Challenge to internal regulations of competition authority: misapplication of public consultation deadlines and delegation of decision drafting to session secretary

Şedinţa publică din data de 29 octombrie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 02.09.202021, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, având ca obiect anulare acte privind reglementarea concurenţei (componentă ajutor de stat, componentă concurentă) - ORD.509/04/09/2015, a solicitat, în principal, anularea în tot a Regulamentului privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 a Preşedintelui Consiliului Concurenţei, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 674, din data de 4 septembrie 2015, cu modificările şi completările ulterioare ("Regulamentul privind adoptarea deciziilor" sau "Regulamentul") şi în subsidiar, anularea în parte a Regulamentului privind adoptarea deciziilor, respectiv a art. 18 alin. (2) şi (3) şi a art. 19 alin. (1) din acest act normativ, cu cheltuieli de judecată, având în vedere următoarele motive:

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 388 din 3 martie 2022 Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes a acţiunii, ca nefondată.

A admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei.

A anulat în tot Regulamentul privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 a Preşedintelui Consiliului Concurenţei, publicat în Monitorul Oficial nr. 674/04.09.2015, cu modificările şi completările ulterioare.

A obligat obligă pârâtul Consiliul Concurenţei către reclamantă la plata sumei de 5000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru şi onorariu avocat, acesta din urmă fiind şi redus în mod corespunzător.

3. Cererile de recurs

Împotriva sentinţei civile nr. 388 din 3 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs principal pârâtul Consiliul Concurenţei şi recurs incident reclamanta A. S.A..

Pârâtul Consiliul Concurenţei, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerii cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

În motivarea recursului său, pârâtul arată că prin plângerea prealabilă transmisă către Consiliul Concurenţei şi înregistrată cu nr. x/01.07.2021, A. a solicitat revocarea Regulamentului privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei din 01.09.2015, pus in aplicare prin Ordinul preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 509/2015, în vigoare de la 04 septembrie 2015, publicat în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 674 din 04 septembrie 2015, în temeiul prevederilor art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

La data de 09.08.2021, prin adresa înregistrată cu nr. x, Consiliul Concurenţei a transmis reprezentantului convenţional al A. faptul că plângerea prealabilă este neîntemeiată. în acest sens, Consiliul Concurenţei a arătat că criticile referitoare la nerespectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, si cele fundamentate pe asimilarea activităţii de deliberare şi motivare a unei decizii a Consiliului Concurenţei cu activitatea de motivare şi redactare a unei hotărâri judecătoreşti sunt neîntemeiate.

La data de 02.09.2021 reclamanta a formulat cerere de chemare in judecata a Consiliului Concurentei prin care a solicitat anularea Regulamentului privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 al Preşedintelui Consiliului Concurenţei, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 674 din data de 4 septembrie 2015, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin sentinţa civilă nr. 388/03.03.2022 pronunţată în dosarul nr. x/2021, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia lipsei de interes, formulată de autoritatea de concurenta, ca nefondată si a admis acţiunea formulata de reclamantă, anulând în tot Regulamentul privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei.

Pentru a pronunţa soluţia anterior menţionată, instanţa de judecată a statuat ca Consiliul Concurentei a adoptat actul administrativ contestat cu nerespectarea regulilor procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale, constatând că "nu a fost respectat termenul de 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către Consiliul Legislativ, astfel cum prevăd cerinţele de transparenţă decizională in administraţia publica nici termenul de 10 zile pentru primirea in scris de propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul dc act normativ supus dezbaterii publice".

Instanţa a reţinut ca "Regulamentul privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor in cadrul Consiliului Concurenţei, este în ansamblul sau nelegal, întrucât a fost adoptat fără îndeplinirea exigentelor de transparenta decizională, care sunt menite sa asigure participarea directa a cetăţenilor la adoptarea actelor normative, menţionând ca s-a adus reclamantei o vătămare, constând in afectarea în substanţă a dreptului sau de a formula in scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice, care nu a putut fi invocata decât in momentul emiterii de către pârât a deciziei de sancţionare, întrucât atunci s-a născut interesul său legitim privat, vătămare care nu mai poate fi înlăturata decât prin anularea actului normativ in discuţie".

Referitor la motivele de nelegalitate intrinseci, Curtea a reţinut că " deoarece, potrivit legii, minuta trebuie sa reflecte manifestarea de voinţa a celor îndrituiţi sa adopte hotărârea, ea trebuie, in mod esenţial, sa fie întocmită de către aceştia pentru a fi respectata exigenţa legii." si ca, "redactarea minutei conţinând soluţia adoptata de către o altă persoană decât membrii plenului sau ai comisiei de soluţionare nu se poate realiza decât cu încălcarea flagrantă a spiritului legii, rezultând ca prevederile art. 18 alin. (2) şi (3) din Regulament se află în contradicţie cu dispoziţiile art. 19 din Legea Concurenţei nr. 21/1996, impunându-se, deci, anularea prevederilor in discuţie din Regulament."

Susţine recurentul pârât faptul că prima instanţă a pronunţat sentinţa recurată cu încălcarea prevederilor art. 1 alin. (1) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, concluzie raportată la faptul că reclamanta nu a probat existenţa unei vătămări concrete asupra unui drept sau interes legitim, cauzată de modalitatea de adoptare a regulamentului atacat.

Sub acest aspect, instanţa fondului reţine că este evident că reclamanta are interes în formularea prezentei acţiuni, cât timp a atacat în justiţie (în dosarul nr. x/2021 al Curţii de Apel Bucureşti) Decizia Plenului Consiliului Concurenţei nr. 68/09.12.2020, prin care a fost sancţionată cu o amendă în cuantum de 589.074,43 RON pentru o pretinsă încălcare a legislaţiei de concurenţă, decizie adoptată inclusiv în temeiul Regulamentului privind adoptarea deciziilor, a cărui anulare se cere în cauza de faţă, urmărind, deci, să lase fără fundament legal decizia atacată în dosarul nr. x/2021 al Curţii de Apel Bucureşti.

De asemenea, s-a reţinut că s-a adus reclamantei o vătămare, constând în afectarea în substanţă a dreptului său de a formula în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice, care nu a putut fi invocată decât în momentul emiterii de către pârât a deciziei de sancţionare, întrucât atunci s-a născut interesul său legitim privat, vătămare care nu mai poate fi înlăturată decât prin anularea actului normativ în discuţie.

Apreciază recurentul pârât că aceste reţineri sunt eronate întrucât instanţa de fond a reţinut în mod nelegal, prin sentinţa recurată, producerea unei vătămări intimatei-reclamante A., in contextul in care A. nu a dovedit, prin cererea de chemare în judecată, producerea unei vătămări cauzate prin pretinsa nerespectare a dispoziţiilor Legii nr. 52/2003.

Sancţiunea nerespectării prevederilor Legii nr. 52/2003 este nulitatea relativă, reclamanta fiind ţinută să probeze existenta unui prejudiciu, condiţie ce a fost subliniată în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în speţe similare, fiind citată decizia ICCJ 6479/2019, pronunţată în dosarul nr. x/2017.

În continuare, recurentul pârât apreciază că fără temei a reţinut prima instanţă faptul că fundamentul Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 68/2020 este Regulamentul privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei.

Contrar considerentelor fundamental greşite ale primei instanţe din sentinţa recurată, se arată faptul că fundamentul deciziilor emise de Consiliul Concurenţei în urma desfăşurării investigaţiilor este reprezentat de Legea concurenţei nr. 21/1996, Lege care conţine prevederi exprese şi detaliate atât în ceea ce priveşte procedura de adoptare a deciziilor şi de desfăşurare a audierilor în cadrul Consiliului Concurenţei, cât şi în ceea ce priveşte constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor, prevederi legale obligatorii care se aplică de către autoritatea de concurenţă, în cadrul investigaţiilor întreprinse, chiar şi în ipoteza în care nu ar exista regulamente interne în acest sens.

Totodată, indicarea în cadrul deciziilor emise de Consiliul Concurenţei a unor acte administrative cu caracter normativ constând în regulamente ale autorităţii de concurenţă, nu implică în mod automat faptul că emiterea deciziilor respective este condiţionată de aplicarea directă a tuturor prevederilor din aceste regulamente. Indicarea respectivului regulament în cuprinsul deciziei are scopul de a asigura transparenţa administrativă cu privire la întreg cadrul procedural desfăşurat în cursul investigaţiei.

Recurentul pârât afirmă că instanţa de fond a reţinut în mod greşit în considerentele sentinţei recurate faptul că pretinsa vătămare a A. nu a putut fi invocată decât în momentul emiterii de către autoritatea de concurenţă a deciziei de sancţionare, întrucât atunci s-a născut interesul său legitim.

Potrivit art. 1 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, Legea privind transparenţa decizională în administraţia publică are drept scop, printre altele, să implice participarea activă a cetăţenilor în procesul de luare a deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a actelor normative. Or, in speţa de faţă întreprinderea A. nu se încadrează in categoria "cetăţeni", astfel ca aceasta nu intra in categoria subiectelor de drept care ar putea invoca o vătămare, fiind o persoana juridică, aspect ce se afla in concordanta cu cele statuate de Curtea de Apel Cluj prin Decizia definitiva nr. 207/02.02.2017, ale cărei considerente sunt redate in prezenta cerere de recurs.

Astfel, prin această Lege se protejează dreptul cetăţenilor de a participa în mod activ în procesul de elaborare a actelor normative. Subliniem faptul că acest drept este distinct şi independent de dreptul intimatei-reclamante de a ataca în contencios administrativ Decizia nr. 68/2020, emisă de Consiliul Concurenţei.

In primul rând, o eventuală vătămare a intimatei-reclamante produsă printr-o pretinsă nerespectare a dreptului său de a participa în mod activ în procesul de elaborare a actului administrativ - respectiv de a formula propuneri sau sugestii faţă de proiectul de regulament privind desfăşurarea audierilor - s-ar fi produs în intervalul de timp aferent acestei proceduri de elaborare normativă, întrucât în această perioadă s-ar fi pus problema unei pretinse nerespectări a acestui drept al persoanelor interesate - de a formula propuneri şi sugestii şi in niciun caz, astfel cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond în sentinţa recurată, la momentul emiterii de către Consiliul Concurenţei a Deciziei nr. 68/2020. La momentul comunicării către intimata-reclamantă A. a Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 21/1996 s-a născut dreptul acesteia de a ataca în contencios administrativ decizia comunicată, astfel cum prevede art. 19 alin. (7) din Legea Concurenţei.

Aceste aspecte referitoare la dreptul protejat prin Legea nr. 52/2003 au fost reţinute şi de Curtea de Apel Cluj prin Decizia nr. 207/02.02.2017 rămasa definitiva, decizie prin care instanţa a reţinut următoarele:

"In speţă, în concret, reclamanta, în cererea de chemare în judecată nu a invocat nici o vătămare datorată nerespectării formalităţii procedurale respectiv încălcarea garanţiei recunoscute de Legea 52/2003 mai sus indicată. Mai mult la termenul de judecată în care s-a pus în discuţie din oficiu acest aspect reprezentantul reclamantei recurente a arătat că vătămarea constă în încălcarea dreptului de proprietate. Această vătămare nu reprezintă însă o privare de garanţia recunoscută de Legea 52/2003 ci este efectul adoptării actului administrativ, ea justificând îndeplinirea cerinţelor prevăzute de art. I din Ieşea 554/2004 pentru promovarea acţiunii în contencios administrativ. In consecinţă chiar daca a avut loc o încălcare a unui formalităţi procedurale în concret această încălcarea nu a dus la o atingere,vătămare a dreptului protejat de respectiva formalitate . Altfel spus dreptul protejat de Legea 52/2003 nu a fost încălcat şi astfel în speţă nu s-au produs efecte juridice contrare acestui act normativ."

In al doilea rând, astfel cum rezultă din înscrisurile de la dosarul cauzei, a fost respectat dreptul persoanelor interesate de a formula propuneri sau sugestii, dovadă fiind că singurele propuneri primite de Consiliul Concurenţei în termenul de 10 zile stabilit, au fost cele de la B.. Intimata-reclamanta nu a formulat şi nici nu a transmis niciun fel de sugestii sau propuneri. Prin urmare, reclamantei i s-a dat dreptul legal de a formula observaţii/propuneri, dar A. nu a inteles sa uzeze de acesta.

În al treilea rând, din perspectiva subiectelor de drept care ar putea invoca o vătămare izvorâtă dintr-o pretinsă nerespectare a prevederilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, prin aceeaşi decizie s-a reţinut că subiectul de drept care ar putea invoca o vătămare este persoana fizică şi nu persoana juridică:

"Un prim aspect pus în discuţia contradictorie a părţilor de către instanţa de recurs este în ce măsură se putea reţine, de către instanţa de fond, incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, în contextul în care reclamanta este persoană juridică.

In acest context, Curtea constată că, potrivit dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 52/2003, prezenta lege stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora.

Curtea are deci în vedere că Legea nr. 52/2003 în art. 1 face o distincţie foarte clară cu privire la sfera subiectelor de drept ce sunt protejate şi deci pot reclama în justiţie control judecătoresc al actelor administrative emise cu încălcarea acestei legi, textul legal având caracter imperativ şi deci trebuie interpretat restrictiv.

Astfel fiind, din perspectiva celor mai sus evocate, Curtea reţine că reclamanta nu poate invoca încălcarea, în raport de ea, a dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 şi nici instanţa judecătorească nu ar putea să efectueze un atare control de legalitate."

În concluzie, recurentul pârât susţine că în mod nelegal, în lipsa invocării şi dovedirii de către intimata-reclamantă a producerii unei vătămări printr-o pretinsă nerespectare a prevederilor Legii nr. 52/2003, instanţa de fond şi-a substituit obligaţia procedurală ce incumba A. - de a invoca si de a dovedi pretinsa vătămare produsă - şi a constatat, în mod nelegal, prin sentinţa recurată, faptul că în speţă, s-ar fi produs o vătămare intimatei-reclamante.

Instanţa de fond a pronunţat sentinţa recurată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, Regulamentul privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei fiind emis cu respectarea prevederilor legale incidente.

Instanţa fondului a apreciat că nu a fost respectat termenul de 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către Consiliul Legislativ, astfel cum prevăd cerinţele de transparenţă decizională în administraţia publică, nici termenul de 10 zile pentru primirea în scris de propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normative supus dezbaterii publice

Contrar acestor considerente eronate reţinute de prima instanţă, recurentul pârât susţine că documentaţia depusă de Consiliul Concurenţei la dosarul cauzei în primă instanţă a dovedit îndeplinirea cerinţelor stipulate de Legea nr. 52/2003, respectiv faptul că:

- au fost respectate prevederile Legii nr. 52/2003 referitoare la stabilirea unui termen de cel puţin 10 zile calendaristice pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu valoare de recomandare cu privire la proiectul de act normativ supus consultării publice,

- proiectul de act normativ a fost avizat favorabil de către Consiliul Legislativ, cu observaţii în data de 13.08.2015.

În concret, recurentul pârât susţine că la data de 03.08.2015, în baza art. 7 din Legea nr. 52/2003, Consiliul Concurenţei a supus spre consultare publică "Proiectul de Regulament privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei", prin publicarea pe site-ul instituţiei la secţiunea Transparenţă decizională, a următorului anunţ:

"Consiliul Concurenţei supune spre consultare publică, în conformitate cu prevederile Legii 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, republicată, proiectul de REGULAMENT privind desfăşurarea audierilor în cadrul Consiliului Concurenţei şi adoptarea deciziilor. Propunerile, sugestiile şi opiniile privind proiectul de act normativ se primesc până la data de 14.08.2015, la adresele de email: x@x.ro; x@x.ro. Informaţii adiţionale: Proiectul de act normativ".

Or, astfel cum rezultă din aspectele învederate anterior, autoritatea de concurenţă a stabilit un termen de cel puţin 10 zile calendaristice pentru a primi, în scris, propuneri, sugestii sau opinii cu valoare de recomandare cu privire la proiectul de act normativ supus consultării publice, în deplină concordanţă cu dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 52/2003.

Dispoziţiile legale precitate se coroborează cu prevederile art. 27 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, potrivit căruia:

"(1) Proiectele de regulamente şi instrucţiuni, precum şi modificările acestora necesită avizul Consiliului Legislativ, după care sunt adoptate în Plenul Consiliului Concurenţei şi puse în aplicare prin ordin al preşedintelui Consiliului Concurenţei."

Proiectul de regulament a fost transmis Consiliului Legislativ în vederea avizării potrivit competenţelor acestuia, stabilite prin Legea nr. 73/1993, primind aviz favorabil, observaţiile şi propunerile formulate de Consiliul Legislativ fiind preluate în marea lor majoritate, în forma finală a actului, acestea vizând registrul terminologic utilizat, prin raportare la normele de tehnică legislativă incidente. La data de 4 septembrie 2015 a fost publicat în Monitorul Oficial al României Ordinul Preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 509/2015, prin care a fost pus în aplicare Regulamentul. Aşadar, în speţă au fost îndeplinite etapele procedurale prevăzute de Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică.

Sentinţa pronunţată de instanţa fondului este nelegală şi din perspectiva însuşirii celui de al doilea motiv care a condus la anularea actului, subsumat modului de întocmire a minutei.

Sub acest aspect, recurentul pârât arată că redactarea minutei de către secretarul de şedinţă nu este în măsură să afecteze în vreun fel hotărârea luată de Consiliul Concurenţei într-un anumit caz, din moment ce rezultatul deliberărilor aparţine în mod exclusiv membrilor plenului Consiliului Concurenţei sau ai Comisiei, după caz.

Prin urmare, prevederile legii conform cărora la adoptarea soluţiei participa exclusiv membrii Plenului Consiliului Concurentei sau ai comisiei de soluţionare nu sunt încălcate de faptul ca redactarea minutei este realizata de o parte a aparatului de lucru propriu al Consiliului Concurenţei, si nu chiar de unul din membrii care a participat la deliberare.

Recurentul pârât apreciază, în raport de considerentele instanţei potrivit cărora este nelegal Regulamentul întrucât recunoaşte posibilitatea redactării de o altă de persoană decât membrii plenului C. civ. sentinţa cuprinde motive contradictorii, întrucât cu prilejul analizei criticii reclamantei pe marginea faptului că Regulamentul permite motivarea deciziilor Consiliului Concurenţei sub coordonarea unui membru al Plenului, instanţa fondului a înlăturat critica reclamantei la adresa legalităţii actului dedus judecăţii.

Faţă de toate aceste considerente, pe larg dezvoltate în cererea de recurs, pârâtul solicită casarea sentinţei atacate, rejudecarea cauzei şi respingerea acţiunii reclamantei, ca fiind neîntemeiată.

Reclamanta A. S.A. în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului incident formulat împotriva considerentelor sentinţei recurate, casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, înlăturarea considerentelor greşite, anularea în parte a cererii de recurs formulate Consiliul Concurenţei în ceea ce priveşte motivele II.1.2 şi II.2 de casare invocate şi respingerea cererii de recurs formulate Consiliul Concurenţei ca nefondată.

Dezvoltând motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta reclamantă susţine, în esenţă, că hotărârea nu cuprinde o analiză veritabilă a argumentelor pentru care reclamanta a invocat nelegalitatea prevederilor art. 19 alin1 din Regulament, ci preia apărarea intimatului sub acest aspect, sentinţa cuprinzând trei paragrafe cu privire la această chestiune litigioasă.

O atare manieră de abordare a disputei litigioase nu respectă exigenţele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., precizând recurentul pârât că neanalizarea susţinerilor părţilor echivalează cu nemotivarea hotărârii, în accepţiunea Curţii Europene a Drepturilor Omului şi totodată a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Trecând la cel de al doilea motiv de casare, recurenta pârâtă apreciază că soluţia de respingere a cererii de anulare a prevederilor art. 19 din Regulament a fost dată cu încălcarea normelor de drept material prevăzute de art. 19 din Legea concurenţei nr. 21/1996.

În esenţă, recurenta pârâtă arată că deciziile pârâtei nu pot fi adoptate decât de membrii Plenului Consiliului Concurenţei sau în comisii, precizând recurenta reclamantă că adoptarea unei decizii implică atât soluţia cât şi motivarea acesteia.

Legea nu permite delegarea procesului de adoptare şi/sau redactare a deciziilor către alte persoane decât Plenul sau Comisiile, astfel că prevederile art. 19 alin. (1) din Regulament, potrivit cărora secretarul de şedinţă redactează decizia, adaugă la lege.

Făcând distincţia între diferitele etape ale procesului decizional la nivelul Consiliului Concurenţei, recurenta reclamantă arată că sarcina redactării deciziilor este încredinţată secretarului de şedinţă, persoană care nu a participat la deliberări şi nu face parte din Plen/comisie.

Mai mult, redactarea deciziilor se efectuează în baza minutei - care după cum am precizat mai sus - nu conţine motivele de fapt şi drept ale soluţiei Plenului/comisiei, nici măcar la nivel schematic. Contravin, aşadar, dispoziţiilor Legii Concurenţei considerentele instanţei în cadrul cărora aceasta a reţinut că "secretarul de şedinţă va redacta cuprinsul deciziei, având la bază motivarea acesteia, astfel cum a fost reţinută de plen/comisii.

Problema invocată de către Societate este tocmai aceea că nu există nicio prevedere legală care să consacre faptul că motivarea deciziei este realizată de către membrii Plenului/comisiei care au atribuţia de adoptare a unor astfel de acte administrative. Din contră, prevederile legale criticate în prezenta cauză instituie, prin adăugare la Legea concurentei, atribuţii de motivare secretarului de şedinţă.

Astfel, Regulamentul prevede că sarcina redactării îi revine secretarului de şedinţă sub coordonarea (doar) a unui membru al Plenului/comisiei (deci, nu a tuturor membrilor organului colegial care, potrivit Legii Concurenţei, adoptă decizia!) şi cu sprijinul echipei de investigaţie (din perspectiva atribuţiilor, echipa fiind un echivalent al procurorului în materie penală).

Sub un prim aspect, se arată faptul că membrul Plenului/comisiei sub coordonarea căruia secretarul de şedinţă redactează decizia, nu este identificat corespunzător în cuprinsul minutei ce a stat la baza Deciziei. Lipsa identificării în mod corespunzător a membrului Plenului/comisiei care va avea un rol central în procedura redactării astfel cum este trasată prin Regulament, face să adâncească şi să consolideze lipsa de transparenţă reclamată de subscrisa prin prezenta şi solicităm instanţei de control judiciar să aibă în vedere inclusiv acest aspect la soluţionarea prezentului recurs.

În al doilea rând, recurenta reclamantă subliniază că, departe de a constitui o simplă operaţiune de tehnoredactare, "redactarea" deciziei este echivalentă cu acţiunea de motivare a acesteia, reţinerile instanţei de fond care validează teza Consiliului Concurenţei în sensul valenţelor de tehnoredactare, adăugând nepermis la lege şi interpretând-o greşit pe aceasta din urmă.

Prin urmare, acţiunea de redactare şi de motivare a deciziilor Consiliului Concurenţei nu revine membrilor Plenului/comisiei Consiliului Concurenţei, ci secretarului de şedinţă şi raportorului cazului, iar activitatea de redactare nu reprezintă o simplă operaţiune tehnică, contrar celor susţinute de Consiliul Concurentei şi însuşite de prima instanţă prin sentinţă.

Motivarea instanţei în ceea ce priveşte concluzia potrivit căreia ar fi vorba doar despre tehnoredactare nu este susţinută de nicio prevedere legală si de niciun argument obiectiv, instanţa nefurnizând o explicaţie concretă pentru convingerea că teza Consiliului Concurentei este corectă.

În ceea ce priveşte incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta reclamantă arată că prima instanţă a reţinut vădit nelegal că supravegherea de către echipa de investigaţie şi coordonarea de către membrul Plenului ar conduce la concluzia legalităţii procedurii de motivare astfel reglementate de art. 19 alin. (1) din Regulament.

Aceste considerente reprezintă nu numai o dovadă a faptului că instanţa de fond nu a înţeles criticile formulate prin acţiune, ci şi un refuz implicit de a analiza aceste critici.

Mai exact, societatea, prin acţiune, a adus critici vizavi de nelegalitatea actului normativ, a Regulamentului, în ceea ce priveşte procedura de adoptare/motivare a deciziilor.

Critica nu viza maniera în care Consiliul Concurenţei a procedat în cadrul investigaţiei, astfel de critici fiind evident excesive cadrului procesual obiectiv al prezentei cauze. Criticile ce au vizat modul în care s-a derulat investigaţia au fost subsumate cererii de anulare a deciziei de sancţionare ce formează obiectul dosarului nr. x/2021

Instanţa a respins ca neîntemeiate argumentele societăţii, realizând o analiză superficială care nu s-a raportat la perspectiva respectării CEDO.

Prin aceasta, prima instanţă a ignorat faptul că obligaţiile ce îi revin Consiliului Concurenţei cu privire la motivarea deciziilor de sancţionare şi modul de adoptare a motivării (motivarea care trebuie să conducă la soluţie iar nu invers/deliberările Plenului în cadrul soluţiei trebuie să poarte asupra motivării) are loc o încălcare nu numai a Legii Concurenţei, cât şi a principiilor de drept care trebuie să guverneze activitatea Consiliului Concurenţei, ca instituţie administrativă supusă nu numai reglementărilor CEDO, dar şi prevederilor articolului 14 § 3 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice precum şi articolele 41 alin. (2) lit. (c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Precizează recurenta reclamantă că obligaţia de motivare ce stă la baza soluţiei din decizie în cadrul şedinţei de deliberare nu îi revine Consiliului Concurenţei în calitate de organ administrativ-jurisdicţional, ci în baza principiilor care îi guvernează activitatea ca instituţie administrativă cu competenţa de a aplica sancţiuni.

Prin cererea de chemare în judecată s-a arătat că deciziile de sancţionare emise de Consiliul Concurenţei sunt asimilate deciziilor emise în proceduri cu caracter penal, având în vedere nivelul semnificativ şi impactul adiacent al sancţiunilor aplicate, după cum s-a subliniat în numeroase rânduri de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

Dacă instanţa ar fi analizat argumentele invocate de reclamantă privind incidenţa art. 6 CEDO ar fi observat că Regulamentul încalcă standardele de asigurare a unui proces echitabil (aceasta fiind critica de nelegalitate supusă atenţiei instanţei), iar nu decizia de sancţionare ca act individual.

Dacă instanţa ar fi procedat la analiza acestor exigenţe conform celor arătate prin cererea de chemare în judecată ar fi constatat că Regulamentul încalcă exigenţele privind motivarea actului administrativ, condiţie ce reprezintă o cerinţă de legalitate a oricărui act administrativ.

Or, prevederile contestate din Regulamentul privind adoptarea deciziilor nu reflectă raţionamentul Plenului Consiliului Concurenţei care a condus la adoptarea soluţiei în baza deliberărilor, ci raţionamentul secretarului de şedinţă ulterior adoptării soluţiei Plenului/comisiei, fără o motivare din partea Plenului/comisiei contemporană soluţiei sau măcar adoptată ulterior, dar tot prin deliberare.

Faţă de aceste considerente, pe larg dezvoltate în cererea de exercitare a căii de atac, reclamanta solicită admiterea recursului incident, cu consecinţa însuşirii şi a motivelor de nelegalitate prezentate la punctele II.1.2. şi II.2 din cererea de chemare în judecată.

4. Apărările formulate în cauză

Atât pârâtul Consiliul Concurenţei, cât şi reclamanta A. S.A. au formulat întâmpinare la recursul părţii oponente, solicitând respingerea acestora ca nefondate.

În cuprinsul întâmpinării, recurenta-reclamantă A. S.A. a invocat nulitatea parţială a recursului declarat de recurentul pârât Consiliul Concurenţei, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs

În prealabil cercetării motivelor de casare invocate de părţi cu privire la sentinţa ataactă, Înalta Curte va examina excepţia nulităţii recursului declarat de recurentul pârât, excepţia invocată prin întâmpinare de către reclamantă.

Excepţia nulităţii a fost ridicată prin raportare la critica dezvoltată de recurentul pârât la adresa considerentelor evocate de instanţa fondului pe marginea respectării prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, constatând Înalta Curte că motivele subsumate acestei critici nu tind să demonstreze o greşită stabilire a stării de fapt, ci o greşită interpretare şi aplicare a prevederilor Legii nr. 52/2003, aşadar o chestiune subsumată legalităţii sentinţei, pe deplin admisibilă în cadrul controlului de legalitate specific recursului.

Examinând criticile formulate de recurentul pârât la adresa legalităţii sentinţei civile nr. 388 din 3 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, Înalta Curte constată că recursul este fondat, impunându-se casarea în parte a sentinţei şi, în rejudecare, respingerea acţiunii reclamantei ca fiind nefondată.

Pentru a decide astfel, Înalta Curte constată că reclamanta A. S.A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând anularea Regulamentului privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 a Preşedintelui Consiliului Concurenţei, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 674, din data de 4 septembrie 2015, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin sentinţa nr. 388 din 3 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis contestaţia formulată de reclamantă şi, în consecinţă, a anulat Regulamentul privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei.

Reţinând că actul supus controlului de legalitate este un act administrativ cu caracter normativ, emis de o autoritate publică centrală, prima instanţă a apreciat că Regulamentul este adoptat cu încălcarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, întrucât nu a fost respectat termenul de 30 de zile lucrătoare în care trebuie adus la cunoştinţa publicului proiectul de act normativ înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice, pe de o parte şi, pe de altă parte, anunţul privind publicarea Proiectului de Regulament a fost făcut fără a fi însoţit de nota de fundamentare, expunerea de motive, referatul de aprobare privind necesitatea adoptării Proiectului de Regulament, studiul de impact şi/sau de fezabilitate, după caz.

Astfel, prin raportare la art. 7 alin. (1) şi (2) din Legea 52/2003 şi la perioada cuprinsă între data la care Proiectul de Regulament a fost publicat spre consultare publică (03.08.2015), şi data la care a fost avizat de către Consiliul Legislativ (13.08.2015), instanţa fondului a apreciat că nu a fost respectat termenul de 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către Consiliul Legislativ, astfel cum prevăd cerinţele de transparenţă decizională în administraţia publică, nici termenul de 10 zile pentru primirea în scris de propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Pe cale de consecinţă, Regulamentul privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei, pus în aplicare prin Ordinul nr. 509 din 1 septembrie 2015 a Preşedintelui Consiliului Concurenţei, publicat în Monitorul Oficial nr. 674/04.09.2015, este în ansamblul sau nelegal, în opinia instanţei de fond, întrucât a fost adoptat fără îndeplinirea exigenţelor de transparenţă decizională, care sunt menite să asigure participarea directă a cetăţenilor la adoptarea actelor normative, aspect ce se circumscrie problematicii exercitării suveranităţii de către chiar titularul acesteia, poporul român, şi ţine de esenţa unei societăţi democratice, fiind încălcate prevederile art. 7 alin. (1) şi (2) Legea nr. 52/2003, cu referire la art. 31 alin. (1) si (2) si art. 1 alin. (3) si (5) din Constituţia României.

Procedându-se în acest mod s-a adus reclamantei o vătămare, în opinia instanţei de fond, vătămarea constând în afectarea în substanţă a dreptului său de a formula în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice, care nu a putut fi invocată decât în momentul emiterii de către pârât a deciziei de sancţionare, întrucât atunci s-a născut interesul său legitim privat, vătămare care nu mai poate fi înlăturată decât prin anulare actului normativ în discuţie.

Examinarea considerentelor sentinţei recurate, din perspectiva criticilor formulate de Consiliul Concurenţei, denotă faptul că instanţa fondului a pronunţat sentinţa atacată cu încălcarea prevederilor art. 7 din Legea nr. 52/2003, după cum se va arăta în continuare.

Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 52/2203, forma în vigoare la data adoptării Regulamentului atacat în prezenta cauză, în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea administraţiei publice are obligaţia să publice un anunţ referitor la această acţiune în site-ul propriu, să-l afişeze la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului, şi să-l transmită către mass-media centrală sau locală, după caz. Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii.

(2) Anunţul referitor la elaborarea unui proiect de act normativ va fi adus la cunoştinţa publicului, în condiţiile alin. (1), cu cel puţin 30 de zile lucrătoare înainte de supunerea spre avizare de către autorităţile publice. Anunţul va cuprinde: data afişării, o notă de fundamentare, o expunere de motive, un referat de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus, un studiu de impact şi/sau de fezabilitate, după caz, textul complet al proiectului actului respectiv, precum şi termenullimită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

(4) La publicarea anunţului, autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă de cel puţin 10 zile calendaristice pentru proiectele de acte normative prevăzute la alin. (2), pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Necontestat în cauză este faptul că la data de 03.08.2015 recurentul pârât a supus spre consultare publică "Proiectul de Regulament privind desfăşurarea audierilor şi adoptarea deciziilor în cadrul Consiliului Concurenţei", prin publicarea pe site-ul instituţiei la secţiunea Transparenţă decizională, a următorului anunţ:

"Consiliul Concurenţei supune spre consultare publică, în conformitate cu prevederile Legii 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, republicată, proiectul de REGULAMENT privind desfăşurarea audierilor în cadrul Consiliului Concurenţei şi adoptarea deciziilor. Propunerile, sugestiile şi opiniile privind proiectul de act normativ se primesc până la data de 14.08.2015, la adresele de email: x@x.ro; x@x.ro. Informaţii adiţionale: Proiectul de act normativ".

Subliniază Înalta Curte faptul că din perspectiva dreptului destinatarilor consultării publice relevante sunt dispoziţiile art. 7 alin. (4) din Legea privind transparenţa decizională în administraţia publică, deoarece aceste prevederi obligă autoritatea din sfera de referinţă a legii să pună la dispoziţia oricărei persoane posibilitatea de a formula propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind proiectul de act normativ.

Altfel spus, dezideratul consultării cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor publice precum şi cel al asigurării participării active a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, principii enunţate de art. 2 din Legea nr. 52/2003, se apreciază în funcţie de respectarea, în primul rând, a obligaţiei de a da posibilitatea oricărei persoane să cunoască proiectul actului supus procedurii transparenţei decizionale şi totodată, a obligaţiei de a stabili modalitatea şi termenul în care pot fi formulate observaţii, termen ce nu poate fi mai mic de 10 zile calendaristice şi care se stabileşte odată cu publicarea anunţului prevăzut la art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003.

Prin urmare, concluzia instanţei de fond, în sensul că procedura transparenţei decizionale a fost încălcată prin nerespectarea termenului de 30 zile, constând în afectarea în substanţă a dreptului reclamantei de a formula în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ supus dezbaterii publice, reflectă o înţelegere greşită a termenelor prevăzute de art. 7 din Legea nr. 52/2003 şi implicit încălcarea prevederilor actului normativ în discuţie, care impune, în vederea, consultării publice, termenul de 10 zile calendaristice, a cărui respectare nu comportă niciun dubiu în cauză.

Termenul de 30 de zile, prevăzut de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, are o altă finalitate şi anume aceea de a permite autorităţii ce iniţiază procesul decizional să încorporeze, în cuprinsul soluţiei normative, eventualele propuneri degajate în urma consultării, astfel că o eventuală nesocotire a acestui termen ar putea fi invocată numai în condiţiile în care partea interesată demonstrează faptul că nerespectarea termenului de 30 zile a făcut imposibilă preluarea observaţiilor şi propunerilor formulate de terţii interesaţi, or, din economia dosarului rezultă faptul că singurele propuneri formulate în cursul procesului de transparenţă sunt cele asumate de B..

În al doilea rând, Înalta Curte constată că instanţa fondului face confuzie între vătămarea, condiţie pentru anularea actului criticat pentru emiterea sa cu nerespectarea principiilor transparenţei decizionale şi vătămarea privită ca o condiţie de fond pentru anularea unui act subsecvent, emis în baza actului în privinţa căruia se pretinde încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003.

În acest, Înalta Curte constată că prin dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 52/2003 se arată că orice persoană care se consideră vătămată în drepturile sale, prevăzute de prezenta lege, poate face plângere potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.

Sublinierea sintagmei "prevăzute de prezenta lege" vine să confirme faptul că intenţia legiuitorului a fost aceea de a pune la îndemâna persoanelor interesate acţiunea în contencios administrativ împotriva actelor emise cu nerespectarea prevederilor legii privind transparenţa decizională şi care au fost vătămate în drepturile prevăzute de legea în discuţie şi nu de alte acte normative din diverse domenii de reglementare.

Or, din examinarea considerentelor sentinţei atacate, Înalta Curte constată că reclamanta nu a invocat, în concret, o vătămare cauzată drepturilor şi intereselor recunoscute de legiuitor terţilor în procesul de adoptare a actelor supuse transparenţei decizionale ci invocă, în realitate, vătămarea suferită ca urmare a emiterii deciziei nr. 68/09.12.2020, prin care aceasta a fost sancţionată cu o amendă în cuantum de 589.074,43 RON, pentru o încălcare a legislaţiei de concurenţă.

Ca atare, în absenţa justificării unei vătămări cauzate reclamantei în drepturile prevăzute de Legea nr. 52/2003 şi în contextul în care acesta nu face dovada nici a faptului că ar fi formulat propuneri sau observaţii ce nu au fost analizate sau că ar fi fost împiedicată să participe la procesul decizional în contextul omisiunii actelor suplimentare, menţionate de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 52/2003, este lipsită de substanţă şi aprecierea instanţei, potrivit căreia Regulametul atacat este nelegal şi pentru că anunţul publicat de Consiliul Concurenţei nu este însoţit de nota de fundamentare, expunerea de motive, referatul de aprobare privind necesitatea adoptării actului normativ propus si studiul de impact şi/sau de fezabilitate.

Raportat la toate aceste considerente, Înalta Curte constată că sentinţa pronunţată de instanţa fondului, prin care constată încălcarea prevederilor Legii nr. 52/2003 cu prilejul adoptării Regulamentului atacat, reflectă o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 7 şi 14 din lege, motiv de casare subsumat celui prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

A doua cauză de nelegalitate a actului dedus judecăţii este fondată pe aprecierea judecătorului fondului, potrivit căreia în condiţiile în care Regulamentul încredinţează sarcina redactării minutei şedinţei unei persoane care nu a participat la şedinţă, care nu face parte dintre membrii Plenului şi care redactează minuta pe baza celor relatate de către un membru al Plenului, nu există garanţii rezonabile în prevederile art. 18 alin. (2) şi (3) din Regulament că secretarul de şedinţă redactează minuta conform celor hotărâte de Plen.

Arată judecătorul fondului că atât timp cât Regulamentul prevede obligaţia întocmirii unei minute care să cuprindă soluţia adoptată de Plen, această activitate trebuie să respecte în mod corespunzător regulile esenţiale prevăzute de lege pentru adoptarea soluţiei. Astfel, deoarece, potrivit legii, minuta trebuie să reflecte manifestarea de voinţă a celor îndrituiţi să adopte hotărârea, ea trebuie, în mod esenţial, să fie întocmită de către aceştia pentru a fi respectată exigenţa legii.

Prin urmare, întrucât legea stabileşte în mod imperativ că la adoptarea soluţiei participă exclusiv membrii plenului Consiliului Concurenţei sau ai comisiei de soluţionare şi că şedinţa este secretă, redactarea minutei conţinând soluţia adoptată de către o altă persoană decât membrii plenului sau ai comisiei de soluţionare nu se poate realiza decât cu încălcarea flagrantă a spiritului legii, rezultând că prevederile art. 18 alin. (2) şi (3) din Regulament se află în contradicţie cu dispoziţiile art. 19 din Legea Concurenţei nr. 21/1996, impunându-se, deci, anularea prevederilor în discuţie din Regulament.

Şi în privinţa acestui motiv de nelegalitate, însuşit de prima instanţă, este fondată critica recurentului pârât, după cum se va arăta în continuare.

Fără putinţă de tăgadă, Consiliul Concurenţei îşi desfăşoară activitatea, deliberează şi ia decizii în plen sau în comisii, după cum se prevede la art. 19 din Legea nr. 21/1996. Plenul Consiliului Concurenţei se întruneşte valabil în prezenţa majorităţii membrilor în funcţie, dar nu mai puţin de 3 dintre aceştia, şi adoptă hotărâri cu votul majorităţii membrilor prezenţi. Comisia adoptă hotărâri cu majoritatea voturilor membrilor.

Principiul enunţat în cuprinsul art. 19 din Legea concurenţei este reluat prin dispoziţiile art. 18 din Regulament, potrivit căruia:

(1) Deciziile asupra cazului se iau cu majoritatea de voturi ale membrilor plenului Consiliului Concurenţei sau, după caz, ale membrilor comisiei de soluţionare, preşedintele de şedinţă formulând ultimul punctul său de vedere.

(2) După închiderea deliberărilor, preşedintele de şedinţă comunică secretarului de şedinţă soluţia adoptată de plenul Consiliului Concurenţei sau, după caz, de comisia de soluţionare, acesta redactând minuta în care se consemnează rezultatul deliberărilor, precum şi membrul plenului Consiliului Concurenţei sau, după caz, al comisiei de soluţionare care va coordona ulterior activitatea de motivare a deciziei luate.

(3) Secretarul de şedinţă consemnează în minută, dacă este cazul, şi opinia separată, astfel cum îi este comunicată de autorul sau autorii acesteia.

(4) După întocmirea minutei secretarul de şedinţă alocă în registrul de decizii al Consiliului Concurenţei un număr corespunzător succesiunii înregistrărilor şi datei deliberării, acestea fiind numărul şi data pe care le va avea decizia motivată care se va comunica ulterior părţilor.

Aşadar, contrar celor reţinute de prima instanţă, decizia pe care o ia Consiliul Concurenţei în plen sau în comisii este rezultatul votului exprimat de membrii plenului sau comisiilor, minuta întocmită de secretar nefiind altceva decât actul material cate atestă soluţia dispusă de autoritate.

Prin urmare, faptul că această minută este redactată de secretarul de şedinţă nu echivalează cu interferenţa acestuia din urmă în competenţele rezervate de legiuitor exclusiv membrilor plenului sau comisiilor, după cum este nesusţinută şi îndoiala instanţei fondului cu privire la potenţialele riscuri pe marginea corectitudinea consemnării rezultatului votului, din moment ce minuta redactată de secretar este semnată de membrii care au participat la deliberare şi cuprinde, atunci când există, opinia separată, comunicată de autorul sau autorii acesteia.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că este fondat recursul declarat de pârâtul Consiliul Concurenţei.

Examinând recursul incident, Înalta Curte apreciază că acesta este nefondat, nefiind demonstrată nelegalitatea sentinţei sub aspectul soluţiei de înlăturare a motivului de nelegalitate ce priveşte soluţia prevăzută la art. 19 din Regulament.

Criticile reclamantei, în sensul nelegalităţii prevederilor art. 19 din Regulament au fost apreciate de instanţa fondului ca fiind neîntemeiate, întrucât motivarea hotărârii se redactează sub coordonarea unui membru al plenului, care, în mod evident, are un rol decizional, în timp ce rolul secretarului este doar unul tehnic.

A arătat prima instanţă că, potrivit Regulamentului, redactarea deciziilor are loc la un moment ulterior deliberărilor, sarcina redactării hotărârilor/deciziilor fiind încredinţată tot secretarului de şedinţă, sub coordonarea unui membru al plenului şi cu sprijinul echipei de investigaţie.

Totodată, hotărârea se semnează de către preşedinte, care, de asemenea, îşi exercită rolul decizional în privinţa conţinutului acesteia, rezultând că nu există temeiuri rezonabile pentru a se concluziona în sensul nelegalităţii prevederilor art. 19 din Regulament.

O primă critică formulată prin recursul incident este grefată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., apreciind reclamanta că sentinţa este nemotivată sub aspectul soluţiei dispuse pe marginea motivului de nelegalitate dezvoltat în legătură cu dispoziţiile art. 19 din Regulament.

Contrar celor susţinute de recurenta reclamantă, Înalta Curte apreciază că deşi mtoivarea instanţei sub aspectul supus discuţiei este deosebit de succintă, considerentele sentinţei răspund chestiunii litigioase cu care instanţa a fost învestită şi permit verificarea raţionamentului judecătorului fondului, astfel că nu poate fi susţinută încălcarea prevederilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

O a doua grupă de critici formulate de reclamantă la adresa legalităţii sentinţei civile recurate, subsumată motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pc.t 8 C. proc. civ., tinde să demonstreze pronunţarea hotărârii cu încălcarea art. 19 din Legea nr. 21/1996.

Constată Înalta Curte că, potrivit dispoziţiilor art. 19 alin. (1) din Regulament, contestate de reclamantă, "sub coordonarea unui membru al plenului Consiliului Concurenţei sau, după caz, al comisiei de soluţionare care a participat la deliberare, în termen de maximum 120 de zile de la deliberare, secretarul de şedinţă, cu consultarea raportorului şi a echipei de investigaţie, va redacta decizia, având la bază minuta conţinând soluţia pronunţată cu privire la caz, precum şi motivarea deciziei."

Contrar celor susţinute de recurenta reclamantă, Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 19 alin. (1) din Regulament nu încalcă prevederile art. 19 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi nici nu adaugă la acestea.

Faptul că secretarul de şedinţă redactează decizia adoptată de Consiliul Concurenţei în plen sau în comisii nu echivalează cu participarea acestuia la procesul decizional ce este rezervat de legiuitor exclusiv membrilor plenului sau comisiilor şi nici nu poate fi înţeles în sensul că decizia ar cuprinde o motivare ce nu emană de la autorii soluţiei ci de la un terţ, neimplicat în dezbateri, cât timp art. 19 din Regulament prevede expres faptul că redactarea deciziei are la bază soluţia pronunţată cu privire la caz precum şi motivarea acesteia, motivare ce îi este adusă la cunoştinţă prin faptul că operaţiunea tehnico materială de redactare a deciziei se realizează sub coordonarea unui membru al plenului sau al comisiei, care a participat la deliberare.

Prin urmare, atribuţia conferită secretarului de şedinţă în virtutea prevederilor art. 19 din Regulament nu este una decizională ci una cu caracter tehnico-material, astfel că este exclusă ipoteza avansată de recurenta reclamantă, potrivit căreia prin redactarea deciziei secretarul de şedinţă îşi arogă competenţa de adoptare a deciziei, adoptare ce implică şi motivarea.

În acord, de principiu, cu afirmaţia recurentei reclamante potrivit căreia legea nu permite delegarea procesului de adoptare şi de motivare a deciziilor către alte persoane ce nu au participat la deliberare, Înalta Curte reaminteşte faptul că redactarea deciziei, în înţelesul furnizat din cele menţionate la art. 19 din Regulament, nu echivalează cu motivarea acesteia, noţiune privită ca parte a raţionamentului care au condus la adoptarea soluţiei de către Consiliul Concurenţei în plen sau comisii.

Aşa cum s-a arătat mai sus, ceea ce "se deleagă" este sarcina materială a transpunerii soluţiei şi motivelor ce stau la baza acesteia în cuprinsul deciziei privite ca "instrumentum probationis", opreaţiune ce se realizează sub coordonarea unui membru al plenului sau comisiei care a participat la deliberare şi se înfăptuieşte de secretarul de şedinţă.

Înalta Curte a luat act de jurisprudenţa citată de recurenta reclamantă, cu referire la hotărârea pronunţată în cauza C-137/92, constatând însă, că în cuprinsul acelei hotărâri este afirmată imposibilitatea delegării de autoritate şi nicidecum aceea de a încredinţa personalului tehnic sarcina de a redacta actul în conformitate cu motivele avute în vedere de autoritatea de concurenţă pentru adoptarea unei soluţii.

În acelaşi context se impune a fi înlăturată şi argumentaţia recurentei reclamante, potrivit căreia art. 19 din Regulament adaugă la lege, fiind de observat faptul că Legea nr. 21/1996 nu reglementează în niciun mod operaţiunea tehnico-materială de redactare a deciziilor adoptate de Consiliul Concurenţei.

Faţă de aceste considerente, critica fondată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este apreciată ca fiind neîntemeiată.

Prin cel de al treilea motiv de casare invocat pe calea recursului incident reclamanta susţine că sunt incidente prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., motiv fondat, în esenţă, pe aprecierea recurentei reclamante potrivit căreia adoptarea unei decizii ce nu respectă exigenţele de motivare ridică probleme pe tărâmul aplicării dispoziţiilor art. 6 alin. (1) din CEDO dar şi a art. 14 par. 3 din Pactul internaţional cu privire la drepturile civile şi politice precum şi articolul 41 alin. (2) lit. c) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

În concret, recurenta reclamantă, pornind de la aprecierea potrivit căreia Regulamentul atacat permite motivarea deciziilor Consiliului Concurenţei de către o persoană ce nu are competenţa de a participa la procesul decizional, concluzionează că astfel se ajunge în ipoteza în care obligaţia de motivare a actului administrativ este încălcată, iar lipsa unei motivări adecvate atrage automat şi imposibilitatea atacării acesteia în justiţie în mod eficient, ceea ce contravine instrumentelor de drept internaţional, anterior citate.

Examinarea criticii dezvoltate de recurenta reclamantă din perspectiva prevedrilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. conduce instanţa de recurs la concluzia că, în realitate, ceea ce reproşează reclamanta instanţei de fond nu este încălcarea unei reguli de procedură a cărei nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, ci faptul că nu a sancţionat dispoziţiile art. 19 din Regulament, ce ar permite, în opinia reclamantei, adoptarea unor decizii de sancţionare ce nu satisfac exigenţa motivării.

Observând faptul că recurenta reclamantă înţelege, subsumat noţiunii de standard al motivării, ca această operaţiune să fie înfăptuită în mod nemijlocit de un membru al plenului sau comisiei, ce a participat la deliberare iar cum o atare obligaţie a fost apreciată atât de instanţa de fond cât şi de instanţa de recurs ca fiind nesusţinută din punct de vedere legal, Înalta Curte constată nefondată critica recurentei reclamante şi sub acest aspect.

Înalta Curte a luat act de argumentele dezvoltate de recurenta reclamantă în acest context din perspectiva jurisprudenţei Curţii Constituţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului dezvoltate în materia motivării hotărârilor judecătoreşti, însă este de subliniat faptul că exigenţele subliniate de CEDO şi de Curtea Constituţională în cuprinsul deciziilor la care recurenta reclamantă face referire nu pot fi transpuse, mutatis mutandis, autorităţilor administrative, cum este şi Consiliul Concurenţei, chiar dacă sancţiunile aplicate de această autoritate pot fi asimilate, în înţelesul autonom al CEDO, unor sancţiuni penale.

Faţă de aceste considerente, apreciind că este nefondată şi critica dezvoltată prin raportare în mod formal la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul incident declarat de reclamantă.

Văzând dispoziţiile art. 451-453 C. proc. civ., va obliga recurenta reclamantă la plata cheltuielilor de judecată avansate de Consiliul Concurenţei în recurs respectiv suma de 100 RON achitată cu titlu de taxă judiciară de timbru.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii parţiale a recursului invocată de recurenta reclamantă A. S.A..

Admite recursul principal declarat de pârâtul Consiliul Concurenţei împotriva sentinţei civile nr. 388 din 3 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi în rejudecare:

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., ca neîntemeiată.

Repinge recursul incident declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 388 din 3 martie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta reclamanta A. S.A. la plata sumei de 100 cu titlu de cheltuieli de judecată, reprezentând taxa judiciară de timbru, către intimatul pârât Consiliul Concurenţei.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 29 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.