Environmental permit suspension denied as illegality and harm allegations unsubstantiated

Şedinţa publică din data de 25 octombrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 22.11.2022, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului, suspendarea executării deciziei nr. 446/31.08.2022 emise de Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului, până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare ce face obiectul dosarului nr. x/2022, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 121 din 27 ianuarie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes a reclamantei în promovarea cererii, ca neîntemeiată; a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului şi cu intervenienta B., ca neîntemeiată; a admis cererea de intervenţie voluntară accesorie formulată în favoarea pârâtei şi a respins cererea intervenientei privind acordarea cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 121 din 27 ianuarie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs reclamanta A. S.A. solicitând casarea sentinţei şi în rejudecare, pe fond, admiterea cererii de suspendare, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Sentinţa curţii de apel este combătută sub următoarele aspecte:

- hotărârea este deficitară sub aspectul motivării, în sensul că, pe de o parte nu cuprinde un răspuns, fie chiar şi sumar, asupra unor multiple critici de nelegalitate, iar pe de altă parte, este evazivă şi nemotivată şi sub aspectul soluţiei privind condiţia pagubei iminente, întrucât instanţa nu a examinat argumentaţia prezentată în cererea de chemare în judecată, încălcând prevederile art. 6 din Convenţie, din perspectiva dreptului la un proces echitabil.

- instanţa de fond a reţinut greşit neîndeplinirea condiţiilor prevăzute în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ, în argumentarea acestui motiv recurentul reiterând aspectele invocate în cererea de chemare în judecată, referitoare la existenţa unui caz bine justificat şi a pagubei iminente, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. ş) şi t) din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia tardivităţii recursului şi, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimata - intervenientă B. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţiei nulităţii recursului pentru nemotivare, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Excepţia nulităţii recursului a fost examinată cu prioritate, conform art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., şi respinsă în şedinţa publică din 25.10.2023.

În faza procesuală a recursului, recurenta-reclamantă a depus sentinţa nr. 33/2023 pronunţată de Curtea de Apel Bacău în susţinerea cazului bine justificat.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma motivelor de casare, a apărărilor din întâmpinare şi dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi arătate în continuare.

Curtea de apel a fost învestită, în temeiul art. 15 din Legea nr. 554/2004, cu o cerere de suspendare a executării Deciziei nr. 446/31.08.2022, prin care Preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului a decis neemiterea autorizaţiei de mediu pentru activităţile: Colectarea deşerilor nepericuloase–cod CAEN 3811, Recuperarea materialelor reciclabile–cod CAEN 3832, Comerţ cu ridicata al deşeurilor şi resturilor– cod CAEN 4677, pe care recurenta-reclamantă A. S.A., cu sediul social în judeţul Ilfov, urma să le desfăşoare atât la nivel naţional, cât şi la punctul de lucru situat la sediu.

Soluţia de respingere a cererii ca neîntemeiată este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, care, analizând punctual motivele de recurs, reţine următoarele:

Motivul de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. vizează hotărârile care nu cuprind motivele pe care se sprijină, care cuprind motive contradictorii sau care conţin motive străine de natura cauzei.

În speţă, nu este îndeplinită niciuna dintre ipotezele menţionate, pentru că sentinţa atacată este motivată conform exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., cu indicarea situaţiei de fapt reţinute de instanţă şi a motivelor de drept pe care s-a întemeiat soluţia, fiind expuse clar şi logic argumentele pentru care s-au înlăturat susţinerile reclamantei, în limitele pe care le permite procedura sumară a suspendării executării actului administrativ, în care nu este îngăduită prejudecarea fondului.

Înalta Curte reţine că multiplele critici de nelegalitate asupra cărora recurenta- reclamantă a opiniat că nu au fost analizate nici măcar sumar, au fost calificate de către judecătorul fondului ca reprezentând aspecte prin care s-ar antama analiza pe fond a cererii de anulare a autorizaţiei de mediu, analiză care nu este compatibilă cu procedura specifică prezentului cadru procesual al suspendării executării unui act administrativ.

Distincţia între motivele care pot fi analizate pe calea cererii de suspendare a executării autorizaţiei prin raportare la aparenţa de drept şi motivele analizate pe fondul acţiunii în anularea actului administrativ, nu reprezintă un aspect care ţine de abundenţa, numărul aspectelor invocate de partea reclamantă ca dovedind existenţa cazului bine justificat sau de "seriozitatea" argumentelor. Încadrara motivelor posibil a fi analizate pe calea sumară a procedurii prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 ţine de substanţa acestora, având în vedere şi necesitatea eventuală de a administra un probatoriu care ar fi incompatibil cu această procedură, astfel cum s-a clarificat acest aspect în mod constant pe cale jurisprudenţială.

Prin urmare, faptul că nu au fost abordate de către prima instanţă criticile de nelegalitate ce vizează fondul cauzei nu are semnificaţia vreunei omisiuni de analiză, cum eronat pretinde recurenta-reclamantă, astfel că raportarea la cerinţele şi principiile specifice motivării unei hotărâri judecătoreşti din perspectiva dreptului la un proces echitabil sunt lipsite de substanţă.

Cu privire la cerinţa pagubei iminente, Înalta Curte constată că instanţa de fond a precizat motivele pentru care a considerat că nu este îndeplinită această condiţie. Astfel, instanţa de fond a reţinut că îndeplinirea condiţiei referitoare la paguba iminentă presupune administrarea de dovezi care să probeze iminenţa producerii pagubei invocate, sub acest aspect fiind lipsite de relevanţă simplele afirmaţii făcute de reclamantă referitor la iminenţa unor pagube asupra activităţii A. S.A. şi asupra salariaţilor acesteia.

Totodată, referitor la invocarea de către reclamantă a interesului public, instanţa de fond a reţinut că există o diferenţă între " interesul legitim public" definit de art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, care poate fi invocat în susţinerea cererii de anulare a actului administrativ de către persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, conform art. 8 alin. (1)1 din Legea 554/2004, şi "perturbarea previzibilă gravă a functionării unei autorităti publice sau a unui serviciu public " prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. ş) din acelaşi act normativ drept condiţie pentru admiterea cererii de suspendare a actului administrativ.

Pe cale de consecinţă, pretinsa deficienţă în motivare imputată de partea recurentă sentinţei recurate prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi reţinută ca fiind fondată, prima instanţă analizând punctual cele două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Nici criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., nu sunt fondate.

Art. 14 la care face trimitere art. 15 din Legea nr. 554/2004 impune, în acest sens, două condiţii cumulative: cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) ca fiind împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ, şi paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) drept prejudiciu material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Îndeplinirea celor două condiţii este supusă aprecierii judecătorului, care are de efectuat o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza circumstanţelor de fapt şi de drept ale cauzei; pentru admiterea cererii, acestea trebuie să ofere indicii suficiente de răsturnare a prezumţiei de legalitate a actului administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube în cazul particular supus evaluării.

Prin prisma acestor condiţii, soluţia pronunţată de prima instanţă şi considerentele pe care s-a fundamentat aceasta sunt la adăpost de orice critică, pentru că s-a apreciat corect, la nivelul aparenţei dreptului, că nu există indicii de nelegalitate a Deciziei nr. 446/2022, fundamentate pe ideea încălcării sentinţei civile nr. 1254/04.07.2022 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul x/2022, câtă vreme în preambulul deciziei contestate s-a menţionat că a fost avută în vedere minuta privind soluţia pronunţată în acel dosar, în care Agenţia Naţională pentru Protecţia Mediului a avut calitatea de pârâtă. De asemenea, în mod corect s-a apreciat că Decizia nr. 446/2022 nu a fost emisă cu încălcarea competenţei preşedintelui ANPM, în condiţiile în care Decizia nr. 446/2022 a fost semnată de preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului (ANPM), în conformitate cu dispoziţiile art. 6 alin. (1), (4) şi 6 din Hotărârea Guvernului nr. 1000/2012, privind reorganizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Mediului şi a instituţiilor publice aflate în subordinea acesteia şi Regulamentul de organizare şi funcţionare al ANPM aprobat prin Decizia Preşedintelui ANPM nr. 1250/30.10.2017.

Este adevărat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din această perspectivă, instanţa de control judiciar constată ca fiind fundamentată aprecierea primei instanţe, în sensul că cercetarea aspectelor de nelegalitate legate de încălcarea caracterului irevocabil al actelor administrative intrate în circuitul civil; încălcarea prevederilor prevederile art. 3 alin. (3) şi ale art. 6 alin. (1), art. 10, art. 13 alin. (2) teza a II-a şi art. 15 din Ordinului nr. 1798/2007 pentru aprobarea Procedurii de emitere a autorizaţiei de mediu; faptul că Decizia nr. 446/2022 nu este un act care să fie prevăzut de Ordinul nr. 1798/2007 şi că este emisă în afara procedurii legale; că a fost emisă în temeiul a două acte lovite de nulitate absolută întrucât au fost întocmite de către un funcţionar aflat în conflict de interese administrativ, nu au caracterul unor indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate a actului administrativ şi să justifice suspendarea provizorie a executării acestuia, necesită o analiză pe fond a raportului juridic dedus judecăţii, ce poate fi efectuată numai în cadrul litigiului de fond.

În egală măsură, prima instanţă a interpretat şi aplicat corect prevederile art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, care definesc paguba iminentă ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil/sau după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Nu orice efect potenţial vătămător (cum ar fi diminuarea drepturilor salariale) al unui act administrativ intră în câmpul acestei noţiuni, ci doar situaţia în care consecinţele punerii în aplicare a măsurilor dispuse prin actul administrativ ar fi dificil sau chiar imposibil de înlăturat în ipoteza anulării ulterioare a acestuia, prin hotărâre judecătorească.

Referitor la invocarea interesului public, în acord cu judecătorul fondului, Înalta Curte reţine că există o diferenţă între " interesul legitim public" definit de art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, care poate fi invocat în susţinerea cererii de anulare a actului administrativ de către persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat, conform art. 8 alin. (1)1 din Legea 554/2004, şi "perturbarea previzibilă gravă a functionării unei autorităti publice sau a unui serviciu public " prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. ş) din acelaşi act normativ drept condiţie pentru admiterea cererii de suspendare a actului administrativ.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a hotărârii atacate, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei nr. 121 din 27 ianuarie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 25 octombrie 2023.