Compensation for veterinary services under Law No. 236/2019: requirement to prove effective performance of intermediate activities via justificatory documents

Şedinţa publică din data de 7 noiembrie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii. Hotărârea pronunţată în primul ciclu procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată iniţial pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la 23.04.2021, prin declinarea competenţei de la Tribunalul Bucureşti, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor (ANSVSA) şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa (DSVSA Ialomiţa), obligarea acestora la plata sumei de 70.000 RON (respectiv 10.000 RON/lună de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, respectiv de la 16.12.2019 şi până la 24.07.2020), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, precum şi dobânda legală calculată asupra sumelor datorate lunar, de la data scadenţei acestora şi până la data plăţii efective, sume actualizate cu rata inflaţiei, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentinţa nr. 1061/01.07.2021, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca nefondate excepţiile inadmisibilităţii, prescripţiei şi lipsei calităţii procesuale pasive a DSVSA Ialomiţa, iar pe fond a respins cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Prin decizia nr. 3647/29.03.2023, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie – secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis recursul declarat de reclamant împotriva sentinţei mai sus menţionate, pe care a casat-o, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

În rejudecare, dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 25.10.2023, sub nr. x/2021*.

2. Hotărârea recurată

Prin sentinţa nr. 104 din 26 ianuarie 2024, Curtea de Apel Bucureşti a respins, ca nefondate, excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive, invocate de pârâte, precum şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a prescripţiei dreptului material la acţiune, invocate de pârâta DSVSA Ialomiţa.

A respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată.

3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei nr. 104 din 26 ianuarie 2024, reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. a formulat recurs principal, iar pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor a formulat recurs incident.

3.1. Reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. şi-a întemeiat recursul principal pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului şi casarea hotărârii recurate, cu consecinţa admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, recurentul-pârât a susţinut faptul că sentinţa contestată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, mai precis, a dispoziţiilor art. IV alin. (1) şi art. V din Legea nr. 236/2019, precum şi a art. 15 din O.G. nr. 42/2004.

Sub un prim aspect, a arătat că dispoziţiile art. IV alin. (1) şi art. V din Legea nr. 236/2019 i-au permis să formuleze acţiunea, care a fost respinsă în primul ciclu procesual de instanţa de fond, întrucât din cele două articole coroborate nu reiese că acordarea sumei de 10.000 RON/lună, pentru beneficiarii contractelor de concesiune/subsecvente/acorduri cadru/acte adiţionale ar fi condiţionate de elaborarea normelor metodologice ale legii.

În ceea ce priveşte hotărârea recurată, a susţinut că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit şi dispoziţiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004, respingând cererea de chemare în judecată pe motiv că legiuitorul nu a dorit să scutească cabinetele veterinare, care au încheiat contracte conform art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, de prezentarea unor astfel de documente justificative, întrucât serviciile ce fac obiectul Legii 236/2019 şi care trebuie să fie remunerate cu suma de 10.000 RON/luna înainte de apariţia acesteia, se efectuau gratuit. Cu alte cuvinte, pentru aceste servicii nu s-au prestat vreodată activităţile intermediare specifice cu documente justificative, deoarece nu erau remunerate, fiind plătite doar serviciile de bază prestate de cabinete/societăţi, conform contractului, în baza O.G. nr. 42/2004.

Astfel, critica de nelegalitate vizează aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 15 din O.G. nr. 42/2004, fapt care a condus la interpretarea şi aplicarea acestui text de lege în mod eronat, care, de altfel, a fost coroborat greşit şi cu art. 6 din Anexa 2, modificat prin O.U.G. nr. 117/2020.

Referitor la acest aspect, recurentul-pârât a arătat că modificarea adusă la art. 6 din anexa 2 prin O.U.G. nr. 117/2020, nu îşi găseşte aplicabilitatea, întrucât nu retroactivează. În ceea ce priveşte art. 15 din O.G. nr. 42/2004, acesta nu vizează serviciile noi intermediare pentru care se solicită suma de bani ce face obiectul acţiunii, iar Legea nr. 236/2019 nu impune astfel de obligaţii.

Recurentul-pârât a mai susţinut că aceste activităţi specifice, prestate de cabinetele veterinare atât în baza O.G. nr. 42/2004 şi Legii nr. 236/2019, cât şi în baza O.U.G. nr. 117/2020, reprezintă servicii în strânsă legătură cu celelalte servicii de bază pentru care acestea sunt remunerate de la încheierea primelor contracte de concesiune din anul 1999 şi până în prezent.

Mai mult, serviciile noi intermediare sunt efectuate, indiferent de faptul că sunt sau nu recunoscute de către pârâte, întrucât, fără desfăşurarea acestor activităţi intermediare, nu ar fi putut niciodată să se efectueze serviciile de bază, pentru care au fost şi sunt plătiţi în conformitate cu O.G. nr. 42/2004 şi contractele semnate cu pârâtele. Decontul şi factura pentru serviciile de bază au fost acceptate şi achitate conform contractelor încheiate cu pârâtele şi după aparitia Legii nr. 236/2019, or, ceea ce nu acceptă pârâtele la plata este suma de 10.000 RON/lună oferită în baza Legii nr. 236/2019 pentru serviciile noi.

O.U.G. nr. 117/2020 a intervenit tocmai pentru a se face o distincţie între serviciile prestate şi solicitate conform Legii nr. 236/2019, astfel încât, în prezent, se eliberează factură şi decont, atât pentru serviciile de bază, cât şi pentru cele noi, intermediare.

3.2. Pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, prin recursul incident, a criticat soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii sale procesuale pasive, considerând că a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, art. 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020, art. 20-22 din Legea nr. 500/2002, art. 1-4 din O.G. nr. 22/2002.

În acest sens, a susţinut că, potrivit art. 6 din Anexa la O.U.G. nr. 117/2020, verificarea, aprobarea solicitării la plată şi plata efectivă a sumei prevăzute de art. IV alin. (1) din Legea nr. 263/2019 se face de către direcţiile sanitar-veterinare judeţene, instituţii cu personalitate juridică din subordinea ANSVSA, astfel că, în speţă, calitatea procesuală aparţine DSVSA Ialomiţa. Totodată, recurenta-pârâtă nu poate participa în calitate de pârâtă în prezentul dosar nici în considerarea calităţii sale de ordonator principal de credite.

4. Apărările formulate

Intimatele-pârâte ANSVSA şi DSVSA Ialomiţa au depus întâmpinare, prin care au solicitat respingerea recursului formulat de reclamant, ca nefondat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată, în raport cu dispoziţiile legale incidente şi cu argumentele prezentate de părţi, Înalta Curte constată că atât recursul principal, cât şi recursul incident, sunt nefondate, pentru următoarele considerente.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a solicitat obligarea pârâtelor ANSVSA şi DSVSA Ialomiţa la achitarea sumei de 70.000 de RON, aferentă perioadei 16.12.2019 - 24.07.2020 (respectiv cât 10.000 RON pe fiecare lună), conform art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, sumă actualizată cu rata inflaţiei şi cu dobânda legală aferentă.

Prin sentinţa civilă recurată, prima instanţă a respins excepţiile lipsei calităţii procesuale pasive, invocate de pârâte, precum şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a prescripţiei dreptului material la acţiune, invocate de pârâta DSVSA Ialomiţa, reţinând, în ceea ce priveşte excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei ANSVSA, că această pârâtă este emitenta actului administrativ asimilat dedus judecăţii, respectiv a adresei de răspuns la notificarea trimisă de reclamant.

Pe fond, a constatat caracterul neîntemeiat al acţiunii, reţinând, în esenţă, că existenţa contractului de concesiune ori de servicii nu este suficientă pentru recunoaşterea dreptului reclamantului la indemnizaţia prevăzută de art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, astfel că, atâta timp cât nu s-a probat prestarea efectivă, în perioada 16.12.2019-23.07.2020, a activităţilor ce fac obiectul respectivelor contracte, dintre cele prevăzute de art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004.

În ceea ce priveşte recursul incident formulat de ANSVSA, Înalta Curte constată că este nefondat, instanţa de fond, în mod corect, reţinând că excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor este neîntemeiată.

Potrivit dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri (act administrativ asimilat, conform art. 2 alin. (2) din aceeaşi lege).

Reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. a invocat împrejurarea că a adresat o cerere pârâtei ANSVSA prin care a solicitat să i se plătească suma de 70.000 de RON, respectiv 10.000 de RON/lunar în conformitate cu prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, de la data intrării în vigoare a legii şi până la data plăţii efective şi că, faţă de răspunsul comunicat de această autoritate, formulează prezenta acţiune în temeiul prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004, care definesc refuzul nejustificat drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane".

Raportat la modul în care reclamantul a configurat acţiunea în contencios administrativ, Înalta Curte constată, în acord cu prima instanţă, că Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor are legitimare procesuală pasivă în cauză, în calitate de autoritate emitentă a pretinsului refuz nejustificat contestat în prezenta cauză.

Înalta Curte mai reţine că cererea de chemare în judecată nu a fost formulată în contradictoriu cu pârâta ANSVSA luându-se în considerare calitatea sa de ordonator principal de credite. Raporturile de drept administrativ existente între Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitar-Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Ialomiţa, născute în virtutea obligaţiilor legale reciproce şi specifice ce le revin în procesul bugetar, sunt nerelevante în analiza asupra calităţii procesuale pasive, pe care o justifică ANSVSA.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte apreciază că soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a ANSVSA este corectă, recursul incident urmând a fi respins, ca nefondat.

În ceea ce priveşte recursul principal, Înalta Curte reţine că, prin cererea transmisă ANSVSA, prin notificarea emisă de BEJ B. la 7.08.2020 sub nr. 422, recurentul-reclamant Cabinet Medical Veterinar A. a solicitat pârâtei să-i plătească suma de 10.000 de RON/lunar în conformitate cu prevederile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, respectiv de la data intrării în vigoare a legii şi până la data plăţii efective.

La data de 21.08.2020, pârâta ANSVSA a transmis reclamantului un răspuns, prin care a expus procedura de adoptare a O.U.G. nr. 117/2020 şi a învederat că, în condiţiile intrării în vigoare la data de 24.07.2020 a acestui act normativ, este stabilit cadrul legal pentru acordarea sumei de 10.000 de RON/lună.

În acest context, reclamantul a învestit instanţa de contencios administrativ cu refuzul pretins nejustificat al pârâtelor ANSVSA şi DSVSA Ialomiţa de a-i achita suma de 70.000 RON, respectiv 10.000 RON/lună, de la data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 şi până la data apariţiei O.U.G. nr. 117/2020, sumă la care se consideră îndreptăţit în conformitate cu art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, actualizată cu rata inflaţiei şi cu dobânda legală aferentă.

Înalta Curte constată că potrivit art. IV din Legea 236/2019 suma se achită beneficiarilor "contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 ".

De asemenea, conform art. 6 alin. (3) din anexa 2 la O.U.G. nr. 117/2020, decontul în baza căruia se face plata este însoţit de o serie de documente justificative al căror rol este de a dovedi realizarea activităţilor, iar potrivit alin. (5) atât decontul, cât şi documentele justificative trebuie vizate de către medicul veterinar oficial al circumscripţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor oficiale.

Depunerea documentelor justificative şi verificarea acestora de către serviciul/biroul economic din cadrul direcţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor judeţene reprezintă condiţii distincte, impuse de actul normativ.

Aşadar, în lipsa prevederii bugetare şi a actelor adiţionale nu se putea proceda la efectuarea plăţii.

Din interpretarea dispoziţiilor art. 6 din anexa la O.U.G. nr. 117/22.07.2020, rezultă că decontul şi documentele justificative întocmite, conform reglementărilor în vigoare, de către beneficiarii contractelor pentru realizarea activităţilor prevăzute la art. 15 alin. (2) din O.U.G. nr. 117/22.07.2020 sunt verificate şi vizate de către medicul veterinar oficial al circumscripţiei sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor oficiale, înainte de depunerea oficială la Registratura D.S.V.S.A. judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti.

Ulterior, decontul şi documentele justificative sunt verificate, în termen de maximum 5 zile de la depunerea la Registratura D.S.V.S.A. judeţene, respectiv a municipiului Bucureşti de către Serviciul/Biroul control oficial - sănătate şi bunăstare animală, respectiv de către Serviciul/Biroul economic din cadrul Direcţiei Sanitar-Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor Judeţene, respectiv a Municipiului Bucureşti şi aprobate de directorul executiv în vederea realizării plăţii.

Înalta Curte apreciază că, în mod legal, instanţa de fond a reţinut că, pentru a beneficia de suma lunară stabilită de art. IV din Legea nr. 236/2019, era necesar ca reclamantul să facă dovada realizării activităţilor contractate, respectiv să depună documente justificative în acest sens.

În acelaşi sens, sunt cele reţinute cu efect obligatoriu de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii, care prin Decizia nr. 9/2023, publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 672 din 21 iulie 2023 (considerentul nr. 137) a statuat că beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 291 din 15 decembrie 2020 privind aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 117/2020 şi aflate în derulare sunt îndreptăţiţi la acordarea sumei de 10.000 RON lunar din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, stabilită în temeiul art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, pentru perioada 16.12.2019-23.07.2020, şi în absenţa adoptării normelor metodologice de aplicare, doar dacă sunt îndeplinite condiţiile stipulate de textul de lege referitoare la existenţa contractului şi îndeplinirea obligaţiilor contractuale stipulate.

Prin urmare, din interpretarea realizată de Înalta Curte cu privire la dispoziţiile art. IV alin. (1) din Legea nr. 236/2019, rezultă că suma de 10.000 de RON pe lună nu este achitată în mod automat, la cererea medicului veterinar, atunci când există un contract de concesiune sau prestări servicii, ci aceasta se acordă doar pentru operaţiunile expres prevăzute în textul de lege, derulate de către cabinetele veterinare, activităţi a căror prestare trebuie dovedită.

Chiar dacă prevederile O.U.G. nr. 117/2020 nu sunt incidente cauzei, fiind adoptate ulterior perioadei de referinţă pentru care s-au formulat pretenţiile, nu se poate susţine că reclamantul este îndeptăţit la plata sumei lunare fără o minimă dovadă a prestării serviciului public contractat sau că legiuitorul ar fi intenţionat să gratifice cabinetele veterinare.

Astfel, în acord cu prima instanţă, Înalta Curte reţine că, prin probele administrate, recurentul-reclamant nu a făcut dovada prestării unor activităţi sanitar-veterinare publice în baza contractului de servicii nr. x/07.07.2009, Act Adiţional nr. 6/08.12.2006, încheiat cu această autoritate publică locală, care l-ar îndreptăţi la acordarea acestei sume, în condiţiile Legii nr. 239/2019.

Instanţa de control judiciar constată că nu pot fi primite nici susţinerile recurentului-reclamant în sensul că prestarea efectivă a serviciilor intermediare ar rezulta din împrejurarea că sunt în strânsă legătură cu serviciile de bază şi nu ar fi condiţionate de prezentarea de documente justificative, acestea fiind simple susţineri, fără suport probator.

În consecinţă, pentru argumentele dezvoltate anterior, Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată se află la adăpost de criticile aduse în calea de atac şi se impune a fi menţinută, ca fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a legii în cauză.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul principal declarat de reclamantul Cabinet Medical Veterinar A. împotriva sentinţei nr. 104 din 26 ianuarie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul incident declarat de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor împotriva sentinţei nr. 104 din 26 ianuarie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 noiembrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.