii civile, administrative sau disciplinare a funcţionarului.

Prin urmare, activitatea de evaluare a Agenţiei Naţionale de Integritate este supusă termenului general de prescripţie prevăzut de art. 2.517 C. civ., coroborat cu dispoziţiile art. 2.523 C. civ. care precizează faptul că "Prescriptia începe să curgă de la data când titularul dreptului la acţiune a cunoscut sau, după împresurări, trebuia să cunoască naşterea lui", astfel că sancţiunea civilă este aplicabilă cu luarea în considerare a întregului regim juridic al prescripţiei.

Dispoziţiile art. 2.537 C. civ. constituie dreptul comun în materia reglementării cazurilor de întrerupere a cursului termenului de prescripţie, având aplicabilitate şi în materia evaluării incidentelor de integritate.

Astfel, sesizarea si declanşarea cercetărilor de către Agenţia Naţională de Integritate, în realizarea competentelor legale cu care a fost învestită, întrerupe termenul de prescripţie, iar ulterior actului întreruptiv al prescripţiei, conform art. 2.541 alin. (1) din C. civ., începe să curgă un nou termen de prescripţie de aceeaşi durată cu cel iniţial.

În consecinţă, din perspectiva sesizării şi declanşării cercetărilor de către intimata - pârâtă, cauzei i se aplică termenul general de prescripţie (3 ani), care nu se poate socoti a fi împlinit în raport de data declanşării verificărilor privind încălcarea regimului juridic al incompatibilităţilor care este 17 februarie 2021.

Pe lângă toate acestea, aşa cum am arătat, aspectele legate de prescripţia răspunderii funcţionarului, cum au fost acestea dezvoltate în memoriul de recurs, nu se analizează cu ocazia întocmirii raportului de evaluare, ci într-o etapă ulterioară şi anume în cadrul acţiunii disciplinare ce se declanşează în măsura în care raportul nu este contestat sau nu este desfiinţat în cadrul procedurii judiciare.

În raport de cele anterior expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei civile atacate din perspectiva dorită de partea declarantă a căii de atac, în cadrul controlului judiciar urmează a fi menţinută hotărârea de la fond, aceasta fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a legii în cauză.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant A. împotriva sentinţei civile nr. 1605 din 6 noiembrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 17 ianuarie 2025, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.