Inadmissibility of damages action for unchallenged administrative refusal of insurance payout and limits of incidental exception of illegality

Şedinţa publică din data de 6 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 09.06.2021, sub nr. de dosar x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat instanţei de judecată, ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, să oblige pârâtul la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/14.06.2017 constând în:

- în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 6/4/2021 penalităţile sunt în cuantum de 33357.76 RON;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

De asemenea, a solicitat obligarea pârâtului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 1706 din 12 octombrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

- a respins cererea reclamantei de suspendare a judecăţii cauzei până la soluţionarea definitivă a pricinii ce formează obiectul dosarului nr. x/2022 înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal;

- a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă în privinţa deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă;

- a admis excepţia inadmisibilităţii formulării acţiunii, invocată de pârât;

- a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca inadmisibilă;

- a respins cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată;

- a respins cererea de aplicare a amenzii judiciare, formulate de pârât, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1706 din 12 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6 din C. proc. civ.

În opinia recurentei-reclamante, soluţia pronunţată cu privire la excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă încălcând regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, iar hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluţii.

Învederează recurenta că, prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, intimatul-pârât FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând dispoziţiile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, referitoare la plata creanţelor de asigurare în limita plafonului de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Prin Decizia nr. 29/2020, pronunţată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit, contrar poziţiei adoptate de FGA, că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanţe de asigurare, motiv pentru care, în opinia recurentei-reclamante, Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal, iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prima instanţă trebuia să admită excepţia de nelegalitate.

Afirmă recurenta-reclamantă că, deşi Decizia nr. 16517/27.08.2018 putea fi atacată şi pe calea acţiunii principale, este evident că instanţa putea şi trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, soluţia de respingere ca inadmisibilă a acestei excepţii încălcând liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil. Cu toate că prima instanţă susţine că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, în sentinţă nu au fost indicate raţionamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluţii, astfel că motivarea sentinţei nu corespunde cerinţelor legale, aşa cum au fost dezvoltate prin jurisprudenţa instanţelor naţionale şi CJUE.

În privinţa soluţiei de respingere ca inadmisibilă a acţiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice, recurenta-reclamantă contestă argumentaţia instanţei de fond, întemeiată pe împrejurarea necontestării de către reclamantă a Deciziei FGA nr. 16517/2018.

Deşi instanţa a avut în vedere prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii este condiţionată de existenţa unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speţă actul administrativ nelegal fiind refuzul expres şi repetat al FGA de a da curs cererilor de plată, exprimat din Decizia nr. 16517/27.08.2018 şi reiterat prin Decizia nr. 18140/27.08.2018.

Mai arată recurenta-reclamantă că Decizia nr. 18140/27.08.2018 a fost anulată prin decizia pronunţată de ÎCCJ-SCAF la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021.

Concluzionează recurenta-reclamantă că, în speţă, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor putea fi reţinut de către prima instanţă fie în baza deciziei pronunţate în dosarul nr. x/2019, prin care Înalta Curte a anulat Decizia nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

II. Procedura derulată în recurs

Prin întâmpinarea depusă la dosar, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar în cazul în care recurenta înţelege să modifice motivele de recurs sau să adauge altele noi, a înţeles să invoce decăderea în raport de prevederile art. 485 din acelaşi act normativ. Cu privire la celelalte critici a solicitat a se observa că sunt nefondate, soluţiile primei instanţe asupra excepţiei de nelegalitate şi asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii fiind legale, conform argumentelor expuse pe larg în întâmpinare.

La data de 05.12.2023, recurenta-reclamantă a depus cerere de suspendare a judecăţii cauzei, întemeiată pe dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat în stadiul procesual al apelului pe rolul Curţii de Apel Bucureşti.

La termenul de dezbateri din 06 decembrie 2023, Înalta Curte a respins atât excepţia nulităţii recursului invocată prin întâmpinare cât şi cererea recurentei de suspendare a judecăţii, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ.

III. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor recurentei-reclamante, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situaţia factuală care a condus la promovarea litigiului de faţă.

Prin cererea de plată înregistrată la FGA sub nr. x/14.06.2017, A. S.A. a solicitat să fie despăgubită din disponibilităţile F.G.A. cu suma de 11.922 RON, reprezentând suma achitată asiguratului său CASCO.

Cererea de plată a fost soluţionată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit menţiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiectul cererilor de plată menţionate în Borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menţionate explicit Borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depăşirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. De asemenea, dispozitivul deciziei nr. 16517/27.08.2018 menţionează în mod explicit faptul că se resping la plată cererile formulate în dosarele de daună menţionate în Borderoul nr. 2, în sumă de 2.019.201,68 RON.

Cererea nr. x/14.06.2017 prin care a fost solicitată plata sumei de 11.922 RON este menţionată în Borderoul nr. 2, anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziţia nr. 29 .

Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 03.08.2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia.

În acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/14.06.2017. În motivarea condiţiei existenţei unui act administrativ nelegal, cauzator de prejudicii, reclamanta s-a raportat la Decizia nr. 16517/27.08.2018, dar s-a prevalat şi de existenţa Deciziei nr. 18140/28.01.2019, contestată în cadrul dosarului nr. x/2019, susţinând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această din urmă decizie.

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a invocat în apărare faptul că, în realitate, cererea de plată a recurentei-reclamante a fost soluţionată în sensul respingerii prin decizia nr. 16517/27.08.2018, care nu a fost contestată deşi a fost comunicată la data de 03.09.2018 şi nu prin decizia nr. 18140/28.01.2019 invocată de partea reclamantă.

În aceste condiţii a solicitat, în principal, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, ca tardivă.

Faţă de apărările intimatului-pârât, recurenta-reclamantă a invocat prin notele scrise depuse la dosarul de fond, excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27.08.2018, întemeindu-şi demersul pe dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Prima instanţă, reţinând că cererea de plată a sumei de 11.922 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă, ca inadmisibilă şi admis excepţia de inadmisibilitate a formulării acţiunii, respingând în consecinţă cererea de chemare în judecată.

Împotriva sentinţei de fond reclamanta a declarat recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6 din C. proc. civ.

În primul rând, sub aspectul soluţiei de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, Înalta Curte constată că prima instanţă a pronunţat o soluţie legală, cu respectarea regulilor de procedură aplicabile, motivată corespunzător cerinţelor legii şi dată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente.

Excepţia de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalităţii actului administrativ diferită de acţiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Verificarea admisibilităţii excepţiei de nelegalitate se face prin prisma următoarelor condiţii: excepţia să vizeze un act administrativ individual, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuţie să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituţia României şi art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluţia ce urmează a fi pronunţată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, condiţia relevanţei acestei excepţii de nelegalitate presupunând afirmarea şi demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea prealabilă a excepţiei, în raport cu obiectul şi circumstanţele cauzei.

În speţă, prima instanţă a reţinut în mod corect că excepţia de nelegalitate este inadmisibilă prin raportare la dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că legalitatea actului administrativ cu caracter individual ce formează practic obiectul cauzei nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acţiunii în anulare.

Recurenta-reclamantă a susţinut că soluţia primei instanţe este nelegală din perspectiva art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precizând că, deşi decizia nr. 16517/27.08.2018 poate fi atacată şi pe cale acţiunii principale, instanţa trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, soluţia de respingere fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepţiei de nelegalitate, încălcându-i liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că prima instanţă a pronunţat soluţia cu respectarea regulilor de procedură ce reglementează această instituţie, analizând, cu prioritate, condiţiile de admisibilitate a excepţiei de nelegalitate.

Faptul că a respins ca inadmisibil demersul părţii, urmare a neîndeplinirii condiţiei de admisibilitate reţinute, nu înseamnă că i-a încălcat liberul acces la justiţie şi dreptul la un proces echitabil, deoarece, aşa cum s-a reţinut în mod constant în jurisprudenţa europeană şi în cea naţională, accesul la justiţie nu este unul absolut, putând fi limitat în anumite condiţii prevăzute de lege. Inclusiv din perspectiva jurisprudenţei Curţii Constituţionale, accesul la justiţie nu presupune şi accesul la toate mijloacele procedurale prin care se înfăptuieşte aceasta, instituirea regulilor de desfăşurare a procesului în faţa instanţelor judecătoreşti, inclusiv reglementarea unor condiţii de admisibilitate a acţiunii în speţa analizată, fiind de competenţa exclusivă a legiuitorului, care poate institui, în considerarea unor situaţii deosebite, reguli speciale de procedură cum sunt cele prevăzute pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate.

Aşa cum rezultă din prevederile art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ nelegal, astfel încât raportul de drept administrativ existent între autoritatea emitentă şi destinatarul actului nu este modificat şi nici stins. În schimb, admiterea unei atare excepţii produce consecinţe asupra raportului juridic transpus în plan procesual în litigiul de fond, pentru că instanţa va judeca litigiul fără a mai ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată, făcând să devină lipsite de suport susţinerile părţii care îşi fundamentează dreptul pretins sau apărarea pe actul administrativ respectiv.

Or, în prezenta cauză, decizia nr. 16517/27.08.2018, care face obiectul excepţiei de nelegalitate, reprezintă practic actul administrativ a cărui nelegalitate este invocată în susţinerea cererii de despăgubiri din prezenta cauză, iar o soluţie de admitere a excepţiei de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecinţă înlăturarea deciziei de la soluţionarea cauzei pendente, iar nu anularea cum solicită partea recurentă-reclamantă şi cum în mod expres prevede art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia s-au solicitat despăgubiri.

Aşadar, este corectă concluzia instanţei conform căreia legalitatea actului administrativ cu caracter individual ce formează din această perspectivă obiectul cauzei, nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acţiunii în anulare, date fiind particularităţile cauzei.

În consecinţă, soluţia primei instanţe respectă prevederile legale incidente şi este motivată corespunzător, din considerentele arătate în fundamentarea acesteia rezultând că instanţa de fond a reţinut în mod corect că legalitatea deciziei invocate nu poate fi verificată pe cale incidentală prin prisma actului contestat şi a efectelor produse de admiterea unei asemenea excepţii.

Având în vedere că în sensul art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi al art. 6§1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv, Înalta Curte constată că motivarea sentinţei de fond respectă aceste cerinţe, fiind posibilă exercitarea controlului judiciar asupra acesteia.

Împrejurarea că recurenta-reclamantă nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la incidenţa motivelor de nelegalitate invocate, deoarece ipotezele susţinute nu se verifică în speţă.

În aceste condiţii, Înalta Curte reţine că motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6 C. proc. civ., invocate în cererea de recurs din perspectiva încălcării regulilor de procedură şi a nemotivării hotărârii sub aspectul soluţiei pronunţate asupra excepţiei de nelegalitate, sunt nefondate.

Cel de-al doilea rând de critici expus de recurenta-reclamantă a vizat soluţia de respingere a acţiunii în răspundere patrimonială ca inadmisibilă, pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, recurenta-reclamantă invocând încălcarea prevederilor art. 19 Legea 554/2004.

Deşi nu a invocat în mod expres motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., care reglementează încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte apreciază că susţinerile părţii recurente se încadrează în acest text de lege, urmând să analizeze soluţia criticată din această perspectivă.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în faţa instanţei de contencios administrativ printr-o acţiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate. Prin urmare, în mod corect a reţinut judecătorul fondului că în cauză nu este îndeplinită condiţia premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor, potrivit art. 19 Legea 554/2004, şi anume constatarea în prealabil a nelegalităţii actului vătămător.

Cât priveşte invocarea, ca act administrativ vătămător, a Deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, FGA a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menţionate în borderoul nr. 3. Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde şi borderoul nr. 2, în care figurează şi cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei şi susţinerile părţilor, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depăşirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluţie de respingere a acestor cereri.

Înalta Curte mai reţine că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acţiunea în anularea Deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluţionat de ÎCCJ-SCAF în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării Deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât şi obligării pârâtul FGA să soluţioneze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 şi nr. y/18.10.2018689 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acţiunea. Aşadar, există o soluţie definitivă a instanţei de contencios administrativ care constată că Decizia nr. 18140/28.01.2019 priveşte numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin Decizia nr. 16517/2018.

Întrucât din prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susţinerea pretenţiilor formulate, rezultă că admisibilitatea unei asemenea acţiuni în daune este condiţionată de soluţionarea unei acţiuni anterioare de către instanţa de contencios, în anularea unui act administrativ, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorităţii publice se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actului administrativ, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din acelaşi act normativ, şi având în vedere că în speţă nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018, prin care a fost soluţionată, în realitate, cererea de plată aflată în litigiu, instanţa de control judiciar constată că în mod corect a admis instanţa de fond excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a respins pe acest temei acţiunea reclamantei.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

În consecinţă, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 1706 din 12 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 6 decembrie 2023.