Suspension of tax enforcement: evidentiary threshold for "bona fide case" and proof of imminent material damage

Şedinţa publică din data de 12 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi sub nr. x/2022 reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, Activitatea de Inspecţie Economica-Financiară suspendarea executării actului administrativ financiar - Dispoziţia obligatorie nr. ISR/AIF/1713/17.05.2022 emisă de parată, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 109 din data de 08 august 2022, Curtea de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal a admis cererea şi a dispus suspendarea executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR_AIF/1713/17.05.2022 până la pronunţarea instanţei de fond.

Totodată, a luat act de faptul că reclamanta a înţeles să solicite cheltuieli de judecată pe cale separată.

3. Cererea de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 109 din data de 08 august 2022 a Curţii de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, invocând motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac exercitate, recurenta – pârâtă a susţinut că instanţa de fond a încălcat şi aplicat greşit dispoziţiile art. 14, art. 2 alin. (1) lit. t) şi art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de fond nu a făcut altceva decât să prejudece fondul, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, fapt ce duce la depăşirea atribuţiilor cu care a fost investită de către reclamată prin cererea de suspendare a executării actelor administrative ce face obiectul prezentei cauze.

În consecinţă, este evident că argumentele de nelegalitate a actelor administrative invocate de Curtea de Apel Iaşi, respectiv, aspectele invocate de reclamanta în ceea ce priveste termenul de păstrare a acestor cupoane ca termenul special de 1 an, derogatoriu de la dreptul comun în materia documentelor contabile de 10 ani, ridică o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului contestat": sunt motive ce ţin de analizarea pe fond a legalităţii acestora.

De asemenea, motivele invocate de instanţa de fond în considerentele hotărârii recurate, respectiv "aspectele invocate de reclamanta în ceea ce priveşte termenul de păstrare a acestor cupoane ca termenul special de 1 an, derogatoriu de la dreptul comun în materia documentelor contabile de 10 ani, ridică o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului contestat" nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă cu privire la legalitatea actelor administrative, fiind necesară administrarea de probe în cadrul procesului; îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să poată fi constatată cu uşurinţă, în urma unei cercetări sumare a dreptului, având în vedere că măsurile luate în cadrul procedurii suspendării executării sunt măsurii provizorii, situaţie în care nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Recurenta –pârâtă a apreciat că nu este îndeplinită condiţia cazului temeinic justificat, atâta timp căt din "pipăirea fondului" nu reies aspecte de vădită nelegalitate a actelor administrative a căror suspendare s-a cerut şi care se bucură de legalitate şi veridicitate.

Recurenta – pârâtă a susţinut că nu este motivată suficient nici condiţia privind iminenţa producerii unei pagube(astfel cum este aceasta definită în art. 2 alin. (1) lit. s) din Legea nr. 554/2004), în situaţia în care nu s-a făcut dovada că, în prezentul litigiu, există un prejudiciu material viitor şi previzibil pe care l-ar putea suferi dacă nu se suspendă executarea actelor administrative atacate şi care să justifice suspendarea executării acestora, suspendarea fiind situaţia de excepţie.

Aprecierea Curţii de Apel Iaşi în considerentele hotărârii recurate privind faptul că valoarea debitului total stabilit în sarcina reclamantei A. S.R.L. de 8.032.975 RON ar perturba grav activitatea reclamantei generând un prejudiciu de ordin material greu de înlăturat nu poate fi primită de instanţa de control judiciar întrucât menţionarea creanţei contestate şi a valorii ei nu duc de facto la constatarea că există o pagubă iminentă. Astfel, motivarea primei instante s-a rezumat în a consemna că este întrunită condiţia pagubei iminente prin prisma executării sumei imputate şi cea a perturbării serviciului public prestat. Or, toate aceste noţiuni şi ipoteze au fost preluate din acţiunea reclamantei intimate, fără o minimă verificare, în condiţiile în care nu au fost dovedite în vreun fel.

Simpla existenţă a unui debit de achitat nu conduce la imposibilitatea desfăşurării activităţii/prestării serviciului situaţia trebuind individualizată si raportată la particularităţile reclamantului.

De asemenea, a arătat că instanţa de fond în mod nelegal şi-a însuşit şi susţinerea reclamantei intimate A. S.R.L. cu referire la imposibilitatea prelungirii licenţelor de transport, deşi nu s-a arătat perioada de valabilitate şi momentul la care s-ar pune în discuţie prelungirea acestor licente.

Astfel, apreciază că instanţa de fond trebuia să analizeze măsurile a căror suspendare este solicitată atât dintr-o perspectivă statică (adică prin analiza efectului lor propriu-zis), dar şi dintr-o perspectivă dinamică(adică prin punerea lucrurilor în context).

Drept urmare, se impunea ca, instanta de fond, respectiv Curtea de Apel Iaşi să stabilească cât anume reprezintă suma în discuţie prin raportare la cifra de afaceri a reclamantei intimate A. S.A., profitul său, structura veniturilor şi cheltuielilor sale, comportamentul financiar şi cel fiscal al reclamantei, ce trebuie luat în considerare atât în perioada de referinţă, dar şi pe o perioadă apropiată sau mai îndelungată, în funcţie de circumstanţele cauzei, ceea ce instanta de fond, respectiv Curtea de Apel Iasi nu a stabilit în motivarea sentintei recurate.

4. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Înalta Curte, examinând hotărârea atacată în raport de prevederile legale incidente, şi faţă de criticile recurentei – pârâte, circumscrise motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., apreciază recursul fondat şi îl va admite, în considerarea celor în continuare arătate.

Conform celor expuse anterior, reclamanta A. învestit instanţa de contencios administrativ, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, cu cerere de suspendare a executării Dispoziţiei obligatorii nr. ISR/AIF/1713/17.05.2022 emisă de parata Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi – Activitatea de Inspecţie Economico Financiară Iaşi.

Suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.

Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege, anume cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, şi paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

În cauză, Curtea de Apel a constatat ca fiind întemeiat argumentul referitor la termenul de păstrare a cupoanelor talon eliberate şi utilizate de pensionari în baza Legii nr. 147/2000, invocat de reclamanta în susţinerea aparenţei de nelegalitate a dispoziţiei obligatorii emise pârâtă.

Organul fiscal a reţinut în raportul de inspecţie faptul că societatea reclamantă nu deţine documente care să ateste realitatea şi legalitatea sumelor încasate, pentru partea de 50% de la persoanele beneficiare de facilităţi prevăzute de Legea nr. 147/2000.

Reclamanta a susţinut că acele cupoane talon aferente perioadei 01.01.2015 - 31.12.2018 nu au fost prezentate în cadrul controlului derulat începând cu data de 12.10.2020 întrucât era expirat termenul de păstrare reglementat prin dispoziţiile art. 28 teza finală din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 2403/2004, dispoziţii conform cărora: "Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, vor rămâne la unitatea emitentă a legitimaţiei de călătorie şi pe baza lor se va recupera diferenţa de 50% din tarif, de la data intrării în vigoare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2004. Cupoanele-talon, respectiv cupoanele-anexă, se vor arhiva de către operatorul de transport pe perioada unui an calendaristic care urmează anului în care a avut loc călătoria."

Instanţa de fond a apreciat că aspectele invocate de reclamantă în ce priveşte termenul de păstrare a acestor cupoane, ca termen special (de 1 an), derogatoriu de la dreptul comun în materia documentelor contabile justificative (de 10 ani), ridică o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului contestat, cu atât mai mult cu cat chiar pârâta a făcut trimitere la prevederile art. 28 teza finală din Normele metodologice aprobate prin H.G. nr. 2403/2004 atunci când a analizat chestiunea legată de termenul de arhivare si păstrare fără a indica însă daca termenul de un an este aplicabil sau dimpotrivă, nu poate fi avut in vedere prin raportare la celelalte dispoziţii legale citate.

Înalta Curte constată că prin actele întocmite în cauză, organele fiscale au reţinut că reclamanta nu a prezentat un număr de 165.860 cupoane – talon(88.66% din totalul de 187.071 cupoane talon) înscrise în deconturile centralizatoare transmise de societate lunar la Ministerul Transporturilor, Infrastructurii şi Comunicaţiilor pentru perioada 01.01.2015-31.12.2019, pentru care a încasat de la bugetul general consolidat suma de 4.810.108 RON.

De asemenea, reclamanta nu a făcut nici dovada că a deţinut aceste documente, respectiv nu a prezentat nicio evidenţă din care să rezulte că aceste cupoane talon aparţin unor persoane transportate de societate, precum şi faptul că nu a prezentat nicio evidenţă internă privind cupoanele-talon primite de la şoferi(documente interne din care să reiasă numărul de persoanelor transportate, data primirii cupoanelor talon, numărul cupoanelor colectate, cursa aferentă şi valoarea acestora.

Prin urmare, Înalta Curte constată că aspectele legate de neprezentarea de către reclamantă a celor 165.860 de cupoane talon nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ, ci implică analiza coroborată a dispoziţiilor legale relevante şi a probatoriului administrat, operaţiuni ce exced procedurii sumare de soluţionare a cererii de suspendare a executării actului administrativ.

Contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că poziţia organelor fiscale cu privire la termenul de păstrare a cupoanelor talon a fost exprimată în mod clar în cuprinsul sesizării penale, în sensul că "legislaţia prevede obligativitatea păstrării documentelor justificative pe o perioadă de 10 ani, nefiind nicio precizare care să permită distrugerea documentelor înaintea acestui termen".

În concluzie, instanţa de control judiciar constată că aspectele reţinute de prima instanţă nu reprezintă suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conţinutului şi legalităţii actului administrativ contestat

În ceea ce priveşte cea de a doua condiţie cumulativă prevăzută de lege, Curtea de Apel a apreciat că şi aceasta condiţie impusă de lege este îndeplinită în cauza având în vedere valoarea totală a debitului stabilit în sarcina reclamantei, de 8.032.975 RON, punerea în executare a dispoziţiei obligatorii atacate fiind de natura a perturba grav activitatea acesteia, generând un prejudiciu de ordin material greu de înlăturat.

Instanţa de control judiciar constată că şi cerinţa pagubei iminente ce s-ar produce recurentei-reclamante în cazul executării imediate nu este îndeplinită în cauză.

Conform art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Înalta Curte constată că argumentele cu caracter general prezentate de reclamantă, vizând imposibilitatea desfăşurării activităţii de transport persoane în contextul executării silite a titlului de creanţă, nu sunt suficiente în a reliefa o pagubă concretă şi iminentă.

De asemenea, cuantumul mare al sumei nu este de natură a demonstra existenţa unui prejudiciu material, viitor şi previzibil, context în care eventualitatea punerii în executare a dispoziţiei obligatorii contestate şi riscul pierderii licenţelor de traseu de către reclamantă, în lipsa dovedirii la nivel minimal a stării de solvabilitate a societăţii, nu sunt de natură a justifica paguba iminentă, în condiţiile art. 2 lit. ş) din Legea 554/2004.

Faţă de considerentele expuse, reţinând că nu s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor cerute cumulativ de dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 496 alin. (2) din C. proc. civ. şi art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi va casa sentinţa recurată şi va respinge cererea de suspendare a executării formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi împotriva sentinţei nr. 109/2022 din 8 august 2022 a Curţii de Apel Iaşi – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Iaşi, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 12 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.