Incompatibility of municipal office with sole proprietor status requires proof of effective commercial activity, not mere PFA registration

Şedinţa publică din data de 29 noiembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 27.10.2021 pe rolul Curţii de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2021, şi reînregistrată sub număr versionat 494/36/2021*, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 208 din 3 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 208 din 3 noiembrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acţiunii şi anulării Raportului de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

În motivarea recursului arată că intimata-pârâtă a reţinut că, în calitate de primar al comunei Horia, judeţul Tulcea, nu a respectat regimul juridic al incompatibilităţilor, având în vedere informaţiile date de Ministerul Finanţelor Publice, conform cărora de la data de 04.09.2017 figura la "A." PFA, cu data ultimei cereri de înregistrare/menţiuni la ONRC sau a ultimei declaraţii de înregistrare/menţiuni de la organul fiscal competent - 20.04.2020 şi data ultimei prelucrări - 19.05.2020.

Astfel, intimata a reţinut că ar fi deţinut calitatea de persoană fizică autorizată concomitent cu funcţia de primar al comunei Horia, judeţul Tulcea, începând cu data de 17.06.2016 şi că, în conformitate cu art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, funcţia de primar este incompatibilă cu calitatea de comerciant persoană fizică.

Perioada pentru care s-a reţinut exercitarea concomitentă a celor două funcţii este 04.09.2017-20.07.2021.

Susţine că în mod greşit a reţinut instanţa de fond cele menţionate în certificatul nr. x/20.07.2021, emis de ONRC, în care apare în calitate de persoană fizică autorizată (PFA), înregistrată la data de 05.09.2017, care desfăşoară activităţi de "cultivare a cerealelor (exclusiv orez), plantelor leguminoase şi a plantelor producătoare de seminţe oleaginoase", precum şi extrasele din evidenţa fiscală emise de Administraţia Judeţeană a Finanţelor Publice Tulcea.

Precizează că nu a desfăşurat în cadrul PFA activitatea de comerciant, nu a încheiat acte juridice şi nici nu a luat decizii cu încălcarea stării de incompatibilitate, întrucât "A. PFA" se afla în nelucrare dinainte de a deveni primar şi că nu a întreprins niciun fel de activităţi în cadrul acesteia, respectiv nu a exercitat concomitent activitatea de comerciant persoană fizică cu cea de primar al comunei Horia, judeţul Tulcea.

Susţine că instanţa nu a motivat înlăturarea acestor susţineri, rezumând-se a afirme că deţinerea doar în scripte a unui PFA echivalează cu a desfăşura activitatea de comerciant.

Consideră că întrucât nu a desfăşurat activitatea de comerciant, nu intră în vreuna dintre categoriile prevăzute de art. 8 alin. (1) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind C. civ., care prevede că: "Noţiunea "profesionist" prevăzută la art. 3 din C. civ. include categoriile de comerciant, întreprinzător, operator economic, precum şi orice alte persoane autorizate să desfăşoare activităţi economice sau profesionale, astfel cum aceste noţiuni sunt prevăzute de lege, la data intrării în vigoare a C. civ.."

Mai mult, conform art. 1 alin. (2) din Legea nr. 26/1990: "comercianţii sunt persoanele fizice şi asociaţiile familiale care efectuează în mod obişnuit fac acte de comerţ".

De asemenea, susţine că s-a făcut o aplicare greşită a prevederilor Legii nr. 145/2014 pentru stabilirea unor măsuri de reglementare a pieţei produselor din sectorul agricol, prin care activitatea economică în sectorul agricol a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. (a) ca fiind "activitatea desfăşurată în propria fermă/gospodărie de un producător agricol persoană fizică pentru obţinerea unor produse agricole care depăşesc necesarul de consum propriu şi sunt destinate vânzării pe piaţă sau persoana fizică autorizată/întreprindere individuală/întreprindere familială constituită în conformitate cu prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 44/2008, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 182/2016, pentru obţinerea unor produse agricole care sunt destinate vânzării pe piaţă".

Arată că din din nicio probă nu se poate reţine că ar fi desfăşurat vreo activitate agricolă producătoare de venituri ce se circumscrie noţiunii de activitate agricolă în sectorul agricol, astfel cum aceasta este definită prin dispoziţia legală precizată, respectiv activităţi agricole de cultivare a cerealelor.

Prin urmare, arată că simpla menţionare a "A. PFA", ce are ca obiect activităţi agricole, nu echivalează cu deţinerea şi exercitarea calităţii de comerciant persoană fizică, astfel că nu se află în cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, impunându-se anularea raportului de evaluare.

4. Apărările formulate în recurs

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii recurate ca legală şi temeinică, nefiind incidente motivele de casare invocate.

Susţine că recurentul a desfăşurat activitate agricolă producătoare de venituri ce se circumscrie noţiunii de activitate agricolă în sectorul agricol, astfel cum este definită prin lege, exercitând în mod efectiv activitatea de comerciant persoană fizică, acesta realizând venituri prin intermediul PFA din activităţi agricole impuse pe bază de norme de venit, astfel că în mod corect instanţa de fond a reţinut că sunt întrunite ipotezele legale prevăzute de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, raportul de evaluare contestat fiind temeinică şi legal.

Mai arată că instituirea cazului de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003 nu permite deţinerea simultană de către aceeaşi persoană a unei funcţii sau demnităţi publice şi a calităţii de comerciant persoană fizică şi este impusă de necesitatea asigurării îndeplinirii cu obiectivitate de către persoanele care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică de autoritate a atribuţiilor ce le revin, în deplină concordanţă cu principiile imparţialităţii, integrităţii, transparenţei deciziei şi supremaţiei interesului public.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 30 iunie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 15 noiembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

Instanţa de fond a respins acţiunea formulată de reclamantul A., reţinând în esenţă starea de incompatibilitate, astfel cum a fost conturată prin raportul de evaluare întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

Împotriva sentinţei instanţei de fond a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Cu privire la motivul de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), invocat de către recurentul-reclamant, Înalta Curte reţine că acesta a invocat faptul că hotărârea recurată este nemotivată, întrucât instanţa de fond nu a motivat respingerea argumentului său în sensul că nu a desfăşurat în cadrul PFA activitatea de comerciant, nu a încheiat acte juridice şi nici nu a luat decizii cu încălcarea stării de incompatibilitate, întrucât "A. PFA" se afla în nelucrare dinainte de a deveni primar şi că nu a întreprins niciun fel de activităţi în cadrul acestuia, respectiv nu a exercitat concomitent activitatea de comerciant persoană fizică cu cea de primar al comunei Horia, judeţul Tulcea.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor."

Verificând conţinutul sentinţei atacate, instanţa de control judiciar constată că aceasta îndeplineşte exigenţele menţionate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar şi logic argumentele care au fundamentat soluţia adoptată, respectiv instanţa de fond a arătat considerentele pentru care a respins acţiunea reclamantului, indicând argumentele care au stat la baza raţionamentului său logico-juridic, astfel că nu se poate susţine, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului.

În concret, instanţa de fond a reţinut că reclamantul se încadrează în textele de lege ce definesc noţiunile de comerciant persoană fizică şi activitate economică în sectorul agricol, acesta desfăşurând activitate într-o formă de organizare înregistrată conform legii activităţilor agricole, pentru reţinerea incompatibilităţii în discuţie fiind suficientă derularea unor activităţi cu scop lucrativ ca persoană fizică autorizată, fiind lipsită de relevanţă încheierea unui act administrativ sau luarea unei decizii prin cumulul celor două calităţi.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere analizarea de către instanţa de fond a fiecăruia dintre argumentele de fapt şi de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanţa având posibilitatea să le grupeze şi să le structureze în funcţie de problemele de drept deduse judecăţii, putând să le răspundă prin considerente comune.

Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest prim motiv de recurs nu este fondat.

Însă, în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este fondat.

Instanţa de fond a reţinut că se confirmă cazul de incompatibilitate prevăzut de art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003, apreciind că nu sunt relevante susţinerile reclamantului în sensul că persoana fizică autorizază se află în stare de nelucrare din perioada anterioară obţinerii funcţiei publice în rapoort cu care a fost reţinută starea de incompatibilitate şi că din probele administrate a reieşit obţinerea de venituri de către PFA A. în perioada de referinţă, din desfăşurarea activităţilor de cultivare cereale şi plante oleaginoase, astfel că a reţinut că în raport de derularea acestor activităţi şi obţinerea de venituri s-a stabilit starea de incompatibilitate a reclamantului, nefiind vorba de o înregistrare formală a acestei forme de autorizare.

Înalta Curte nu împărtăşeşte raţionamentul instanţei de fond.

Examinând materialul probator de la dosar, Înalta Curte constată că înscrisurile depuse nu fac dovada obţinerii de venituri de către persoana fizică autorizată, al cărei titular este recurentul-reclamant şi, implicit nici exercitarea calităţii de persoană fizică autorizată de către recurent.

Astfel, din adresa ANAF nr. x/24.05.2021, ce priveşte perioada 2016-2021 (astfel cum reiese din adresa de înaintare), depusă la filele x din volumul 1 al dosarului de fond, rezultă că recurentul-reclamant a înregistrat venituri în anii 2016 şi 2017, din activităţi agricole, din arendă şi din cedarea folosinţei bunurilor.

Cu toate acestea, se constată că plăţile nu au fost făcute în contul persoanei fizice autorizate, ci în contul recurentului-reclamant, în calitate de persoană fizică, identificată prin codul numeric personal, şi nu prin codul unic de identificate al persoanei juidice, x.

Inclusiv decizia de impunere, depusă la fila x din volumul 1 al dosarului de fond vizează veniturile obţinute de persoana fizică A., şi nu de persoana fizică autorizată.

Aceeaşi este situţia şi în privinţa celorlalt înscrisuri, de la filele x din volumul 1 al dosarului de fond, acestea privind tot persoana fizică, şi nu persoana fizică autorizază. Înscrisuri similare se regăsesc şi în vol. 2 al dosarului de fond, la filele x.

Astfel, toate actele de la dosar vizează persoana fizică A., şi nu persoana fizică autorizată A., astfel că nu s-a făcut dovada că recurentul-reclamant ar fi obţinut venituri prin persoana fizică autorizată ori că ar fi exercitat activitate comercială prin această entitate, care să atragă starea de incompatibilitate reţinută în sarcina sa prin raportul de evaluare.

Mai mult, din certificatul de furnizare informaţii nr. x/20.07.2021, referitoare la profesioniştii în carul cărora recurentul-reclamant a deţinut funcţii/calităţi, depus la filele x şi următoarele din dosarul de fond, vol. 1, reiese, în ceea ce priveşte A. PFA, că nu există înregistrări cu privire la situaţia financiară pe anii 2018, 2019 şi 2020.

Potrivit art. 87 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 161/2003: "(1) Funcţia de primar şi viceprimar, primar general şi viceprimar al municipiului Bucureşti, preşedinte şi vicepreşedinte al consiliului judeţean este incompatibilă cu exercitarea următoarelor funcţii sau calităţi: (...) g) calitatea de comerciant persoană fizică."

Or, în cauză, prin înscrisurile depuse la dosar nu s-a făcut dovada că recurentul-reclamant ar fi obţinut venituri sau că ar fi exercitat calitatea de persoană fizică autorizată, astfel cum prevede textul de lege de mai sus, pentru a i se putea reţine starea de incompatibilitate, respectiv astfel cum au reţinut în mod greşit intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate şi instanţa de fond, nefiind identificate elemente care să susţină cazul de incompatibilitate afirmat.

Prin urmare, constatând incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că se impune admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii acţiunii şi anulării raportului de evaluare întocmit în cauză.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 208 din 3 noiembrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi, rejudecând: va admite acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate şi va anula Raportul de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 208 din 3 noiembrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Constanţa – secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, rejudecând:

Admite acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

Anulează Raportul de evaluare nr. x/18.10.2021, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.