Metro operator wins remand in fare reimbursement claim after lower court misapplied limitation period.

Şedinţa publică din data de 31 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 22.05.2019, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor:

- anularea adresei Ministerului Transporturilor nr. 1084/9736/26.03.2019, înregistrată la sediul A. S.A. sub nr. M01.4761/26.03.2019, adresă ce reprezintă refuzul nejustificat la plata către A. S.A. a sumei totale în cuantum de 20.947.090 RON, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoştinţa faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 şi ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, sumă refuzată şi nedecontată A. S.A. de către pârâtă;

- obligarea Ministerului Transporturilor la plata către A. S.A. a sumei totale în cuantum de 20.947.090 RON, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoştinţa faţă de eroii-martiri şi luptătorii care au contribuit la victoria Revoluţiei române din decembrie 1989 şi ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum şi unele drepturi ale invalizilor şi văduvelor de război, sumă refuzată şi nedecontată A. S.A. de către pârâtă, compusă din contravaloarea facilităţilor la călătoria cu metroul pentru categoriile şi perioadele următoare:

- beneficiarii Legii nr. 341/2004 revoluţionari pentru lunile:

• noiembrie - decembrie 2015 în sumă de 1.966.502,50 RON

• ianuarie - decembrie 2016 în sumă de 9.486.082,50 RON

• ianuarie - septembrie 2017 în sumă de 4.575.272,50 RON

Total: 16.027.875,5 RON şi

- beneficiarii Legii nr. 44/1994 veteranii de război:

• noiembrie - decembrie 2015 în sumă de 616.260 RON

• ianuarie - decembrie 2016 în sumă de 2.724.060 RON

• ianuarie - septembrie 2017 în sumă de 1.578.912,5 RON

Total: 4.919.232,5 RON;

Prin sentinţa civilă nr. 1033/23.12.2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii şi a admis excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile şi, în consecinţă, a respins cererea ca inadmisibilă.

Recursul declarat de reclamanta A. S.A. a fost admis prin decizia nr. 48 din data de 12 ianuarie 2022, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie casând sentinţa atacată şi dispunând trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

2. Hotărârea curţii de apel în rejudecare

Prin sentinţa civilă nr. 1843 din data de 26 octombrie 2022 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

"Admite excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocată de pârât.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, ca prescrisă.

Respinge cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată."

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 6, 7 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acţiunii şi admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, subsumat cazului de casare reglementat de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenta a subliniat faptul că litigiul dedus judecăţii a fost determinat de refuzul nejustificat al autorităţii pârâte, Ministerul Transporturilor, de a soluţiona favorabil cererea A. având ca obiect plata sumei în cuantum total de 20.947.090 RON.

Astfel, prin ultima adresă comunicată pârâtei, respectiv adresa nr. x/14.03.2019, s-a revenit şi s-a solicitat pârâtului decontarea sumelor restante, iar prin adresa nr. x/26.03.2019, pârâtul a comunicat faptul că "Ministerul Transporturilor îşi menţine punctul de vedere transmis prin adresele anterioare, respectiv prin adresele nr. x/06.07.2016, nr. y/14.07.2016 şi w/16.08.2016." Din analiza conţinutului adresei ce face obiectul cauzei, se poate observa că aceasta exprimă, în mod neîndoielnic şi explicit, refuzul nejustificat al pârâtului de a soluţiona cererea A. - act administrativ asimilat, potrivit art. 2 din Legea nr. 554/2014. Or, prima instanţă, în mod nelegal şi fără a respecta limitele învestirii stabilite prin decizia Î.C.C.J. nr. 48/12 ianuarie 2022, a soluţionat strict excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, deşi, în rejudecare, trebuia să judece cauza pe fond.

Recurenta a apreciat că în cauză sunt incidente şi dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., hotărârea conţinând motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei, în condiţiile în care, astfel cum rezultă din decizia de casare, instanţa, în rejudecare, avea obligaţia de a analiza/judeca pe fond acţiunea, iar nu doar de a se raporta la stricta aplicabilitate a excepţiei prescripţiei dreptului material la actiune.

Cererea A. vizează plata deconturilor depuse la Ministerul Transporturilor pentru suma totală de 20.947.090 RON, sumă refuzată şi nedecontată în mod nejustificat. Lipsa de temeinicie a refuzului pârâtei nu trebuie însă confundată cu ipoteza acordării despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ tipic şi reprezintă însăşi operaţiunea administrativă neefectuată de autoritatea pârâtă.

Având în vedere corespondenţa purtată cu Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, finalizată prin emiterea adresei finale nr. x/26.03.2019, odată cu analizarea temeiniciei poziţiei exprimate de autoritatea publică, instanţa de contencios administrativ, în condiţiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, putea să oblige pârâta la eliberarea unui înscris sau la efectuarea unei operaţiuni administrative, în cazul de faţă la plata deconturilor depuse la Ministerul Transporturilor, refuzate şi nedecontate în mod nejustificat.

Mai mult decât atât, deşi există contractul de servicii publice încheiat pentru perioada 2016-2018, anexă la ordinul Ministerului Transporturilor nr. 350/29.04.2016, în refuzul său de plată pârâtul nu a invocat nicio clauză contractuală pretins nerespectată şi nu a contestat sumele înscrise în raportul lunar transmis de A., limitele creditelor bugetare etc.

Raportul de control întocmit de Curtea de Conturi, ca act administrativ individual, potrivit principiilor relativităţii şi opozabilităţii, nu poate da naştere la drepturi subiective şi obligaţii decât în beneficiul/sarcina părţilor actului juridic, respectiv Curtea de Conturi şi entitatea supusă controlului, în speţă Ministerul Transporturilor. Totodată, un act juridic nu devine opozabil terţilor decât în momentul în care el este adus la cunoştinţa acestora, iar potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa şi conţinutul acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la art. 7 alin. (7) din actul normativ special.

Ori, după cum se poate lesne observa în adresele la care se face trimitere, pârâta a motivat/justificat refuzul de plată a deconturilor către A. făcând referire numai la raportul Curţii de Conturi. Verificările Curţii de Conturi efectuate la Ministerul Transporturilor, materializate prin emiterea raportului de control, nu pot fi opuse recurentei, nu pot fi reţinute ca şi motiv de refuz de plată, ca o justificare şi nici nu pot constitui un refuz justificat în sensul prevederilor legii contenciosului administrativ.

Aşadar, cererea A., în calitate de operator, întemeiată pe prevederile contractului de servicii publice aprobat prin O.M.T. nr. 350/29.04.2016, vizează plata deconturilor depuse la Ministerul Transporturilor în cuantum total de 20.947.090 RON, sumă refuzată şi nedecontată în mod nejustificat, iar plata acestor deconturi reprezintă o consecinţă a constatării lipsei de temeinicie a refuzului pârâtei, care nu trebuie confundată cu ipoteza acordării despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ tipic, ci reprezintă însăşi operaţiunea administrativă neefectuată de autoritatea pârâtă.

Recurenta, din postura de societate comercială pe acţiuni, cu capital integral de stat, cu obiective privind exploatarea, întreţinerea şi dezvoltarea reţelei de metrou în condiţii de siguranţă a circulaţiei şi nu numai, şi-a îndeplinit toate obligaţiile contractuale şi, deşi nu a primit contravaloarea călătoriilor efectuate de beneficiarii legilor nr. 341/2004 şi nr. 44/1994, a continuat să elibereze cartele de acces în metrou pentru a nu produce nemulţumiri în rândul beneficiarilor de drept.

A mai subliniat recurenta faptul că instanţa are obligaţia de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., în considerentele hotărârii trebuind să se regăsească situaţia de fapt expusă în detaliu, încadrarea de drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia cuprinsă în dispozitiv.

În acelaşi timp, prima instanţă a făcut o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor din Legea nr. 554/2004, apreciind eronat natura juridică şi efectele produse de adresa nr. x/26.03.2019, a confundat momentul de la care începe să curgă termenul pentru prescripţia dreptului material la acţiune şi nu a luat în considerare susţinerile părţilor referitoare la corespondenţa purtată până la finalizarea acesteia cu emiterea adresei x/26.03.2019.

În ceea ce priveşte incidenţa dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., recurenta a solicitat a se constata că instanţa a încălcat autoritatea de lucru judecat a decizia Î.C.C.J. nr. 48/12 ianuarie 2022, în sensul că nu a respectat limitele stabilite pentru rejudecarea cauzei, respectiv nu a analizat cauza pe fond, ci s-a limitat la a analiza excepţia prescripţiei dreptului material la actiune.

De asemenea, raportat la cele expuse, s-a solicitat a se constata că sunt incidente şi prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât instanţa, fără a analiza în mod temeinic şi legal toată corespondenţa dintre părţi, s-a limitat a se raporta doar la o parte a acesteia, stabilind în mod arbitrar că prescripţia dreptului material la acţiune a început în 2018. Or, între părţi a existat o corespondenţă îndelungată cu privire la obiectul prezentei acţiuni, sens în care instanţa trebuie să analizeze întreaga corespondenţă dintre părţi, cu luarea în considerare a voinţei părţilor, cu atât mai mult cu cât în cauză este în discuţie un act administrativ asimilat.

Deş a fost legal citat, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii nu a depus întâmpinare şi nu a formulat apărări în cauză.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

În fapt, reclamanta A. S.A. s-a adresat pârâtului Ministerul Transporturilor cu solicitarea de decontare a călătoriilor efectuate de beneficiarii Legilor nr. 341/2004 şi nr. 44/1994, iniţial pentru luna iunie 2016, iar ulterior şi pentru perioadele noiembrie- decembrie 2015, ianuarie- iulie 2016, respectiv noiembrie 2015 - septembrie 2017.

Printr-un prim răspuns - adresa nr. x/14.07.2016, ministerul pârât a restitut originalele situaţiilor centralizatoare ale deconturilor aferente lunii iunie 2016, cu motivarea că în urma verificărilor efectuate de Curtea de Conturi s-a constatat nelegalitatea decontărilor de la bugetul statului, prin bugetul Ministerului Transporturilor.

Un al doilea răspuns - adresa nr. x/16.08.2016 a conţinut, de asemenea, măsura de restituire a documentaţiei cu motivarea că solicitarea de decontare va fi analizată după iniţierea şi aprobarea prin ordin de ministru a tarifului de 2,5 RON pentru călătoriile efectuate de beneficiarii Legilor nr. 44/1994 şi nr. 341/2004.

Prin adresa nr. x/15.01.2018 - al treilea răspuns la solicitarea de plată a deconturilor pentru perioadele noiembrie- decembrie 2015, ianuarie- decembrie 2016, ianuarie- septembrie 2017, ministerul pârât şi-a menţinut punctul de vedere transmis prin adresele anterioare şi a precizat că ordinul ministrului transporturilor nr. 1450/29.09.2017 (de aprobare a tarifului de călătorie) produce efecte de la data intrării în vigoare, iar nu retroactiv.

La data de 14.03.20219 reclamanta A. S.A. a reiterat solicitarea de plată a deconturilor pentru perioadele anterior menţionate, iar prin adresa nr. x/26.03.2019 Ministerul Transporturilor a comunicat faptul că îşi menţine punctul de vedere transmis prin adresele anterioare, ataşând un exemplar al acestora.

Reclamanta A. S.A. a atacat în instanţă această ultimă adresă comunicată de către ministerul pârât, iar în primul ciclu procesual, prin decizia instanţei de recurs, care a dispus casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare, s-a reţinut că "instanţa nu a fost învestită cu anularea unui act administrativ tipic (decizie/dispoziţie de soluţionare a deconturilor)", reclamanta contestând "refuzul nejustificat al autorităţii pârâte de a-i recunoaşte dreptul pretins, refuz consemnat, într-adevăr, în mod explicit în adresa mai sus menţionată, cererea de obligare la plată fiind subsidiară constatării refuzului nejustificat, iar nu anulării unui act administrativ tipic."

Rejudecând acţiunea reclamantei, instanţa de fond a apreciat că refuzul nejustificat al autorităţii pârâte nu a fost exprimat prin adresa nr. x/26.03.2019, ci doar a fost reiterat prin aceasta, astfel încât, în analiza excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, s-a raportat la data exprimării primului refuz de plată a deconturilor pentru întreaga perioadă noiembrie 2015 - septembrie 2017, exprimat prin adresa nr. x/15.01.2018, respingând, în final, acţiunea reclamantei ca prescrisă.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a declarat recurs împotriva acestei soluţii, iar printr-un prim motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., a invocat nerespectarea limitelor învestirii stabilite prin decizia de casare nr. 48/12.01.2022, apreciind că prima instanţă a soluţionat excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, deşi, în rejudecare, trebuia să judece cauza pe fond.

Analizând susţinerile recurentei asupra acestui aspect, Înalta Curte reţine că ele nu pot fi subsumate cazului de casare invocat, care sancţionează depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti. Nerespectarea dispoziţiilor date prin decizia de casare se impune, însă, a fi examinată din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., regula de procedură pretins încălcată fiind cea reglementată în cuprinsul art. 501 C. proc. civ., conform căruia "în caz de casare, hotărârile instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanţa care judecă fondul."

Astfel, verificând considerentele deciziei de casare nr. 48/12.01.2022, se constată că instanţa de recurs a stabilit că "obiectul acţiunii cu care a fost legal învestită" este reprezentat de "constatarea refuzului nejustificat al autorităţii publice pârâte, materializat prin adresa nr. x/26.03.2019 emisă de Ministerul Transporturilor, cu consecinţa obligării acestei autorităţi la recunoaşterea dreptului legitim al reclamantei, prin efectuarea deconturilor solicitate", obiect care nu impunea, conform dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 obligaţia parcurgerii procedurii prealabile.

Modalitatea în care instanţa de recurs, prin decizia de casare, dezleagă un aspect litigios este obligatorie, conform art. 501 C. proc. civ. anterior enunţat, fără posibilitatea de a fi contrazisă cu ocazia rejudecării, datorită efectului pozitiv al lucrului judecat, statuările definitive ale unei hotărâri judecătoreşti impunându-se, deopotrivă, părţilor şi instanţei ulterioare.

Înalta Curte constată, însă, că în rejudecare, instanţa de fond deşi a avut în vedere obiectul acţiunii deduse judecăţii (act administrativ asimilat în sensul art. 2 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004 - refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri) a apreciat că "actul de refuz al soluţionării cererii, de la comunicarea căruia, potrivit art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 se calculează termenul de 6 luni de introducere a acţiunii, este adresa nr. x/15.01.2018", iar nu adresa nr. x/26.03.2019, împrejurare care a determinat şi un calcul diferit al termenului de prescripţie cu ocazia examinării excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

În mod evident, această apreciere este contrară celei obligatorii din cuprinsul deciziei de casare, iar nerespectarea dispoziţiilor art. 501 C. proc. civ. atrage nulitatea hotărârii, în condiţiile art. 174 din acelaşi cod, întrucât într-o astfel de situaţie se produce o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

În condiţiile în care instanţa de fond a ignorat dispoziţiile instanţei de control judiciar, Înalta Curte apreciază ca fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., astfel că nu se mai impune examinarea celorlalte critici subsumate de către recurentă dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8, cu atât mai mult cu cât parte dintre susţineri vizează aspecte ce ţin de soluţionarea pe fond a cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare, instanţa de fond urmând a examina în fapt şi în drept acţiunea reclamantei, precum şi susţinerile şi apărările pârâtului, prin raportare la obiectul dedus judecăţii, astfel cum a fost acesta stabilit prin decizia de casare nr. 48/12.01.2022.

Totodată, Înalta Curte apreciază că nu se poate pronunţa asupra solicitării recurentei-reclamante de acordare a cheltuielilor de judecată ocazionate de proces, întrucât soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare nu tranşează definitiv litigiul dintre părţi, iar acordarea cheltuielilor de judecată depinde de soluţia ce va fi pronunţată, în final, asupra fondului cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1843 din data de 26 octombrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 31 octombrie 2024.