Cemetery lands municipalization and government ownership attestation: appeal partially quashed and remanded for merits review, rejecting passive standing exception

Şedinţa publică din data de 4 decembrie 2024

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 27.02.2023, sub nr. x/2023, reclamantele Parohia Jilavele şi Parohia Slătioarele, în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Comunei Jilavele, Guvernul româniei şi UAT comuna Jilavele, au solicitat instanţei să anuleze parţial Hotărârea Consiliului Local nr. 26/19.08.1999 adoptată de Consiliul Local Jilavele, judeţ Ialomiţa, prin care şi-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei Jilavele, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinaţie cimitir, respectiv, poziţia 11 şi poziţia 12; să anuleze parţial Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 36, în ceea ce priveşte poziţia 11 şi poziţia 12, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2022, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale al Comunei Jilavele al cimitirelor Parohiei Jilavele şi Parohiei Slătioarele.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1995 din 22 decembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de pârâtul Guvenrul României.

A admis excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile şi a respins acţiunea formulată de reclamantele Parohia Jilavele şi Parohia Slătioarele în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local al Comunei Jilavele, Guvernul României şi UAT Comuna Jilavele, în tot, ca inadmisibilă.

A respins ca neîntemeiat capătul de cerere privind obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamantele Parohia Jilavele şi Parohia Slătioarele, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 din C. proc. civ.

Circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., recurentele-reclamante au susţinut că soluţia instanţei de fond este nelegală sub aspectul admiterii excepţiei lipsei procedurii administrative a plângerii prealabile cu Guvernul României şi, pe cale de consecinţă, a respingerii pe fond a cererii.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurentele-reclamante au arătat că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, constituie un act care a intrat în circuitul civil şi şi-a produs efectele juridice.

După cum rezultă din dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenenţa bunurilor la domeniul public de interes local.

Atestarea constituie operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate.

Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.

Recurentele-reclamante au arătat că, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative, care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă, text din interpretarea căruia rezultă că acţiunea în anulare este admisibilă.

S-a susţinut că Hotărârea de consiliu local are natura unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acţiuni întemeiată pe prevederile art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 şi Hotărârea Consiliului Local adoptată de către Consiliul Local al comunei au natura unor acte administrative individuale emise în aplicarea Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acţiuni întemeiată pe prevederile art. 1 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004. Cele două hotărâri nu fac parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, astfel încât nu este vorba de acte administrative supuse evidenţei de publicitate.

Recurentele-reclamante au arătat că au luat la cunoştinţă de faptul că cimitirele parohiale au fost trecute în inventarul localităţii în anul 2022, în momentul în care au solicitat situaţia juridica a cimitirelor. Din acel moment au realizat că, deşi erau proprietari, nu au fost înştiinţaţi vreodată că bunul a fost trecut în inventarul localităţii printr-o hotărâre de consiliu local din anul 1999.

În concluzie, apreciind că sentinţa recurată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, recurentele-reclamante au solicitat admiterea recursului, casare sentinţei atacate şi trimiterea cauzei la instanţa de fond pentru o nouă judecată.

4. Apărările intimatului

Intimatul-pârât Guvernul României a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru netimbrare, excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile şi excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive. Pe fondul cauzei, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele şi pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Recurentele-reclamante Parohia Slătioarele şi Parohia Jilavele au supus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Hotărârea Consiliului Local nr. 26/19.08.1999 adoptată de Consiliul Local Jilavele, judeţ Ialomiţa, poziţia 11 şi poziţia 12, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei terenurile cu destinaţie cimitir şi Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 36, în ceea ce priveşte poziţia 11 şi poziţia 12, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2022, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale al Comunei Jilavele al cimitirelor Parohiei Jilavele şi Parohiei Slătioarele.

Prima instanţă a respins acţiunea ca inadmisibilă, reţinând că reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă şi Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea acesteia.

Înalta Curte reţine că potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (...)

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie.

(...)

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Raportat la prevederile legale anterior citate, instanţa de recurs constată că judecătorul fondului a soluţionat în mod greşit excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, fără a reţine că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil şi a produs efectele juridice.

Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat): "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local."

După cum rezultă din dispoziţiile de mai sus, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenenţa bunurilor (în speţă, a unor cimitire) la domeniul public de interes local, atestarea constituind operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate.

În consecinţă, în condiţiile în care prin H.G. nr. 1353/2001 s-a atestat apartenenţa la domeniul public a bunurilor prevăzute în Hotărârea Consiliului Local Jilavele nr. 26/19.08.1999, nu se mai impunea parcurgerea procedurii prealabile, întrucât actele atacate au intrat în circuitul civil, producând efectele juridice aferente, astfel că nu mai poate fi revocată, ci doar anulată.

Întrucât, prin respingerea acţiunii ca inadmisibilă, nu a fost soluţionat fondul cauzei şi pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea celorlalte critici din cererea de recurs care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurente, acestea urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 497 alin. din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa în parte sentinţa recurată şi va trimite cauza pentru rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de recurentele-reclamante Parohia Slătioarele şi Parohia Jilavele împotriva sentinţei civile nr. 1995 din 22 decembrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza pentru o nouă judecată la aceeaşi instanţă.

Menţine sentinţa cu privire la soluţia de respingere ca nefondată a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Guvernul României.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 4 decembrie 2024.