Public official’s dual roles dismissed as incompatible: appeal rejected, integrity report upheld

Şedinţa publică din data de 20 februarie 2024

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 07.10.2021, A., în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, a formulat contestaţie împotriva Raportului de evaluare nr. x/17.09.2021, solicitând anularea acestuia şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivare, contestatorul arată că în raportul de evaluare contestat, pârâta a reţinut că reclamantul a îndeplinit simultan, în perioada 2013-2019, atât funcţia publică de execuţie de inspector în cadrul Compartimentului Energetic-Direcţia Dezvoltare Locală, Primăria municipiului Râmnicu Vâlcea, cât şi funcţia de administrator în cadrul B./locatari, fapt care atrage starea de incompatibilitate în înţelesul dispoziţiilor Legii nr. 161/2003.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 27/F-CONT din 8 martie 2022, Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENTIA NATIONALA DE INTEGRITATE, privind anularea Raportul de evaluare nr. x/17.09.2021, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate - Inspecţia de Integritate. Totodată, a respins cererea reclamantului privind obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamantul A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii şi anularea raportului de evaluare contestat.

În motivarea recursului, recurentul -reclamant a susţinut că instanţa de fond s-a substituit intimatei-pârâte şi a procedat la o interpretare proprie a cuprinsului sumar al raportului de evaluare, completând ceea ce intimata a omis să facă.

Astfel, deşi a arătat faptul că raportul de evaluare contestat nu este motivat în concret în ceea ce priveşte elementele care au condus, în opinia evaluatorului, la declararea stării de incompatibilitate, instanţa a ignorat aceste critici şi, mai mult, substituindu-se evaluatorului, a procedat la analizarea şi dezvoltarea raportului contestat prin încercarea de a explica nu doar textul legii, dar şi cuprinsul constatărilor în condiţiile în care, acest atribut revenea intimatei care ar fi trebuit să expună în cuprinsul acestuia toate acele elemente de incompatibilitate identificate ca urmare a culegerii de date şi informaţii.

Urmare a evaluării datelor transmise, în cuprinsul actului, au fost enumerate atribuţiile administratorului conform Legii 196/2018 în condiţiile în care, la data angajării în cadrul B., atribuţiile au fost stabilite în baza dispoziţiilor Legii nr. 230/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea B., în forma în vigoare până în 28 septembrie 2018.

Instanţa de fond nu a reţinut faptul că legiuitorul nu a înţeles ca în cuprinsul dispoziţiilor art. 96 din Legea nr. 161/2003 să reglementeze regimul incompatibilităţii prin analiza activităţilor ce urmează a fi realizate, activităţi care sunt redate în Fişa Postului.

Analizând activităţile din fişa postului privind funcţia publică în cadrul Compartimentul Energetic, Direcţia Dezvoltare Locală, Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea cu activităţile descrise în fişa postului privind funcţia de administrator de bloc nu rezultă o legătură directă sau indirectă, între atribuţiile din acestea.

În raportul contestat, intimata-pârâta a redat atribuţiile prevăzute în fişa posturilor fără a indica în mod concret care anume atribuţii prevăzute în cele două formează o legătură directă sau indirectă, rezumându-se doar să concluzioneze faptul că "întrucât ambele funcţii implică punerea în practică a aceloraşi cunoştinţe şi competente profesionale", reclamantul se regăseşte în stare de incompatibilitate.

Raportul contestat conţine noţiuni generale şi nu o descriere a faptelor, incompatibilităţilor, acţiunilor din care să rezulte faptul că activităţile desfasurate - cele prevăzute în mod expres în fişa postului - sunt în legătură directă sau indirectă cu funcţia publică, fapt care încalcă dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 176/2010, actul atacat fiind nemotivat.

Reţinerea instanţei din raportul contestat în sensul că se află în stare de incompatibilitate prin "punerea în practică a aceloraşi cunoştinţe şi competenţe profesionale" nu se regăseşte în legislaţia incidentă ca motiv de incompatibilitate pe de-o parte, iar pe de altă parte, nu se regăseşte nici în comparaţia fiselor de post din cadrul autorităţii şi ale asociaţiei de proprietari.

Atribuţiile funcţiei publice de inspector la compartimentul energetic cuprind activităţi în domeniul energetic, care nu sunt nici în legătură şi nici nu au fost folosite în activitatea de administrator de bloc, aceasta activitate presupunând cu totul alte atribuţii.

De asemenea, greşit s-a reţinut că nu se încadrează în excepţia prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea 161/2003, în condiţiile în care, legiuitorul a prevăzut că poate desfăşura în sectorul privat o activitate care să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului.

Analiza stării de incompatibilitate trebuia realizată prin raportare la atribuţiile fişei postului de funcţionar public, existenţa stării de incompatibilitate fiind determinată de analiza concretă a acestora şi nu analiza domeniilor de activitate în mod general cum în mod nelegal s-a procedat.

Noţiunea de "legătură directă" cu atribuţiile funcţiei publice potrivit fişei postului, şi noţiunea de "legătură indirectă" cu atribuţiile funcţiei publice nu a fost explicată de legislaţia în vigoare şi nu există o interpretare unitară a autorităţilor.

În Raportul de Evaluare nr. x/17.09.2021, la pag. 7, lit. B), capitolul "Identificarea elementelor de incompatibilitate", sunt enumerate atribuţiile din Legea 196/2018, atribuţiile din fişa postului de administrator bloc la o asociaţie - B. şi atribuţiile din fişa postului pentru funcţia publică de execuţie de inspector la Compartimentul Energetic - Direcţia Dezvoltare Locală, fără a menţiona concret o legătură directă între atribuţiile prevăzute în fişele de post analizate, iar ca singură legătură între cele două fişe de post analizate - specificată la pag. 13 din raport, s-a reţinut: "în cazul de faţă, activitatea de administrator imobile nu se circumscrie unei funcţii sau activităţi în domeniul didactic, ai cercetării ştiinţifice, al creaşiei literar-artistice pentru a se încadra la excepţia prevăzută de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, iar pe de altă parte are legătură cu atribuţiile exercitate de A. ca funcţionar public, respectiv cu funcţia publică de execuţie de inspector la Compartimentul Energetic- Direcţia Dezvoltare Locală, întrucât ambele funcţii implică punerea în practică a aceloraşi cunoştinţe şi competenţe profesionale", raportul de evaluare având la bază constatarea incompatibilităţi sale nu pentru că s-ar fi constatat legături directe sau indirecte între atribuţiile prevăzute în fişele de post analizate, ci pentru că "ambele funcţii implică punerea în practică a aceloraşi cunoştinţe şi competenţe profesionale".

Aşa cum a arătat, legiuitorul, în cuprinsul dispoziţiilor art. 96 alin. (1) a prevăzut că legătura directă sau indirectă între cele două funcţii se stabileşte pe baza atribuţiilor exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului şi nu pe baza cunoştinţelor sau competenţelor profesionale.

În cuprinsul raportului, deşi sunt prezentate fişele de post atât ca funcţionar public, cât şi ca administrator B., compararea nu se face între fişele de post, ci între fişa de post funcţionar public şi atribuţiile din lege.

Cu privire la atribuţiile din fişa postului de inspector la Compartimentul Energetic, care printre şi atribuţia care prevede "colaborarea cu Biroul Fond Locativ, B. pentru verificarea şi soluţionarea aspectelor sesizate de către proprietarii de Imobile sau asociaţiile de proprietari, referitoare la serviciul de alimentare cu energie termică şi răspunde la petiţiile repartizate spre rezolvare conform O.G. nr. 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor, completată şi modificată", recurentul a precizat că nu am participat la soluţionarea nici unei petiţii de la asociaţiile unde a fost administrator, fapt confirmat atât de Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea, cât şi de raportul AM nr. x.202T care clasează lucrarea 14226/S/II/22.05.2019.

Cât priveşte colaborarea cu fondul locativ, rolul său din partea compartimentului energetic a fost să ţină legătura cu furnizorul de agentul termic (nu cu B.), activitatea coform fişei postului funcţiei publice neavând legătură directă sau indirectă cu activitatea de administrator condominii.

4. Apărările formulate în cauză

4.1. Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat concluzii scrise, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând în esenţă că, în perioada 2013 - 2019, recurentul a exercitat în acelaşi timp atât funcţia de administrator din sectorul privat, cât şi funcţia publică din cadrul Primăriei Municipiului Vâlcea, ambele în acelaşi domeniu de activitate, şi anume în domeniul B./locatari.

Astfel, sentinţa pronunţată de prima instanţă este legală şi temeinică în ceea ce priveşte starea de incompatibilitate generată de exercitarea funcţiei publice de inspector la Compartimentul Energetic - Direcţia Dezvoltare Locală din cadrul Primăriei municipiului Râmnicu Vâlcea simultan cu funcţia de administrator în cadrul unor B./locatari.

4.2. De asemenea, pentru termenul de judecată din 20 februarie 2024, recurentul-reclamant A. a depus concluzii scrise, prin care a arătat că sentinţa recurată este nelegală, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., acesta invocând următoarele aspecte: a) contradicţia asupra perioadei deţinerii funcţiilor şi nemotivarea hotărârii cu argumente din interiorul cauzei şi/sau motivarea cu elemente străine cauzei din altă perioadă prescrisă; b) stabilirea de către instanţă a incompatibilităţii şi implicit a legăturii directe sau indirecte doar pe baza analogiei denumirilor birourilor, domeniilor fără evidenţierea legăturii între activităţile prevăzute în fişele de post, acestea neregăsidu-se în raportul contestat; c) interpretarea eronată a legislaţiei incidente şi mai ales a art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, în totală contradicţie cu opinia ÎCCJ prezentată în deciziile menţionate; d) instanţa s-a substituit pârâtei-intimate, completând practic raportul de evaluare pe alte considerente şi folosind argumente în motivare care nu se regăsesc în raportul contestat, cu trimitere la probe ce nu au fost administrate, respectiv fişa de post a funcţiei publice din cadrul Serviciului Relaţii Îndrumare B., înscris ce nu a fost depus şi nici nu a fost avut in Vedere cu ocazia evaluării; e) instanţa a extins stabilirea legăturii directe sau indirecte dincolo de temeiul legal, între domenii de activitate, respectiv într-o sferă mult mai largă, ca şi cum în fişa postului s-ar înscrie diviziuni, ramuri ale domeniilor şi nu activităţi concrete stabilite ca atibuţii, îndatoriri ale angajatului/funcţionarului.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, a apărărilor expuse în cadrul concluziilor scrise de la dosar şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente.

Înalta Curte constată că motivul de recurs ce se circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") nu are incidenţă în cauză, judecătorul de fond folosind, în redactarea sentinţei pronunţate, un raţionament logico juridic lipsit de contradicţii şi care, justifică, în final, soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat priveşte situaţiile în care instanţa de control judiciar nu poate desluşi starea de fapt reţinută de prima instanţă sau nu poate stabili motivele care au stat la baza soluţiei, din cauza lipsei motivării ori a motivelor contradictorii sau străine de natura pricinii.

Sentinţa recurată cuprinde argumente ce demonstrează că instanţa a analizat în mod adecvat susţinerile părţilor, indicând elementele de fapt şi de drept ale cauzei, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri, fiind expus în mod clar şi fără elemente de contradictorialitate silogismul logico - juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, considerentele hotărârii fiind în evidentă legătură cu cauza. Totodată, instanţa de control judiciar reţine că obligaţia instanţelor de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înţeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat, pentru a răspunde cerinţelor procesului echitabil fiind suficient ca motivarea să evidenţieze că judecătorul a examinat chestiunile esenţiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind, spre exemplu şi aspectele reţinute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentul – reclamant a criticat soluţia primei instanţe raportat la greşita aplicare a normelor de drept material, referitoare la regimul incompatibilităţilor funcţionarilor publici.

Sub un prim aspect, însă, criticile recurentului se referă la pretinsa nemotivare a Raportului de evaluare nr. x/17.09.2021, întocmit de ANI.

În acord cu soluţia primei instanţe, Înalta Curte reţine că raportul de evaluare contestat cuprinde toate elementele obligatorii prevăzute de legiuitor la art. 21 alin. (3) din Legea nr. 176/2010, fiind un act administrativ motivat conform cerinţelor legii, motivarea privind elementele de incompatibilitate şi concluziile inspectorului de integritate, fiind rezultatul evaluării documentelor, a dispoziţiilor legale aplicabile şi a punctului de vedere al persoanei evaluate.

În cuprinsul acestuia, la punctul B, se regăseşte o analiza a fişelor de post aferente celor doua funcţii, precum şi a legislaţiei incidente, existenţa stării incompatibilitate constatându-se doar ca urmare a analizei concrete a fişelor de post aferente funcţiei de publice de execuţie de inspector la Compartimentul Energetic-Direcţia Dezvoltare Locală şi funcţiei de administrator în cadrul B..

În ceea ce priveşte pretinsa interpretare greşită a dispoziţiilor art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea aparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "Funcţionarii publici, (…) pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice, al creaţiei literar-artistice. Funcţionarii publici, (…) pot exercita funcţii în alte domenii de activitate din sectorul privat, care nu sunt în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public, (…), potrivit fişei postului.", Înalta Curte, interpretând această normă de drept material, reţine că funcţionarul public poate exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, cercetării ştiinţifice şi creaţiei literar-artistice, fără nicio altă condiţionare, iar în orice alte domenii de activitate din sectorul privat, sub condiţia ca funcţia să nu fie în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile funcţiei publice, potrivit fişei postului.

Textul legal menţionat anterior este lipsit de echivoc, sancţionând cu incompatibilitatea exercitarea de activităţi în mediul privat într-un domeniu aflat în legătură directă sau indirectă cu atribuţiile exercitate în calitate de funcţionar public potrivit fişei postului.

În speţă, în mediul privat, recurentul - reclamant a deţinut funcţia de administrator în cadrul B./locatari.

Din înscrisurile aflate la dosar (dispoziţia nr. x/2012, dispoziţia nr. x/31.07.2013, dispoziţia nr. x/10.01.2014, dispoziţia nr. x/10.01.2014 şi alte dispoziţii ulterioare, toate emise de Primăria Municipiului Râmnicu Vâlcea, inclusiv adresa nr. x/18.07.2019 şi adresa emisă de Primăria Municipiului Vâlcea nr. 11689/R/16.04.2020) rezultă că în perioada 2013 - mai 2018, reclamantul a exercitat funcţia publică, mai întâi, de referent şi, apoi, de inspector, în cadrul Serviciului Relaţii, Îndrumare B. – Direcţia Dezvoltare Locală, iar începând cu data de 15.08.2018, reclamantul a exercitat funcţia publică de inspector în cadrul Compartimentului Energetic - Unitatea Locală de Monitorizare şi Protecţia Mediului - Direcţia Dezvoltare Locală.

Totodată, în fişa postului aferentă funcţiei publice exercitate de inspector în cadrul Compartimentului Energetic - Unitatea Locală de Monitorizare şi Protecţia Mediului - Direcţia Dezvoltare Locală, se prevede că acesta "colaborează cu Biroul Fond Locativ, B., pentru verificarea şi soluţionarea aspectelor sesizate de către proprietarii de imobile sau asociaţiile de proprietari, referitoare la serviciul de alimentare cu energie termică şi răspunde la petiţiile repartizate spre rezolvare conform O.G. nr. 27/2002 (…)".

Astfel, în acord cu prima instanţă, Înalta Curte reţine că recurentul-reclamant, în calitate de funcţionar public, şi-a exercitat atribuţiile de serviciu prevăzute în fişa postului în domeniul B..

Este, deci, relevată legătura directă care există între atribuţiile exercitate de reclamant ca funcţionar public şi activitatea remunerată desfăşurată în domeniul privat, situaţie care se încadrează în sfera reglementată de art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Nu este necesară o analiză în concret a atribuţiilor din fişa postului aferentă funcţiei publice exercitate care au o legătură cu activităţile desfăşurate în calitate administrator al B., câtă vreme, acestea din urmă aparţin domeniului B., domeniu aflat în legătură directă cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public.

În acord cu judecătorul fondului, sunt irelevante în speţă susţinerile recurentului potrivit cărora în cuprinsul raportului de evaluare ar fi fost enumerate doar atribuţiile prevăzute pentru administrator de Legea nr. 196/2018 şi nu cele din cadrul Legii nr. 230/2007, în baza cărora au fost stabilite atribuţiile din fişa postului său de administrator, întrucât, atribuţiile enumerate în legile respective sunt relevante doar pentru a se determina dacă domeniul de activitate în care este exercitată funcţia din sectorul privat are sau nu legătură, directă sau indirectă, cu atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului, şi nu pentru a se compara atribuţiile din fişa postului de administrator cu atribuţiile din fişa postului de funcţionar public.

Din acest motiv, în mod corect prima instanţă a respins şi apărările reclamantului - recurent potrivit cărora inspectorul de integritate ar fi trebuit să compare fişa postului de administrator cu cea de functionar public, având în vedere faptul că dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 nu reglementează verificarea unei legături între atribuţiile existente în cele două fişe de post, ci doar a unei legaturi între domeniul de activitate din sectorul privat în care se exercită funcţia privată şi atribuţiile exercitate ca funcţionar public potrivit fişei postului.

De asemenea, instanţa de control judiciar reţine că nu prezintă relevanţă împrejurarea că atribuţiile aferente funcţiei publice nu au interferat în concret cu exercitarea atribuţiilor din domeniul privat, câtă vreme sunt realizate elementele stării de incompatibilitate.

Astfel, legătura între activităţile exercitate de reclamant nu poate fi înlăturată, în contextul în care prevenirea stărilor de incompatibilitate în apărarea principiilor enunţate de legiuitor, respectiv imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public, constituie un imperativ esenţial într-o societate democratică.

Regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese reprezintă unul dintre cele mai importante mijloace de apărare a intereselor publice, interese care trebuie să stea la baza exercitării oricăror funcţii publice sau demnităţi publice, legiuitorul prezumând o stare de pericol derivată din situaţia incompatibilitate sau de conflict de interese in care se afla persoanele cărora li se aplică aceste reglementări. Scopul declarat al emiterii actului normativ anterior menţionat l-a constituit prevenirea şi combaterea folosirii abuzive a funcţiilor/demnităţilor publice.

Având în vedere aceste aspecte teoretice privind prevenirea stărilor de incompatibilitate, dispoziţiile art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se impun a fi interpretate în raport cu scopul preventiv urmărit de legiuitor, urmărindu-se ca persoana care deţine o funcţie publică să adopte o conduită preventivă de natură să conducă la excluderea exercitării oricăror activităţi care ar putea genera o stare de incompatibilitate.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a constatat în mod corect că raportul de evaluare emis de intimata-pârâtă ANI este legal, fiind corectă concluzia încălcării de către recurentul-reclamant a regimului juridic al incompatibilităţilor, din perspectiva art. 96 alin. (1) din Legea nr. 161/2003.

Faţă de acestea, nefiind întrunite criticile întemeiate pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 27/F-CONT din 8 martie 2022 a Curţii de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 20 februarie 2024.