Failure to file preliminary administrative complaint within 30 days renders action inadmissible and eliminates interest to challenge normative act

Şedinţa publică din data de 14 noiembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov sub nr. x/2022, după declinare de la Tribunalul Covasna, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Covasna şi Ministerul Afacerilor Interne, a solicitat anularea actului administrativ cu caracter normativ, constând în Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 177/2016 şi a anexelor la acesta, precum şi a actului administrativ individual nr. x/11.11.2021 prin care s-a dispus încetarea procedurii de selecţie cu privire la ocuparea unui post de subofiţer de pază principal.

1.2. Sentinţa instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 145/2022 din 7 noiembrie 2022, Curtea de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

Respinge excepţia tardivităţii formulării acţiunii, invocată prin întâmpinare de IJJ Covasna, precum şi excepţia lipsei de interes, invocată de către IJJ Covasna şi MAI prin întâmpinare, ca fiind neîntemeiate.

Admite cererea de chemare în judecată precizată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul de Jandarmi Judeţean "Gheorghe Doja" Covasna şi Ministerul Afacerilor Interne şi, în consecinţă:

Anulează art. 8 alin. (1), lit. b) din Anexa nr. 2 din Ordinul Ministrului Afacerilor Interne nr. 177/2016, precum şi Adresa nr. x/11.11.2021 emisă de MAI-Jandarmeria Română-IJJ Ghe. Doja Covasna.

Obligă pârâtele, în solidar, la plata către reclamant a sumei de 50 RON, reprezentând cheltuieli de judecată.

1.3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei nr. 145/2022 din 7 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal au formulat cereri de recurs pârâţii Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Covasna şi Ministerul Afacerilor Interne, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) punctele 6 şi 8 din C. proc. civ.

Recurenţii-pârâţi au dezvoltat în susţinerea cererilor de recurs critici de nelegalitate fie identice, fie similare, motiv pentru care, Înalta Curte le va prezenta rezumativ, în comun pentru ambii recurenţi, după cum urmează.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ.

Recurenţii-pârâţi susţin acest motiv de casare din perspectiva existenţei unor argumente contradictorii reţinute de instanţa de fond în soluţionarea excepţiilor tardivităţii acţiunii în ceea ce priveşte actul administrativ individual şi a lipsei de interes în ceea ce priveşte actul cu caracter normative, precum şi a nemotivării soluţiei de admitere a capătului al doilea de cerere vizând anularea actului administrativ individual.

În esenţă, se afirmă că instanţa de fond a respins excepţia tardivităţii acţiunii în anularea actului administrativ individual printr-un raţionament contradictoriu, în sensul că pe de o parte a reţinut că procedura prealabilă trebuia efectuată într-un termen de 30 de zile în cazul reclamantului, iar pe de altă parte a constatat că are întâietate respectarea termenului de prescripţie de 6 luni, stabilit de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, termen care curge de la primirea răspunsului la plângerea prealabilă formulată reclamant, neavând relevanţă că recursul graţios a fost formulat peste termenul legal.

Totodată, susţin recurenţii că instanţa de fond a admis capătul de cerere privind anularea actului administrativ individual, respectiv adresa nr. x/11.11.2021 emisă de Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Gheorghe Doja Covasna, doar prin prisma anulării art. 8 alin. (1), lit. b) din Anexa nr. 2 din Ordinul Ministrului Afacerilor Interne nr. 177/2016, fără a oferi niciun alt argument de fapt şi de drept referitor la nelegalitatea acestui din urmă act.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ.

Recurenţii-pârâţi susţin că instanţa de fond a încălcat şi a aplicat greşit normele de drept material incidente speţei, atât în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiilor procesuale invocate de pârâţi cât şi în ceea ce priveşte dezlegarea fondului pretenţiilor deduse judecăţii.

În ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei tardivităţii introducerii acţiunii sau a inadmisibilităţii acesteia (după cum susţine recurentul -pârât Ministerul Afacerilor Interne) prin prisma neformulării plângerii prealabile în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recurenţii afirmă că instanţa de fond a încălcat prevederile art. 7 alin. (1) precum şi pe cele ale art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, se arată de către recurenţi că, în mod greşit, prima instanţă a considerat că prin modalitatea de soluţionare a plângerii prealabile, în sensul de a analiza fondul solicitării reclamantului, fără a invoca depăşirea termenului legal de depunere a acesteia, autoritatea a acceptat să treacă peste această deficienţă procedurală, care nu mai poate fi invocată ulterior, după sesizarea instanţei.

Se susţine că termenul de 30 de zile este unul de decădere, imperativ, care nu poate fi ignorat de instanţă pentru motivul că autoritatea învestită cu soluţionarea plângerii prealabile nu a invocat depăşirea acestuia.

Referitor la soluţia de respingere a excepţiei lipsei de interes a acţiunii în anularea art. 8 alin. (1) pct. b) din Anexa 2 la Ordinul MAI nr. 177/2016, recurenţii susţin că dacă instanţa de fond ar fi aplicat corect legea şi ar fi constatat că acţiunea privind anularea actului administrativ individual trebuie respinsă pentru neformularea plângerii prealabile în termenul legal, atunci, în mod evident, intimatul-reclamant nu ar mai fi dovedit interesul procesual în anularea dispoziţiilor din actul normativ, nemaiexistând un folos practic pe care să îl obţină în urma demersului judiciar.

Criticile de nelegalitate aduse soluţiei primei instanţe pronunţate asupra fondului cauzei se circumscriu aplicării greşite a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, în sensul că, în mod netemeinic a considerat că sunt îndeplinite condiţiile legale pentru a constata existenţa unei fapte de discriminare.

Afirmă recurenţii că potrivit art. 40 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, cu modificările completările ulterioare, subofiţerii în activitate provin din subofiţeri în rezervă şi subofiţeri rezervişti voluntari care au promovat testele de aptitudini şi îndeplinesc celelalte condiţii stabilite prin ordin al ministrului afacerilor interne, în vederea chemării sau rechemării în activitate.

La nivel subsecvent, potrivit art. 8 alin. (1) lit. b) din Anexa nr. 2 la Ordinul m.a.i nr. 177/2016 1 , cu modificările completările ulterioare, cadrele militare în rezervă pot fi recrutate în vederea rechemării în activitate dacă îndeplinesc criteriul specific de a nu avea tatuaje ori elemente ornamentale, de orice natură, aplicate, inserate sau implantate pe/în corp, neacoperite de vestimentaţie, în ţinuta de vară; criteriul specific nu se aplică pentru rechemarea în activitate în cadrul Inspectoratului General pentru Situaţii de Urgenta sau în cadrul unităţilor subordonate acestuia.

Cerinţa privind lipsa tatuajelor şi a semnelor particulare trebuie îndeplinită la admiterea în instituţiile de învăţământ ale Ministerului Afacerilor Interne pentru formarea iniţială a cadrelor militare potrivit art. 7 alin. (1) lit. c) din Anexa nr. 2 la Ordinul m.a.i nr. 177/2016, cât şi la încadrarea directă a persoanelor care intenţionează să dobândească statutul de cadru militar potrivit art. 8 alin. (1) lit. b) din Anexa nr. 2 la Ordinul m.a.i. nr. 177/2016, cu modificările completările ulterioare.

Aşadar, afirmă recurenţii, conform dispoziţiilor legale analizate (art. 8 alin. (1) lit. b) din anexa 2 la O.m.a.i. nr. 177/2016), pentru a putea fi rechemate în activitate, cadrele militare în rezervă pot fi recrutate dacă îndeplinesc anumite criterii specifice, cum este cel al lipsei unor tatuaje ori elemente ornamentale, de orice natură, aplicate, inserate sau implementate pe/în corp, neacoperite de vestimentaţie, în ţinuta de vară. In cauza de faţă, intimatul - reclamant nu a îndeplinit această condiţie. În speţă, analiza pe care instanţa a făcut-o se raportează la persoanele angajate deja în sistem cărora, în opinia instanţei, nu li se impune această condiţie.

Mai mult decât atât, această cerinţă se adresează tuturor candidaţilor, în mod egal, sens în care nu se poate vorbi, în speţă, de o discriminare.

În acest sens sunt dispoziţiile art. 2 alin. (3) din lege, potrivit cărora "sunt discriminatorii, potrivit prezentei ordonanţe, prevederile, criteriile sau practicile aparent neutre care dezavantajează anumite persoane, pe baza criteriilor prevăzute la alin. (1), fată de alte persoane, în afara cazului în care aceste prevederi, criterii sau practici sunt justificate obiectiv de un scop legitim, iar metodele de atingere a acelui scop sunt adecvate necesare".

Conchid recurenţii că Ordinul MAI nr. 177/2016 nu conţine norme discriminatorii, criteriul prevăzut la art. 8 alin. (1) pct. 2 din Anexa 2 fiind impus tuturor candidaţilor aflaţi în situaţii analoage.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant a formulat întâmpinare solicitând respingerea recursurilor ca nefondate şi menţinerea soluţiei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenţi, a apărărilor intimatului şi a dispoziţiilor legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursurile sunt întemeiate, pentru argumentele expuse în cele ce urmează.

1.1. Argumente de fapt şi de drept

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta nu este fondat.

În ceea ce priveşte existenţa unor motive contradictoriii, Înalta Curte reţine că pentru a se putea casa o hotărâre din această perspectivă ar trebui să existe contradicţie între considerente şi dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acţiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate şti ce anume a decis instanţa sau să existe contradicţie între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată.

Or, Înalta Curte constată că raţionamentul juridic cuprins în considerentele hotărârii este unul coerent şi concordant, în sensul că succesiunea argumentelor relevate converg spre aceeaşi soluţie, care se reflectă şi în dispozitivul sentinţei pronunţate în primă instanţă.

Al doilea aspect relevat de recurenţi priveşte nemotivarea soluţiei pronunţate asupra capătului al doilea de cerere, însă, Înalta Curte constată că argumentarea instanţei de fond respectă exigenţele art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., trimiterea la raţionamentul avut în vedere pentru anularea parţială a Ordinului MAI nr. 177/2016 fiind logică din punct de vedere juridic, soluţia dată celui de al doilea capăt de cerere decurgând, în mod inevitabil din dezlegarea dată primului petit al acţiunii.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 din C. proc. civ. nu poate fi reţinut ca fiind întrunit în cauză, critica fiind nefondată.

Înalta Curte constată, însă, că este întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., apreciind că instanţa de fond a aplicat greşit normele legale atunci când a respins excepţiile invocate de autorităţile pârâte.

În acest sens, instanţa de control judiciar reţine că prima instanţă a elaborat un raţionament juridic greşit afirmând că "excepţia tardivităţii are un caracter subsecvent faţă de excepţia prescripţiei dreptului de a sesiza instanţa, în sensul că nu se poate constata incidenţa excepţiei tardivităţii, în măsura în care termenul de prescripţie nu ar fi împlinit în cauză".

Din argumentaţia expusă de instanţa de fond se deduce ca aceasta nu a luat în considerare incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 invocate de pârâţi, care vizează ipoteza lipsei obligativităţii formulării plângerii prealabile în cazul actelor administrative intrate în circuitul civil. Prin urmare, prima instanţă a avut în vedere doar ipoteza reglementată de art. 7 alin. (1) din legea contenciosului administrativ, care impune parcurgerea procedurii prealabile.

Art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 statuează caracterul obligatoriu al procedurii prealabile administrative, astfel că "Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului."

În mod corect, instanţa de fond a sesizat faptul că, "din interpretarea legală a acestui text de lege rezultă faptul că persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act individual trebuie să îndeplinească formalitatea procedurii prealabile, într-un timp determinat de 30 de zile, calculat de la data comunicării actului atacat".

În continuare, însă, prima instanţă a înţeles să ignore faptul că aceasta normă juridică nu semnifică doar stabilirea unui termen de 30 de zile în care trebuie formulată plângerea prealabilă, ci art. 7 alin. (1) reglementează o condiţie de admisibilitate a formulării unei acţiuni în contencios administrativ, condiţie a cărei nerespectare, pârâţii au invocat-o în termen legal, prin întâmpinările formulate, în faţa instanţei de fond.

Indiferent de natura juridică a termenului de 30 de zile prevăzut pentru depunerea plângerii prealabile (de prescripţie sau de decădere), greşeala juridică a instanţei de fond a fost aceea în a aprecia că atâta vreme cât acţiunea a fost introdusă la instanţă în termenul de prescripţie de 6 luni de la primirea răspunsului la plângerea prealabilă, tardivitatea formulării plângerii prealabile este acoperită.

Or, un astfel de raţionament încalcă scopul avut în vedere de legiuitor şi regula de interpretare logico-juridică a art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în sensul că, prioritate în cercetarea judecătorească o are verificarea îndeplinirii condiţiilor de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, printre care este şi efectuarea procedurii prealabile în termenul de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ individual. Ulterior, dacă această condiţie este îndeplinită, instanţa poate verifica respectarea termenului de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) pentru sesizarea instanţei.

Prin urmare, ne aflăm în faţa unei dispoziţii imperative, pe care practica judiciară a interpretat-o în sensul că formularea plângerii prealabile peste termenul prevăzut de lege, în speţă, peste termenul de 30 de zile de la comunicarea actului, echivalează practic, cu neîndeplinirea procedurii prealabile obligatorii, viciu sancţionat cu inadmisbilitatea acţiunii.

În acest context, motivarea instanţei de fond, conform căreia, modalitatea în care autoritatea a înţeles să soluţioneze plângerea prealabilă, respectiv pe fondul acesteia, fără a se raporta la viciul privind termenul în care aceasta a fost formulată, reprezintă o acoperire a viciului tardivităţii, este lipsită de temei legal.

Sancţiunea nerespectării unui termen imperativ nu este lăsată la aprecierea autorităţii, iar dacă instanţa de contencios administrativ a fost sesizată, în condiţiile procedurale prevăzute de lege (art. 193 alin. (2) din C. proc. civ.), cu o excepţie privind această deficienţă, aceasta nu poate să o înlăture prin prezentarea unei conduite a autorităţii, care nu poate fi în măsură a conduce la inaplicabilitatea dispoziţiilor legale imperative referitoare la termenele procedurale obligatoriu de respectat. Aceasta, cu atât mai mult, din considerentele sentinţei rezultă că însăşi instanţa de fond a constatat că din actele dosarului reiese că plângerea prealabilă a fost formulată cu depăşirea termenului de 30 de zile, adică nu poate fi luată în considerare ca act valabil de îndeplinire a procedurii graţioase, rezultând nerespectarea acestei condiţii de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ.

Totodată, instanţa de control judiciar constată că reclamantul nu a invocat în faţa instanţei de fond motive temeinice pentru care a formulat tardiv plângerea prealabilă, pentru a putea beneficia de dispoziţiile art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte constată că soluţia instanţei de respingere a excepţiei tardivităţii formulării plângerii prealabile este greşită şi se impune a fi reformată, în sensul că, având în vedere data comunicării actului administrativ individual, respectiv 11.11.2021 şi data formulării recursului graţios, 25.03.2022, termenul de 30 de zile a fost încălcat, ceea ce atrage inexistenţa plângerii prealabile şi sancţiunea inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea acestei condiţii.

Având la baza premisa imposibilităţii instanţei de a analiza pe fond legalitatea actului administrativ individual şi a pronunţa o eventuală soluţie de anulare a acestuia, instanţa de control judiciar constată că este neîntemeiată şi soluţia de respingere a excepţiei lipsei de interes a reclamantului în ceea ce priveşte acţiunea în anularea dispoziţiilor actului administrativ normativ în temeiul cărora s-a emis actul individual.

Astfel, prin neîndeplinirea legală a procedurii prealabile şi aplicarea sancţiunii procesuale a inadmisibilităţii acestui capăt de cerere, actul administrativ individual atacat şi-a produs toate efectele juridice, executorii din oficiu, în ceea ce îl priveşte pe intimatul-reclamant, lipsindu-l şi de interesul procesual legitim, personal şi actual de a solicita anularea art. 8 alin. (1) punctul b din Anexa 2 la Ordinul MAI nr. 177/2016, solicitare care nu poate avea niciun folos practic.

Având în vedere soluţia preconizată prin raţionamentul juridic expus mai sus, Înalta Curte constată că a devenit inutilă analiza criticilor de nelegalitate care vizează soluţia instanţei de fond pronunţată asupra fondului pretenţiilor deduse judecăţii.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este afectată de viciul nelegalităţii circumscris motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 din C. proc. civ., motiv pentru care va admite recursurile şi va casa în tot sentinţa pronunţată de instanţa de fond, urmând a respinge acţiunea formulată de reclamant.

În temeiul dispoziţiilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ., luând act de cererea recurentului-pârât Ministerul Afacerilor Interne, intimatul-reclamant va fi obligat la plata cheltuielilor de judecată către acest recurent, constând în taxa judiciară de timbru în cuantum de 200 RON.

1.2. Temeiul legal al soluţiei pronunţate

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (1) şi (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursurile declarate de pârâţii Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Covasna şi Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei nr. 145/2022 din 7 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Va respinge cererea formulată de reclamantul A., având ca obiect anularea actului administrativ individual nr. x/11.11.2021 emis de Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Gheorghe Doja Covasna, ca inadmisibilă.

Va respinge cererea formulată de reclamantul A., având ca obiect anularea Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 177/2014, ca lipsită de interes.

Va obligă intimatul – reclamant A. la plata sumei de 200 RON către recurentul – pârât Ministerul Afacerilor Interne, reprezentând cheltuieli de judecată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de pârâţii Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Covasna şi Ministerul Afacerilor Interne împotriva sentinţei nr. 145/2022 din 7 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Braşov – secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi rejudecând cauza:

Respinge cererea formulată de reclamantul A., având ca obiect anularea actului administrativ individual nr. x/11.11.2021 emis de Inspectoratul de Jandarmi Judeţean Gheorghe Doja Covasna, ca inadmisibilă.

Respinge cererea formulată de reclamantul A., având ca obiect anularea Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 177/2014, ca lipsită de interes.

Obligă intimatul – reclamant A. la plata sumei de 200 RON către recurentul – pârât Ministerul Afacerilor Interne, reprezentând cheltuieli de judecată.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 14 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.