Challenge to maritime pilotage licensing order; validity of professional standards under EU proportionality directives and exclusion from state aid rules

Şedinţa publică din data de 24 octombrie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa la data de 17.02.2023 sub nr. de dosar x/2023, reclamanta Maritime Pilot S.R.L în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a solicitat:

1. Anularea Ordinului nr. 1203 din 30 iunie 2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă emis de Ministerul Transporturilor şi publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 658/30-06-2022, în tot sau în parte, în special prev. art. 1 alin. (2) din Regulamentul actului administrativ cu caracter normativ atacat.

2. Obligarea pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 265 din 16 octombrie 2023, Curtea de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. Maritime Pilot S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii cu sediul în Bucureşti, ca neîntemeiată.

Totodată, Curtea a respins cererea de chemare în judecată ce face obiectul dosarului conex nr. x/2023 formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, ca neîntemeiată şi a admis cererea de intervenţie accesorie în interesul alăturat al pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii, formulată de intervenienta Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" S.A. Constanţa, cu sediul în Incinta Port, Gara Maritimă, Constanţa, Judeţul Constanţa.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 265 din 16 octombrie 2023 a Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii S.C. Maritime Pilot S.R.L. şi A. au declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, anularea sentinţei civile nr. 265/16.10.2023 şi trimiterea cauzei la instanţa de fond pentru rejudecare.

Se arată că instanţa de fond a lăsat nemotivată excepţia lipsei de interes invocată prin întâmpinare de către intimata autoritate publică centrală - Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii ce a fost unită cu fondul cauzei şi calificată ca o apărare de fond.

Consideră că sunt aplicabile disp. art. 488 alin. (1) pct. 5.6,8 din C. proc. civ. în sensul în care instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. O asemenea neregularitate nu se poate acoperi în cadrul recursului şi determină nulitatea absolută a soluţiei recurate cu consecinţa trimiterii cauzei la instanţa de fond pentru rejudecare.

Instanţa de fond nu a parcurs dosarul .soluţionând superficial cauza dedusă judecăţii fără ca măcar să motiveze în cuprinsul soluţiei interesul părţii în promovarea acţiunii în condiţiile aplicării art. 4,5,6,7,8,9 din Directiva UE nr. 2018/958 privind efectuarea unui test de proporţionalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii art. 1,2, 5, 6,7,1042 din Legea nr. 245/2020 privind efectuarea unui test de proporţionalitate anterior adoptării unor noi reglementări referitoare la profesii.

Sunt aplicabile disp. art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. în sensul în care instanţa de fond nu a emis nicio motivare asupra considerentelor noilor dispoziţii legislative adoptate prin Legea nr. 187/2023 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice ce modifică integral obligaţiile impuse administraţiilor portuare ce sunt organizate şi funcţionează sub imperiul normelor prev. de O.U.G. nr. 109/2011.

Textele din reglementarea legislativă nou intrată în vigoare determină cât se poate de clar şi fără echivoc faptul că actul administrativ cu caracter normativ se situează în afara legii şi trebuie anulat urmând procesul de asanare legislativă a normelor de rang infralegal ce devin contrare actelor normative cu forţă juridică superioară.

Nu există dubii în ceea ce priveşte caracterul public şi aplicarea normelor O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice în forma actualizată prin modificările aduse de Legea nr. 187/2023.

Rezultă tară putinţă de tăgadă din normele legislative indicate supra că sunt incidente în speţă dispoziţiile art. 107 din TFUE - incidenţa ajutorului de stat.

Consideră că noile reglementări legislative sunt aplicabile imediat fiind direct şi nemijlocit incidente în cauza dedusă judecăţii.

Aşadar, în speţă se pune problema aplicării în timp a legii de drept substanţial în privinţa unei situaţii juridice de natură legală In curs de constituire, atunci când, pe parcursul procesului, intervin modificări privind legislaţia aplicabilă cu forţă juridică superioară de rang constituţional, art. 2 indice 2 din Legea nr. 187/2023 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice.

Or, la momentul la care instanţa este chemată să se pronunţe asupra pretenţiilor formulate, norma juridică în forma ei iniţială nu mai există şi nici nu poate fi considerată ca ultraactivând, în absenţa unei dispoziţii legale exprese, fiind impuse autorităţilor administraţiei publice, adică Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii obligaţia prevăzută de dispoziţiile art. 2 indice 1 lit. e) din Legea nr. 187/2023.

Într-o asemenea ipoteză norma administrativă de rang infralegal nu se mai poate aplica fiind contrară actului normativ cu putere de lege emis de Parlamentul României ca unica autoritate legiuitoare a ţării fapt ce atrage anularea sa în vederea asanării legislative şi evitarea de confuzii ori măsuri de evitare a aplicării directe şi nemijlocite a legii de rang constituţional . Pe de altă parte, dacă modificarea textului legal ce reglementează această condiţie intervine în cursul procesului în care se pune problema aplicării acestuia, atunci, fiind vorba de situaţii juridice în curs de constituire (facta pendentia), modificarea legislativă este de imediată aplicare, nepunându-se problema aplicării textului legal în vigoare la data emiterii depunerii plângerii prealabile sau, după caz, Ia data introducerii cererii de chemare în judecată.

Prin urmare, ţinând cont de toate aceste argumente, consideră că modificările operate prin Legea nr. 187/2023, chiar dacă nu erau în vigoare la data formulării cererii şi nici la data introducerii cererii introductive de instanţă, acestea se impun a fi aplicate imediat până la momentul soluţionării definitive a procesului, întrucât vizează situaţii juridice de natură legală în curs de constituire.

Se arată că a prezentat argumentat, legal, temeinic multiple raţionamente juridice prin care naţionalizarea/prestarea în regim de monopol a serviciului de pilotaj nave maritime/fluvio-maritime este un veritabil ajutor de stat.

Instanţa de fond a omis analizarea critică a O.U.G. nr. 77/2014 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996 prin care se recunoaşte indirect faptul că instituirea unui monopol al serviciului de pilotaj nave maritime/fluvio-maritime reprezintă ajutor de stat.

Rezultă cu certitudine faptul că autoritatea publică tutelară a celor 3 întreprinderi de stat a creat o piaţă în regim de monopol prin actul administrativ cu caracter normativ prin eliminarea nelegală, nejustificată, incorectă din punct de vedere economic a firmelor private

Avantajul economic în sensul ajutorului de stat acordat celor 3 întreprinderi publice este dovedit prin faptul că acestea au scăzut preţurile la serviciile practicate cu 25% ceea ce determină lipsa profitului pentru anumite tipuri de manevre, mai ales la navele mici. contrar normelor instituite de O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă indicate supra- lipsind eficacitatea economică contrar cerinţelor de rentabilitate similare cu cele ale societăţilor cu capital privat.

Din acest motiv intervenienta/intimata refuză să prezinte claritate şi transparenţă privind obligaţiile de serviciu public şi finanţarea acestora aşa cum impun normele indicate supra din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice,

Din ultima notă de fundamentare a tarifelor aferente anului 2024 intervenienta administraţia porturilor a recunoscut că realizează un profit de 6% din activitatea de pilotaj ceea ce înseamnă existenţa ajutorului de stat prin făptul că prestează un serviciu economic rentabil din care are profit în detrimentul firmelor particulare autorizate, restricţionând nelegal competiţie şi accesul în profesia de pilot de nave maritime/fluvio-maritime.

Caracterul superficial, formal şi vădit nelegal al modului de soluţionare a dosarului dedus judecăţii determină aplicarea dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. prin faptul că instanţa de fond a aplicat greşit/încălcat normele de drept material, nu a emis motivări asupra tuturor argumentelor cu care fusese investită, tot aşa cum cuprinde motive contradictorii, străine de natura cauzei.

Se constată că în cazul dosarului nr. x/2020 aflat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ, ce priveşte anularea OMTIC nr. 991 din 19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu la data de 28.11.2023 s-au decis următoarele:

În temeiul obligaţiei de cooperare loială consacrată de art. 4 TFUE şi de art. 29 din Regulamentul nr. 2015/1589 al Consiliului Europei de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, sesizează Comisia Europeană cu solicitarea de aviz cu privire la următoarea chestiune: Dacă măsura luată de Statul Român, prin Ministerul transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor, în cuprinsul Ordinului nr. 991/2020, prin care a fost Închisă piaţa serviciilor de pilotaj maritim existentă până la data de 31.12.2020, aceste servicii urmând a fi prestate exclusiv prin Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" S.A. Constanţa, Regia autonomă Administraţia Fluvială a Dunării de Jos Galaţi şi Compania Naţională Administraţia Canalelor Navigabile S.A, poate fi considerată ajutor de stat în sensul art. 107 alin. (1) din TFUE?

Instanţa de fond nu a putut emite nici un considerent asupra solicitării formulate lăsând cererea nesoluţionată contrar dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6,8 din C. proc. civ. fapt ce atrage casarea/anularea soluţiei recurate.

Acţiunea dedusă judecăţii cuprinde motive de anulare a actului administrativ cu caracter normativ distincte de cele ce au format obiectul dosarului nr. x/2020 aflat pe rolul instanţei supreme unde a fost sesizată Comisia Europeană . Similitudinile dintre cele acţiuni se referă strict Ia anumite pasaje din cuprinsul OMTI nr. 1203/2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă emis de Ministerul Transporturilor, în special prev. art. 1 alin. (2) din Regulamentul actului administrativ cu caracter normativ atacat ce au următorul conţinut:

Administraţiile portuare şi/sau de cale navigabilă care asigură furnizarea serviciului de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime în porturile şi pe căile navigabile interioare, prin corpul propriu de piloţi, unde s-a instituit obligativitatea efectuării acestuia prin Ordinul ministrului transporturilor, infrastructurii şi comunicaţiilor nr. 99Î/2020 pentru stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu, sunt:

a) Compania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime" - S.A. Constanţa, denumită în continuare CN AFM S.A. Constanţa;

b) Regia Autonomă "Administraţia Fluvială a Dunării de Jos" Galaţi, denumită în continuare AFDJ RA Galaţi;

c) Compania Naţională "Administraţia Canalelor Navigabile" - S.A., denumită în continuare CN ACN S.A..

Instanţa de fond reţine că instrumentul de aprobare a actului administrativ cu caracter normativ ar fi chipurile justificat, clar, temeinic în raport de prevederile aplicabile legislaţia internă. Instanţa de fond omite orice fel de referinţă la compatibilitatea actului administrativ cu caracter normativ atacat cu legislaţia europeană, deşi aceasta deţine o forţă juridică superioară, iar în caz de conflict între cele două se aplică cu prioritate legislaţia europeană în temeiul dispoziţiile art. 11,20 din Constituţia României.

Consideră că instanţa de fond a pronunţat soluţia recurată prin încălcarea disp. art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. în sensul în care nu există nicio motivare, fie aceasta este total străină de natura cauzei, ori se încalcă, aplică greşit actele normative cu forţă juridică superioară.

Simplele alegaţii privind pretinsa circumstanţiere excepţională a serviciului de siguranţă pilotajul navelor maritime, fluvio-maritime nu pot fi reţinute întrucât nu sunt susţinute de nimic, iar pe de altă parte timp de peste 30 de ani acest serviciu a fost prestat de firmele particulare în aceleaşi condiţii de cicumstanţiere. Aşadar, considerentele instanţei nu au la bază nici un fel de studiu de specialitate, un raport de natură ştiinţifică ce să pretindă cauze excepţionale de modificare

Încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv lipsa totală a motivării, ori prezentarea unor motive străine de natura cauzei ce atrag aplicarea disp. art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. determină anularea/casarea soluţiei recurate întrucât contrar celor consemnate la fila nr. x din considerentele soluţiei rezidă următoarele: potrivit prev.art. 6 din O.U.G. nr. 77/2014 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996 Consiliul Concurenţei acordă asistenţă de specialitate în domeniul ajutorului de stat autorităţilor, altor furnizori şi beneficiarilor de ajutor de stat, pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor asumate de România în acest domeniu, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, inclusiv în cadrul procesului de elaborare a actelor normative sau administrative prin care se instituie măsuri de natura ajutorului de stat/de minimis.

Mai mult, Consiliul Concurenţei, la cererea furnizorului/iniţiatorului, poate iniţia consultări cu Comisia Europeană şi prenotificări având ca obiect proiecte de măsuri de sprijin susceptibile să reprezinte ajutor de stat.

Se constată că autoritatea publică centrală nu a respectat prevederile legale de rang superior, primare, legea ca act al Parlamentului, tot aşa cum nu a respectat nici obligaţiile impuse prin legislaţia europeană.

Emiterea actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal s-a efectuat fără a exista un interes public major prin care să se schimbe modalitatea de derulare a serviciului pilotajul navelor maritime şi fluvio-maritime, fără a exista o motivare temeinică prin care să devină un monopol ai unor întreprinderi publice, deţinute de emitentul actului normativ şi care să colecteze profitul în detrimentul unor întreprinderi particulare. Nu există nicio raţiune pentru care s-a decis adoptarea derulării acestui serviciu prin intermediul unor întreprinderi ce reprezintă autorităţi de reglementare şi care vor desfăşura activitatea în condiţii monopoliste ce încalcă prev. art. 107 din TFUE.

Instanţa a omis integral dispoziţiile art. 9, 91, 10, 16 din Legea nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii

Din simpla lectură a textelor actului normativ indicat supra coroborat cu normele de tehnică legislativă rezultă clar, precis şi neechivoc că soluţia instanţei de fond încalcă în mod direct legea ca act al parlamentului . Mai grav este că soluţia instanţei reprezintă o copiere fidelă a aserţiunilor intimatelor autoritate publică centrală, respectiv a intervenientei administraţie portuară lipsind orice fel de analiză critică proprie a argumentelor, motivelor de drept prezentate prin acţiunea dedusă judecăţii.

Instanţa reţine că ordinul atacat nu are ca obiect de reglementare emiterea de autorizaţii pentru desfăşurarea activităţii de pilotaj nave maritime/fluvio-maritime şi argumentele prezentate pentru anularea actului administrativ cu caracter normativ pe aceste considerente nu ar putea fi reţinute, deşi ipotetic ar fi admisibile .

Soluţia adoptată de instanţa de fond este contrară legii, motivele prezentate sunt contradictorii ori numai străine de natura cauzei deoarece actul administrativ cu caracter normativ atacat conţine prevederi cu privire la modul de derulare ai serviciului de pilotaj nave maritime, fluvio-maritime având o implicare directă în cazul modului de funcţionare a întreprinderilor mici şi mijlocii . aşa cum este şi recurenta, a salariaţilor aşa cum este persoana fizică titulară a brevetului de pilot de nave maritime - a se vedea disp. art. 1 alin. (2) din Regulamentul anexă al ordinului .

Reclamanta adaugă că, în speţă, justul echilibru care trebuie păstrat între protecţia proprietăţii şi cerinţele interesului generai a fost afectat. Deşi Ordonanţa Guvernului nr. 22/1999 nu a creat un monopol de jure asupra activităţii de pilotaj maritim, ea consideră că actele şi omisiunile statului au dus la instituirea unui monopol de fapt. Printr-o succesiune de ordine, Ministerul i-a limitat în mod ilegal activitatea, ceea ce Curtea Supremă a constatat prin deciziile sale din 6 februarie 2001 şi 22 octombrie 2002. Cu încălcarea acestor hotărâri, Ministerul a continuat să condiţioneze desfăşurarea activităţii de pilotaj de către reclamantă de absenţa unei concesionări.

În opinia reclamantei, imposibilitatea de a-şi desfăşura activitatea din cauza instituirii unui monopol de fapt în domeniul pilotajului ar putea să fie considerată ca o reglementare a folosinţei bunurilor în sensul alin. (2) al art. 1 din Protocolul nr. 1.

Instanţele naţionale au statuat că reclamanta avea, în baza autorizaţiei menţionate mai sus, dreptul de a desfăşura activitatea de pilotaj şi că limitarea adusă autorizaţiei respective în timpul valabilităţii sale nu era legală.

Emiterea Ordinului nr. 1203/2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă emis de Ministerul Transporturilor şi publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 65 8/30.06.2022, este vătămătoare pentru recurentă care are dreptul de a efectua asemenea prestaţii rezultate din deţinerea autorizaţiei .

Vătămarea recurentei priveşte prev. art. 5 alin. (2) din actul administrativ cu caracter normativ atacat, interesul legitim privat fiind generat de faptul că a prestat acest serviciu public de peste 20 ani prin contracte administrative încheiate cu titularul serviciului, administraţia portuară. În acest scop a demonstrat că deţine autorizaţia emisă de Autoritatea Navală Română în vederea prestării serviciului ce este în termenul de valabilitate, face parte din patrimoniul societăţii noastre şi constituie un drept câştigat în mod definitiv în raport de principiul intangibilităţii drepturilor dobândite. În accepţiunea recurentei se impune ocrotirea dreptului dobândit ca urmare a autorizaţiei emise de Autoritatea Navală Română pe toată valabilitatea autorizaţiei ca urmare a unui drept câştigat definitiv.

Dispoziţiile art. 1 alin. (2) din anexa la Ordinul nr. 1203/2022 este contrar normelor de competiţie liberă, onestă pe piaţa acestor servicii prin faptul că se asigură prin corpul propriu de piloţi ai Companiei Naţionale "Administraţia Porturilor Maritime" - S.A. Constanţa încălcând dreptul fundamental la muncă şi alegerea liberă a profesiei.

În accepţiunea recurentei deţinerea autorizaţiilor administrative emise de Autoritatea Navală Română pentru prestarea serviciului de pilotaj al navelor maritime/fluvio-maritime reprezintă un drept dobândit cu caracter irevocabil în patrimoniul societăţii şi acordă dreptul de a efectua nemijlocit activităţile, fiind dobândit ca un bun ce nu poate fi supus exproprierii, partea vătămată având un drept la despăgubiri pentru orice încălcare .

Din punct de vedere al Consiliului Concurenţei - Decizia nr. 51/2016 s-a statuat ca serviciul pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime are un caracter competiţionai şi simpla deţinere a autorizaţiei administrative îndreptăţeşte titularul să presteze serviciul, fără alte condiţionări sau limitări. Mai mult. prin Decizia nr. 51/2016 emisă de Consiliul Concurenţei s-a decis că atragerea tuturor piloţilor de nave maritime în vederea monopolizării pieţei constituie o faptă anticoncurenţială ce este sancţionabilă, ceea ce desemnează că emiterea unui act administrativ cu caracter normativ de rang infralegal este contrară prev. art. 8 din Legea nr. 21/1996 privind concurenţa care dispune:

Instanţa reţine tangenţial existenţa deciziei emise de autoritatea de competiţie, dar omite să formuleze o analiză critică a acesteia în raport de calitatea de întreprindere a administraţiei portuare fapt ce atrage interdicţia de monopolizare a serviciului de pilotajul navelor maritime, fluvio-maritime.

Arată că modificarea legislativă operată prin intermediul unui act administrativ cu caracter normativ prin care se acordă un avantaj de piaţă unei anumite întreprinderi reprezintă un ajutor de stat ilegal contrar prev. art. 107 din TFUE .

Nerespectarea - aplicarea greşită a normelor de drept în materie de concurenţă ca şi caracterul străin de natura cauzei a considerentelor prezentate ori lipsa totală a oricărei argumentaţii atrage aplicarea disp. art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. adică anularea - casarea soluţiei recurate .

Instanţa de fond reţine nelegal la fila nr. x faptul că statele membre sunt suverane să decidă cu privire la modalitatea de organizare şi efectuare a serviciului de pilotaj, inclusiv în modalitatea de efectuare a acestuia exclusiv şi în mod direct de către autoritatea portuară. Un asemenea text de lege în cuprinsul Regulamentului UE 2017/352 de stabilire a unui cadru privind furnizarea de servicii portuare şi a normelor comune privind transparenţa financiară a porturilor nu există. În realitate, instanţa de fond a copiat integral, fără nicio analiză proprie susţinerile intimatelor fapt ce contravine legii, lipsind motivarea, fie aceasta este contradictorie, ori reprezintă încălcarea - aplicarea greşită a actelor normative contrar dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. fapt ce atrage anularea -casarea soluţiei recurate.

Instanţa nici măcar nu a verificat dacă Regulamentul UE 2017/352 se aplică în România în privinţa pilotajului întrucât este condiţionat de notificarea emisă de autorităţile naţionale . Se constată fără putinţă de tăgadă că dispoziţiile Regulamentului UE 2017/352 de stabilire a unui cadru privind furnizarea de servicii portuare şi a normelor comune privind transparenţa financiară a porturilor nu sunt aplicabile în România în cazul pilotajului navelor maritime/fluvio-maritime deoarece Ministerul Transporturilor nu a adoptat măsura de notificare a aplicării fapt ce determină inaplicabilitatea tuturor dispoziţiilor acestuia în cazul pilotajului navelor.

În cazul aplicării normelor din regulamentul european atunci serviciul public este unul de tip competiţional şi nicidecum exceptat de la regulile de concurenţă sens în care s-a pronunţat în Consiliul Concurentei prin Decizia nr. 51/2016 şi aflată la dosarul cauzei deduse judecăţii.

Practic, instanţa a adăugat la legislaţie, ceea ce nu este permis. confundă noţiunile juridice naţionale cu cele europene pe care le amestecă.

Instanţa de fond a încălcat direct şi nemijlocit dispoziţiile art. 288 TFUE actele juridice ale Uniunii.

Rezidă fără putinţă de tăgadă că Regulamentul a fost adoptat în baza Tratatului de Funcţionare a Uniunii Europene şi nu poate nicidecum să deroge de la nicio dispoziţie a acestuia fiind emis în aplicarea tratatului de funcţionare fiind un izvor de drept derivat al Uniunii Europene.

Aşadar, rezultă că singurul text în analiza instanţei naţionale este aplicarea directă şi nemijlocită a prev. art. 107 alin. (1) din TFUE în sensul în care recurenta consideră că emiterea actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal constituie în sine un ajutor de stat ilegal prin faptul că se consideră îndeplinite condiţiile cumulative instituite de legislaţia europeană aşa cum rezultă din multitudinea de soluţii asupra condiţiilor cumulative ce trebuie îndeplinite în cazul ajutoarelor de stat/prin intermediul resurselor de stat.

Practic, autoritatea publică a decis ca entităţile pe care le controlează să asigure prestarea serviciului, deşi deţin calitatea de autoritate portuară, fiind reglementator al pieţei se creează un conflict de interese între calitatea de reglementare şi cea de furnizare, prin eliminarea filmelor private, lipseşte un instrument de control al modului de furnizare a serviciului ce va fi furnizai de autorităţile portuare, iar pentru eventualele nemulţumiri nu mai există nicio modalitate de valorificare a unor vătămări întrucât Ministerul Transporturilor nu are în mod legal nicio atribuţie de sancţionare administrativă a entităţilor portuare, lipsind temeiul legal.

O asemenea decizie a autorităţii publice ce favorizează monopolul unei întreprinderi deţinute public şi aflată în subordinea pârâtei este incompatibilă cu regulile europene de concurenţă liberă şi prev. art. 107,108 din TFUE. Regulile cuprinse în Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene au scopul de a asigura o concurenţă liberă, nedistorsionată, practicabilă, care să împiedice apariţia unor practici care să afecteze relaţiile comerciale între .statele membre sau interesul general al operatorilor economici şi consumatorilor.

Instanţa a omis că esenţial în ipoteza dedusă judecăţii este gestionarea resurselor de stat în acordarea ajutorului de stat prin aceea că intimata administraţie portuară este întreprindere aflată în tutela Ministerului Transporturilor ce deţine 80% din acţiunile firmei pe care o controlează în mod direct şi unde adoptă direct şi nemijlocit toate deciziile, inclusiv desemnarea conducerii şi a modului de administrare a resurselor financiare. Rezultă că susţinerile instanţei de fond de la fila nr. x asupra faptului că sunt utilizate doar resursele administraţiei portuare nu se susţin, iar instanţa de fond a omis să analizeze şi cea de-a doua ipoteză instituită de textul de lege, anume gestionarea resurselor de stat în condiţiile în care nu se contestă participaţia de 80% a Ministerului Transporturilor în cadrul administraţiei portuare şi nici faptul că deţine un control absolut asupra resurselor financiare ale acesteia şi a modului de desemnare a conducerii firmei, în mod cumulativ .

Beneficiarul ajutorului de stat este o întreprindere în sensul normelor de concurenţă " adică în sensul art. 2 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 privind concurenţa .actualizată, orice entitate economică angajată într-o activitate constând în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piaţă dată. indiferent de statutul său juridic şi de modul de finanţare, astfel cum este definită în jurisprudenţa Uniunii Europene.

Articolul 107 alin. (1) din TFUE defineşte ajutorul de stat ca reprezentând o finanţare care îndeplineşte cumulativ condiţiile enumerate.

Din acest punct de vedere, trebuie subliniat faptul că cele mai multe produse şi servicii sunt comercializate între statele membre şi, astfel, o măsură de sprijin pentru o întreprindere sau pentru un sector de activitate are efecte şi asupra schimburilor comerciale dintre statele membre.

Sprijinul public este de natură să denatureze concurenţa chiar dacă acesta nu ajută întreprinderea beneficiară să se extindă şi să obţină cote de piaţă. Este suficient că ajutorul îi permite să menţină o poziţie competitivă mai puternică decât cea pe care ar fi menţinut-o dacă ajutorul nu ar fi fost acordat. În acest context, pentru ca ajutorul să fie susceptibil a denatura concurenţa, în mod normal, este suficient ca ajutorul să ofere beneficiarului un avantaj prin scutirea de cheltuieli pe care, în caz contrar, acesta ar fi trebuit să le suporte în cursul operaţiunilor comerciale de rutină.

Conform jurisprudenţei comunitare, nu există un prag sau procent sub care concurenţa să nu poată fi considerată ca fiind afectată. Valoarea relativ mică a ajutorului sau a întreprinderii beneficiare nu înseamnă, a priori, că ajutorul nu distorsionează concurenţa sau nu afectează comerţul între statele membre.

Instanţa de fond a efectuat o greşită aplicare a legii, respectiv a emis considerente contradictorii, străine de natura pricinii, fie nu a emis nici un fel de considerent asupra aplicării normelor legislative aplicabile fapt ce încalcă disp. art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. şi atrag anularea - casarea soluţiei recurate .

Prin Directiva UE nr. 2018/958 privind efectuarea unui test de proporţionalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii autorităţilor naţionale li s-au impus un set de reguli cu caracter obligatoriu pe care autoritatea publică emitentă a actului normativ atacat nu le-a respectat ceea ce constituie alte motive de nulitate/anulare a actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal.

Emitentul actului administrativ normativ, obiectiv, de rang infralegal nu a respectat în mod direct legislaţia europeană aplicabilă în materie, Directiva UE nr. 2018/958 privind efectuarea unui test de proporţionalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii, în special, prev. art. 4.

Practic accesul în profesia de pilot de nave maritime a fost restricţionată nejustificat la un nr. de 3 întreprinderi deţinute public, C.N. Administraţia Porturilor Maritime Constanţa S.A., R,A. Administraţia Fluvială a Dunării de Jos Galaţi, C.N. Administraţia Canalelor Navigabile ce deţine exclusiv dreptul de a presta acest serviciu, pot impune condiţii injuste, creează un monopol public şi corelativ şomaj în profesie prin controlul pieţei, a preţurilor practicate, a dreptului de a profesa, de a fi primit în profesie, de a urca treptele profesionale, de a fi plătit mai bine, de alte beneficii sociale asigurate de întreprinderile particulare aflate pe orizontală.

Susţinerile recurentei sunt demonstrate de dispoziţiile art. 6 alin. (2) din Anexa nr. 1 la Regulament -Cerinţe minime obligatorii pentru brevetarea piloţilor maritimi ce impune:

Pe perioada efectuării voiajurilor prevăzute la alin. (1) lit. b), pilotul se detaşează de la CN APM S.A. Constanţa la AFDJ RA Galaţi în condiţiile art. 45-48 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

O asemenea dispoziţie este contrară normelor de libertate a muncii reglementate prin acte normative de rând constituţional - art. 3 din Codul muncii fapt ce ne îndreptăţeşte să solicităm anularea actului administrativ cu caracter normativ .

Sarcina probei în acest caz aparţine autorităţii ce trebuie să demonstreze motive temeinice în acord cu standardele impuse de directivă şi care să fi fost anterioare, precum şi modul de prezentare publică potrivit minutei emise cu ocazia consultărilor efectuate cu piaţa relevantă. Se constată că intimata autoritate publică centrală nu poate invoca alte motive în afara celor deja expuse public, iar lipsa studiilor de impact, a evaluării proporţionalităţii în acord cu solicitările profesiei determină nulitatea actului administrativ normativ de rang infralegal.

Se constată fără putinţă de tăgadă că emitentul actului normativ era obligat să respecte pe lângă actul normativ european indicat supra şi legislaţia naţională transpusă în dreptul intern prin Legea nr. 245/2020 privind efectuarea unui test de proporţionalitate anterior adoptării unor noi reglementări referitoare la profesii.

Intimata autoritate publică centrală nu putea adopta măsuri de reglementare peste ceea ce era strict necesar în vederea reglementării în concordanţă cu art. 7 alin. (2) din Legea nr. 245/2020

Potrivit dispoziţiilor art. 2 din Legea nr. 245/2020 privind efectuarea unui test de proporţionalitate anterior adoptării unor noi reglementări referitoare la profesii - Testul de proporţionalitate se aplică reglementărilor profesionale care restricţionează accesul la o profesie reglementată sau exercitarea acesteia ori una dintre formele de exercitare a acesteia, inclusiv utilizarea titlurilor profesionale şi activităţile profesionale permise în temeiul unor astfel de titluri . Rezultă cu certitudine obligaţia intimatei autoritate publică centrală de efectuare anterior adoptării actului administrativ cu caracter normativ a testului de proporţionalitate din moment ce s-a restricţionat grav la numai o singură firmă prestarea muncii ca fiind singura posibilitate de a presta în calitate de pilot de nave maritime/fluvio-maritime,deşi pe piaţa relevantă sunt disponibili şi alţi angajatori ce pot asigura angajarea personalului specializat - autorizat în vederea practicării aceleiaşi activităţi . Lipsa testului de proporţionalitate trebuie să fie sancţionată cu anularea/nulitatea actului administrativ cu caracter normativ, adică admiterea cererii recurentei.

Asupra tuturor acestor considerente specifice nu există nici un fel de motivare din partea instanţei de fond ale cărei considerente sunt total străine de natura cauzei, fie lipsesc complet.

Se constată lipsa avizării în temeiul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările ulterioare cu o explicaţie suficient de detaliată care să permită evaluarea conformităţii cu principiul proporţionalităţii impus de normele europene potrivit dispoziţiilor art. 12 din Legea nr. 245/2020 .

Avantajul economic injust oferit de intimata autoritate publică centrală întreprinderilor pe care le controlează în detrimentul particularilor nu are la bază raţiuni de interes public, temeinic justificate şi generează prejudicii recurentei, respectiv a persoanei fizice care a învestit în pregătirea profesională a piloţilor de nave maritime sume importante de bani pentru ca aceştia să fie captaţi de întreprinderile deţinute public de autoritatea publică centrală, fiind încălcate şi disp. art. 3 alin. (2) din Codul muncii - libertatea de prestare a activităţii, alegerea locului de muncă şi a profesiei, meseriei sau activităţii pe care urmează să o presteze.

Consideră că sunt aplicabile dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 8 din C. proc. civ. -încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material, emiterea motivelor contradictorii în soluţia recurată în cazul aplicării principiul aşteptărilor legitime pentru ambii recurenţi .

Instanţa reţine că încălcarea legislaţiei concurenţei priveşte executarea ordinului atacat şi nicidecum emiterea, deşi acest silogism este copiat ad-literam, tip copy - paste din întâmpinarea intimatei autoritate portuară iară să fie analizat prin propriul filtru critic . Se constată că legislaţia infralegală nu trebuie să instituie amibiguităţi în executare, tot aşa cum nu poate determina în executare favorizarea apariţiei de carteluri verticale ori defavorizarea întreprinderilor mici şi mijlocii particulare corelativ cu apariţia de monopoluri publice, cele consemnate fiind contradictorii, în contradicţie cu normele legale cu forţă juridică superioară atât legislaţie naţională - legi indicate supra ca acte ale Parlamentului României, fie legislaţie europeană .

În cazul dispoziţiilor art. 3 alin. (2) din cuprinsul anexei privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă din cadrul Ordinului nr. 1203 din 30 iunie 2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă arată că actul normativ încalcă dreptul la muncă din moment ce persoana fizică deţine brevet de pilot de nave maritime, fluvio-maritime însă nu se mai poate angaja decât la o singură întreprindere. Administraţia Porturilor Maritime S.A. Constanţa - întreprindere monopolistă ce blochează accesul pe piaţa muncii a piloţilor persoane fizice, nu mai există nici un fel de competiţie pe piaţa muncii, în timp de singura firmă prestatoare impune condiţii injuste, condiţii de muncă neloiale prin încălcare disp. art. 3 din Codul muncii -lege cu rang constituţional .

Instanţa de fond nu poate explica restrângerea accesului pe piaţa muncii pentru persoanele fizice la un singur angajator din perspectiva dispoziţiilor legale fundamentale de dreptul muncii indicate supra, motivele expuse fiind nelegale pe de-o parte, iar contradictorii pe de altă parte .

Din jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie reiese că. în general, pentru ca o parte să se poată baza pe "principiului aşteptărilor legitime", trebuie să respecte următoarele condiţii:

- partea trebuie să aibă posibilitatea de a invoca un drept dobândit, susceptibil de protecţie;

- interferenţa cu acest drept trebuie să fi fost imprevizibilă şi trebuie să fi avut loc fără avertisment şi fără nici o măsură de tranziţie de natură să permită unei părţi diligente să evite pierderea şi

- să nu existe un interes public superior care să se opună aşteptării legitime.

În accepţiunea recurenţilor sunt îndeplinite cele trei condiţii impuse pentru a putea solicita aplicarea principiului aşteptărilor legitime pentru că invocă un drept dobândit prin simpla deţinere a autorizaţiei administrative .

Din acest punct de vedere întreprinderea publică căreia i s-a conferit un drept unic de reglementare a pieţei nu poate presta un asemenea serviciu direct ci numai prin operatori economici autorizaţi în lipsa unui eşec de piaţă.

Potrivit prevederilor art. 50 din O.G. nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare:

(1) Pilotajul navelor maritime şi fluviomaritime în porturile unde s-a instituit obligativitatea efectuării acestui serviciu se asigură de către administraţiile portuare:

a) prin corpul de piloţi aparţinând administraţiei;

b) prin intermediul unor operatori economici specializaţi, autorizaţi în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administraţie şi respectivii operatori economici;

Din dispoziţiile legale indicate rezultă că în lipsa unui eşec de piaţă, a unui interes public major, motivat corespunzător, serviciul de pilotajul navelor maritime se asigură prin intermediul unor operatori economici specializaţi, autorizaţi în conformitate cu prevederile art. 19 alin. (2), pe bază de contract încheiat în mod nediscriminatoriu între administraţie şi respectivii operatori economici. Se observă pe de-o parte că emitentul/instanţa de fond nu poate motiva nici eşecul de piaţă, ci dimpotrivă atribuie profitul realizat de întreprinderile particulare către întreprinderile deţinute public şi aflate în subordine, iar pe de altă parte nu există nici un interes public major de schimbare a modului de derulare a acestui serviciu. Consideră că piaţa serviciului pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime nu poate fi transformată dintr-o piaţă deschisă într-o piaţă monopolistă, în lipsa unei decizii de aprobare din partea Comisiei Europene, textul art. 107 TFUE fiind aplicabil cu forţă juridică superioară oricărei dispoziţii din legislaţia naţională .

În drept, se invocă art. 6, 7, 9 din O.U.G. nr. 77/2014 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996, art. 3, 7, 201 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, art. 2 indice 1 alin. (1), (2) pct. 2,3,4 din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernanta corporativă a întreprinderilor publice aşa cum au fost modificate prin Legea nr. 187/2023, art. 4, 5, 6, 7, 8, 9 din Directiva UE nr. 2018/958 privind efectuarea unui test de proporţionalitate înainte de adoptarea unor noi reglementări referitoare la profesii transpusă prin Legea nr. 245/2020, art. 107,108 din TFUE, art. 2 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 privind concurenţa, actualizată, art. 29 din Regulamentul (UE) 2015/1589 al Consiliului din 13 iulie 2015 de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene, art. 50, 51 alin. (3), (4), (5) din O.G. nrr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare, art. 9, 91, 10, 16 din Legea nr. 346/2004 privind stimularea înfiinţării şi dezvoltării întreprinderilor mici şi mijlocii, art. 17, 18 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimata-intervenientă a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea dosarului de recurs la data de 26 septembrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La data de 06.09.2024, recurenţii au depus la dosarul cauzei cererea de solicitare a avizului Comisiei Europene, precum şi o cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

II.1. Cererea privind sesizarea Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

La data de 06.09.2024, recurenţii-reclamanţi au depus la dosar o cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu următoarea întrebare preliminară:

"În condiţiile în care piaţa serviciilor de pilotaj nave maritime/fluvio-maritime în porturile maritime româneşti, în porturile aflate pe Dunărea maritimă, pe canalele navigabile româneşti este una de interes public, este contrară art. 107 din Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene, închiderea pieţei, eliminarea întreprinderilor particulare autorizate ce prestează acest serviciu, în absenţa unui eşec de piaţă şi transferul acestui serviciu prestat de firme particulare unei singure întreprinderi deţinute public de către Ministerul Transporturilor din România ce dobândeşte un drept exclusiv, devenind monopol?"

Recurenţii-reclamanţi au arătat că problema de drept ce a generat necesitatea unei asemenea interpretări rezidă din prevederile art. 107 alin. (1) din TFUE ce au următoarele dispoziţii generale:

Cu excepţia derogărilor prevăzute de tratate, sunt incompatibile cu piaţa internă ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre.

Se arată că în speţa dedusă judecăţii nu se pune problema aplicării art. 107 alin. (2) din TFUE, iar în privinţa dispoziţiilor art. 107 alin. (3) din TFUE în raport de posibilitatea compatibilităţii cu piaţa internă ar fi fost necesară o notificare adresată Comisiei Europene de către statul membru, iar o asemenea procedură nu a avut loc, fiind negată de emitentul actului administrativ cu caracter normativ, ceea ce desemnează că nu se pune în discuţie aplicarea acestui text din norma legislativă europeană.

Autorităţile româneşti neagă aplicarea dispoziţiilor Tratatului de Funcţionare a Uniunii Europene în prezenţa speţă însă nu oferă vreun argument în afara lipsei notificării aplicării unui act normativ ce conţine anumite dispoziţii ce NU implică interpretarea art. 107 alin. (1) din TFUE.

Aşadar, rezultă că singurul text în analiza instanţei naţionale este aplicarea directă şi nemijlocită a prev. art. 107 alin. (1) din TFUE în sensul în care reclamanta considera că emiterea actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal constituie în sine un ajutor de stat ilegal prin faptul că se consideră îndeplinite condiţiile cumulative instituite de legislaţia europeană aşa cum rezultă din multitudinea de soluţii asupra condiţiilor cumulative ce trebuie îndeplinite în cazul ajutoarelor de stat/prin intermediul resurselor de stat.

Problema aplicării sau nu a dispoziţiilor art. 107 alin. (1) TFUE rezultă din adoptarea, de către Ministerul Transporturilor, Ordinului nr. 1203 din 30 iunie 2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă emis de Ministerul Transporturilor şi publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 65 8/3 0-06-2022, a Ordinului nr. 991 din 19 mai 2020, ordin prin care a fost modificat art. 3 din Ordinul nr. 1008/2012 al Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii, astfel cum a fost modificat prin Ordinul nr. 547/2014 al Ministerului Transporturilor.

Anterior adoptării Ordinului nr. 991/2020 serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviale se presta potrivit prevederilor din Ordinul nr. 1008/2012, modificat in 2014 " Serviciul de pilotaj al navelor maritime se asigură pe bază de contract de prestări de servicii, în baza criteriilor impuse prin contractul-cadru, încheiat în mod nediscriminatoriu între administraţiile portuare şi respectivii operatori economici autorizaţi în condiţiile legii."

Însă, odată cu intrarea în vigoare a Ordinului nr. 991/2020 pentru stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluvio-maritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu - "Pilotajul navelor maritime şi fluviomaritime în toate porturile maritime, pe Dunărea maritimă, pe canalele navigabile, Dunăre-Marea Neagră şi Poarta Albă-Midia-Năvodari şi la intrarea/ieşirea din porturile situate pe acestea, precum şi între danele aceluiaşi port sunt servicii obligatorii şi se asigură prin corpul propriu de piloţi al firmelor publice - Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A. Constanţa/R.A. Administraţia Fluvială a Dunării de Jos Galaţi/Compania Naţională Administraţia Canalelor Navigabile S.A. Constanţa ce au devenit singurele prestatoare pentru un anumit segment unde deţin prerogative de administraţie portuară, fiind deţinute de Ministerul Transporturilor ce coordonează activitatea, bugetul şi modul de desemnare a conducerii acestor întreprinderi.

În contextul în care autoritatea publică centrală consideră că emiterea actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal nu ar reprezenta în sine un asemenea ajutor de stat prin faptul că închiderea pieţei relevante ar fi la latitudinea statului membru ce ar putea să adopte independent de Comisia Europeană şi în lipsa unei decizii a Consiliului, care hotărăşte la propunerea Comisiei potrivit disp. art. 107 alin. (3) lit. e) din TFUE o asemenea soluţie se impune ca instanţa europeană să adopte o interpretare unitară în cazul aplicării art. 107 alin. l din TFUE într-o asemenea ipoteză.

Se susţine că Emiterea Ordinului nr. 1203 din 30 iunie 2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă emis de Ministerul Transporturilor şi publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 658/30-06-2022, respectiv a ORDINULUI nr. 991 din 19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu prin care s-a instituit un monopol al întreprinderilor publice deţinute de Ministerul Transporturilor din România în privinţa pilotajului navelor maritime/fluvio-maritime nu a fost însoţit de adoptarea unor modificări ale cadrului normativ naţional prin care se acordă posibilitatea unor întreprinderi particulare de a obţine autorizaţii în vederea prestării în regim concurenţial a acestui serviciu, fiind evident că închiderea pieţei nu a fost o măsură coordonată ci a reprezentat un exces de putere a autorităţii naţionale din România de a elimina de pe piaţă firmele particulare corelativ cu acordarea unor cote de 100% către întreprinderile deţinute de Ministerul Transporturilor .

În aceeaşi ordine de idei, întreprinderile deţinute public au angajat personalul contractual cheie, piloţii de nave maritime/fluvio-maritime de la întreprinderea particulară recurentă la firmele de stat.

Aşadar, deşi recurenta este în continuare autorizată să presteze serviciul de pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime în condiţiile OMT nr. 547/2014 privind autorizarea operatorilor economici pentru desfăşurarea activităţii conexe activităţilor de transport naval -serviciul de siguranţă pilotajul navelor maritime la intrarea şi ieşirea din porturi, între danele aceluiaşi port şi pe căile navigabile interioare, potrivit Ordinului nr. 1203 din 30 iunie 2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă emis de Ministerul Transporturilor şi publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 658/30.06.2022, respectiv a OMTIC nr. 991 din 19 mai 2020 pentru stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu este împiedicată să deruleze activitatea autorizată de transferul activităţii către întreprinderile publice . în ipoteza dedusă judecăţii nu există un eşec de piaţă deoarece serviciul de pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime este unul profitabil în piaţa relevantă nefiind vorba despre plata unor compensaţii proporţionale ce derivă din obligaţia de prestarea a unui serviciu public eşuat.

Punctele de vedere formulate de părţile litigante

Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii a formulat note scrise prin care a solicitat respingerea ca inadmisibilă a cererii de sesizare a CJUE apreciind că întrebările vizează aspecte particulare ale speţei deduse judecăţii.

Intervenienta accesorie Campania Naţională "Administraţia Porturilor Maritime SA" Constanţa a solicitat de asemenea respingerea ca inadmisibilă a cererii arătând că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 107 din TFUE, nefiind întrunite condiţiile cumulative prevăzute de acest text legal.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererii de sesizare a CJUE

Înalta Curte reţine că în conformitate cu dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 Tratatul Comunităţilor Europene), Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la:

a) interpretarea tratatelor;

b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

Alineatul 2 din text prevede posibilitatea unei instanţe dintr-un stat membru de a sesiza Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, dacă apreciază că o decizie în această privinţă este necesară în soluţionarea pricinii, iar în cazul în care chestiunea se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale, ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.

Ca atare, procedura hotărârii preliminare prevăzută de dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (fost 234 TCE) dă posibilitatea instanţelor statelor membre de a adresa întrebări Curţii de Justiţie, cu ocazia unui litigiu aflat pe rolul acestora, întrebările vizând interpretarea sau validitatea normei comunitare fiind adresate înainte de a se pronunţa hotărârea în litigiul pendinte, singurul competent a decide dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului, precum şi asupra conţinutului acestora, fiind judecătorul naţional.

Părţile din litigiul principal nu au dreptul de a trimite direct Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) o cerere pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare, articolul 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene (TFUE) neconstituind temei legal pentru o nouă cale de atac deschisă părţilor într-un litigiu, astfel că nu este suficient ca o parte să susţină că litigiul ridică o problemă de interpretare sau validitate a dreptului Uniunii Europene (UE), pentru ca instanţa naţională respectivă să se considere obligată să trimită o cerere pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare.

Instanţa în faţa căreia se formulează cererea de adresare a unei întrebări preliminare, potrivit art. 267 § din TFUE (fost art. 234 TCE) trebuie să aprecieze dacă o decizie îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre. Chiar şi instanţele naţionale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern au libertatea de a evalua relevanţa unei cereri pentru întrebare preliminară.

În acest sens, în cauza Cilfit, Curtea de Justiţie a stabilit că dacă o parte susţine că litigiul impune folosirea procedurii întrebării preliminare pentru interpretarea uniformă a dreptului comunitar nu este suficient pentru ca instanţa să fie obligată să considere că se află într-o situaţie prevăzută de art. 234, iar instanţele ale căror decizii nu pot fi atacate în dreptul intern se bucură de aceeaşi putere de evaluare cu toate instanţele, ele nu pot fi obligate să folosească procedura hotărârii preliminare dacă aplicarea corectă a dreptului comunitar se poate impune într-un mod atât de evident încât să nu lase loc nici unei îndoieli rezonabile cu privire la modul de soluţionare a întrebării puse.

Tot jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene a stabilit că instanţele naţionale sunt cele în măsură să aprecieze, în funcţie de particularităţile fiecărei cauze, atât asupra necesităţii unei întrebări preliminare în vederea soluţionării fondului litigiului, cât şi asupra pertinenţei întrebărilor adresate Curţii.

Astfel, chiar în cauza Da Costa, Curtea de Justiţie a subliniat că "o instanţă naţională ale cărei decizii nu pot face obiectul unei căi de atac în dreptul intern trebuie, atunci când i se adresează o întrebare de drept comunitar, să îşi îndeplinească obligaţia de sesizare a Curţii de Justiţie, cu excepţia cazului în care constată că întrebarea adresată nu este pertinentă sau că dispoziţia comunitară în cauză a făcut deja obiectul unei interpretări din partea Curţii sau că aplicarea corectă a dreptului comunitar se impune cu o asemenea evidenţă încât nu mai lasă loc nici unei îndoieli rezonabile".

Totodată, aminteşte instanţa de control judiciar că Recomandările adresate instanţelor naţionale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012, prevăd:

"12. Cu toate acestea, o instanţă ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern este obligată să sesizeze Curtea cu o astfel de cerere, cu excepţia cazului în care există deja o jurisprudenţă în materia respectivă (iar în contextul eventual nou nu există nicio îndoială reală cu privire la posibilitatea de a aplica în speţă această jurisprudenţă) sau a cazului în care interpretarea corectă care trebuie dată normei de drept în cauză este evidentă.

13. Astfel, o instanţă naţională poate, în special în situaţia în care se consideră suficient de lămurită de jurisprudenţa Curţii, să decidă ea însăşi cu privire la interpretarea corectă a dreptului Uniunii şi cu privire la aplicarea acestuia la situaţia de fapt pe care o constată. Cu toate acestea, o trimitere preliminară se poate dovedi deosebit de utilă atunci când se ridică o nouă problemă de interpretare care prezintă un interes general pentru aplicarea uniformă a dreptului Uniunii sau atunci când jurisprudenţa existentă nu pare a fi aplicabilă unei situaţii de fapt inedite."

Înalta Curte reţine, aşadar că, în materie, Curtea de Justiţie Uniunii Europene a recunoscut instanţelor naţionale o marjă largă de apreciere a relevanţei unei hotărâri preliminare, iar instanţei naţionale îi revine obligaţia de a înainta o cerere preliminară doar atunci când consideră că există dubii în legătură cu aplicarea sau interpretarea unei norme comunitare.

Întrebarea ce se poate adresa de către instanţa naţională vizează exclusiv probleme de interpretare, validitate sau aplicare a dreptului comunitar, iar nu aspecte legate de dreptul naţional sau elemente particulare ale speţei deduse judecăţii.

Analizând cererea formulată în speţă de recurentul-reclamant, în lumina acestor considerente, Înalta Curte constată că jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene furnizează suficiente elemente de interpretare a normelor europene relevante, pentru a putea identifica aplicabilitatea în cauză a noţiunii de ajutor de stat, prin raportare la dispoziţiile legale naţionale şi la elementele particulare ale speţei, aspecte care însă nu mai ţin de interpretarea dreptului european, ci de evaluarea situaţiei de fapt, context în care competenţa revine instanţei naţionale.

Prin urmare, cererea formulată de către recurentul-reclamant nu îndeplineşte condiţiile de sesizare a CJUE în vederea pronunţării unei hotărâri preliminare, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene şi Recomandările adresate instanţelor naţionale, referitoare la efectuarea trimiterilor preliminare, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 338/01 din data de 6 noiembrie 2012.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte urmează să respingă, ca inadmisibilă, cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu întrebarea preliminară formulată de recurenţii – reclamanţi.

II.2. Cererea privind solicitarea avizului Comisiei Europene

La data de 06.09.2024, recurenţii-reclamanţi au depus la dosar o cerere privind solicitarea către Comisia Europeană – Directoratul General pentru Concurenţă de transmitere a informaţiilor deţinute în legătură cu ajutorul de stat reclamat, respectiv avizul acesteia cu privire la aplicarea normelor privind ajutoarele de stat în cauză arătând că această solicitare are menirea de a oferi Comisiei posibilitatea de a prezenta modalitatea în care consideră că noţiunea de ajutor de stat ar trebui interpretată.

Se arată că odată cu intrarea în vigoare a Ordinului nr. 991/2020 pentru pilotajul navelor maritime şi fluviomaritime s-a instituit un monopol prin care firmele publice (Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A. Constanţa/R.A. Administraţia Fluvială a Dunării de Jos Galaţi/Compania Naţională Administraţia Canalelor Navigabile S.A. Constanţa) au devenit singurele prestatoare pentru un anumit segment unde deţin prerogative de administraţie portuară, fiind deţinute de Ministerul Transporturilor ce coordonează activitatea, bugetul şi modul de desemnare a conducerii acestor întreprinderi .

Aceste întreprinderi au monopolizat serviciul economic de interes general (pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime) de la firmele particulare, au transferat profitul către firmele deţinute de stat, autoritatea publică centrală în domeniul transporturilor.

În contextul în care autoritatea publică centrală în domeniul transporturilor din România consideră că emiterea actului administrativ cu caracter normativ de rang infralegal nu ar reprezenta în sine un asemenea ajutor de stat, prin faptul că închiderea pieţei relevante ar fi la latitudinea statului membru suveran, ce ar putea să adopte, independent de Comisia Europeană şi în lipsa unei decizii a Consiliului, care hotărăşte la propunerea Comisiei potrivit dispoziţiilor art. 107 alin. (3) lit. e) din TFUE o asemenea soluţie, se impune ca instanţa să solicite un aviz din partea Comisiei Europene prin care să se adopte o interpretare unitară în cazul aplicării art. 107 alin. (1) din TFUE într-o asemenea ipoteză.

Activitatea de pilotaj este orientată către siguranţă şi în situaţia prestării serviciilor de către operatori economici autorizaţi aşa cum s-a întâmplat începând cu anul 1989, iar acest fapt a fost constatat ca fiind prestaţie în regim de competiţie prin Decizia nr. 51/2016 emisă de Consiliul Concurenţei, nefiind posibilă captarea întregului corp de piloţi în cadrul unui singur operator economic .

Aşa cum demonstrat supra opinia autorităţii naţionale de concurenţă este aceea a separării activităţilor comerciale ale administraţiilor portuare de cele de autoritate publică încredinţate de stat, sens în care actul administrativ cu caracter normativ trebuie analizat şi din perspectiva ajutorului de stat, în condiţiile în care s-a stabilit că administraţiile portuare au calitatea de întreprinderi în sensul legislaţiei concurenţei.

Punctele de vedere formulate de părţile litigante

Intimatul-pârât Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii şi intervenienta accesorie Compania Naţională Administraţia Porturilor Maritime S.A. Constanţa au solicitat respingerea cererii arătând că aceasta nu are legătură cu soluţionarea cauzei.

Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererii de solicitare a avizului Comisiei Europene

Examinând solicitarea formulată de către recurenţii-reclamanţi, instanţa de control judiciar constată că aceasta vizează în fapt conţinutul unui alt ordin emis de către intimatul-pârât Ministrul Transporturilor şi Infrastructurii, argumentele cererii neavând în mod evident legătură cu legalitatea Ordinului nr. 1203/30.06.2022 contestat în prezenta cauză care reglementează criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă.

Înalta Curte apreciază că solicitarea recurenţilor-reclamanţi încorporează argumente susţinute în faţa instanţei de recurs învestită cu analiza legalităţii sentinţei civile prin care s-a respins cererea acestora de anulare a Ordinului nr. 991/2020 privind stabilirea porturilor şi a căilor navigabile interioare pentru care serviciul de pilotaj al navelor maritime şi fluviomaritime este obligatoriu şi a modului de derulare a acestui serviciu, aceste argumente neprezentând relevanţă în prezenta cauză care are în mod evident un obiect diferit, împrejurare în raport cu care urmează să respingă cererea ca nefondată.

III. Soluţia şi considerentele instanţei de control judiciar asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată următoarele:

Curtea de Apel a fost învestită cu cererile conexe de chemare în judecată formulată de către reclamanţi prin care s-a solicitat anularea Ordinului nr. 1203 din 30 iunie 2022 pentru aprobarea Regulamentului privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă emis de Ministerul Transporturilor şi publicat în Monitorul Oficial al României, partea I, nr. 658/30-06-2022, în tot sau în parte, în special prev. art. 1 alin. (2) din Regulamentul actului administrativ cu caracter normativ atacat şi obligarea pârâtului Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

S-a arătat în esenţă în susţinerea acţiunii introductive că dispoziţiile art. 1 alin. (2) din Ordinul nr. 1203/2022 sunt contrare normelor de competiţie liberă, onestă pe piaţa acestor servicii prin faptul că se asigură prin corpul propriu de piloţi ai Companiei Naţionale "Administraţia Porturilor Maritime - S.A. Constanţa încălcând dreptul fundamental la muncă şi alegerea liberă a profesiei întrucât în accepţiunea reclamantei deţinerea autorizaţiilor administrative emise de Autoritatea Navală Română pentru prestarea serviciului de pilotaj al navelor maritime/fluvio-maritime reprezintă un drept dobândit cu caracter irevocabil în patrimoniul societăţii şi acordă dreptul de a efectua nemijlocit activităţile, fiind dobândit ca un bun ce nu poate fi supus exproprierii, partea vătămată având un drept la despăgubiri pentru orice încălcare.

Din punct de vedere al Consiliului Concurenţei - Decizia nr. 51/2016 s-a statuat că serviciul pilotajul navelor maritime/fluvio-maritime are un caracter competiţional şi simpla deţinere a autorizaţiei administrative îndreptăţeşte titularul să presteze serviciul, fără alte condiţionări sau limitări. Mai mult, prin Decizia nr. 51/2016 emisă de Consiliul Concurenţei s-a decis că atragerea tuturor piloţilor de nave maritime în vederea monopolizării pieţei constituie o faptă anticoncurenţială ce este sancţionabilă, ceea ce desemnează că emiterea unui act administrativ cu caracter normativ de rang infralegal este contrară prev. art. 8 din Legea nr. 21/1996 privind concurenţa

Din considerentele actului administrativ cu caracter normativ redate de autoritatea publică emitentă reiese că emitentul s-a limitat exclusiv la raţiuni de pretinsă oportunitate, fără a se efectua studii de specialitate şi fără notificarea Comisiei Europene, fără consultarea funcţionarilor Consiliului Concurenţei în domeniul ajutorului de stat. Potrivit prevederilor art. 6 din O.U.G. nr. 77/2014 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, precum şi pentru modificarea şi completarea Legii concurenţei nr. 21/1996 Consiliul Concurenţei acordă asistenţă de specialitate în domeniul ajutorului de stat autorităţilor, altor furnizori şi beneficiarilor de ajutor de stat, pentru asigurarea îndeplinirii obligaţiilor asumate de România în acest domeniu, în calitate de stat membru al Uniunii Europene, inclusiv în cadrul procesului de elaborare a actelor normative sau administrative prin care se instituie măsuri de natura ajutorului de stat/de minimis.

Prin sentinţa civilă nr. 265/16.10.2023, Curtea de Apel constanţa a respins ca neîntemeiate cererile conexe reţinând în esenţă că actul normativ contestat nu reglementează accesul unui operator economic la activitate suspusă regulilor de concurenţă, ci are ca obiect de reglementare profesia de pilot exercitată de persoane angajate cu contracte individuale de muncă.

De asemenea, reclamanta nu a demonstrat în vreun fel împrejurarea că OMTI nr. 1203/2022 încalcă procedurile privind acordarea ajutorului de stat, în speţă neputându-se aprecia despre OMTI nr. 1203/2022 ca fiind un ajutor de stat sau vreo "favorizare" a administraţiilor portuare, nefiind incidente dispoziţiile art. 107 din TFUE.

Nici prin Ordinul nr. 1203/2022 şi nici prin alt mod nu se asigură un transfer de resurse de stat sau gestionate de către stat, întrucât pentru prestarea serviciului de pilotaj sunt utilizate exclusiv resursele financiare proprii ale Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime S.A..

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., potrivit cărora casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, Înalta Curte aminteşte că acest motiv de recurs include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la punctele 1-4 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., precum şi nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) şi art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului la apărare dacă instanţa a admis apelul şi s-a pronunţat şi asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii şi asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialităţii şi al nemijlocirii prin pronunţarea soluţiei în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului şi nu au fost puse în dezbaterea părţilor; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii.

Analizând cererea de recurs, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu formulează critici privind încălcarea unor reguli de procedură de către prima instanţă cu ocazia soluţionării cauzei, a căror nerespectare să atragă sancţiunea nulităţii, ci pretinde încălcarea unor dispoziţii legale de către emitentul actului administrativ contestat la adoptarea acxestuia.

Or, potrivit art. 483 alin. (3) din C. proc. civ.: "Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile", legiuitorul înţelegând să încadreze calea de atac a recursului în rândul căilor extraordinare de atac, obiectul său fiind acela al verificării aspectelor de nelegalitate indicate în mod expres şi limitativ de dispoziţiile art. 488 C. proc. civ.

Prevederile legale menţionate se interpretează în sensul formulării unei argumentări juridice a nelegalităţii invocate, prin indicarea dispoziţiilor legale pretins încălcate ori greşit aplicate de instanţă şi prin precizarea eventualelor greşeli săvârşite de instanţă în legătură cu aceste dispoziţii legale, în lipsa acestor menţiuni neputându-se exercita controlul judiciar.

Prin urmare, având în vedere că recurentul-reclamant nu a arătat care sunt regulile de procedură încălcate de prima instanţă a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, Înalta Curte nu poate reţine incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") este nefondat.

Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

Înalta Curte mai arată şi că, în acord cu dispoziţiile art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluţionarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situaţia de fapt specifică procesului, iar în funcţie de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, întrucât instanţa de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată, Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere de instanţă.

Astfel, aşa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunţate în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României:

"În continuare, Curtea reiterează că, deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria x nr. x). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanţelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria x nr. x-B)."

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei. De asemenea, constată că această motivare are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil, inclusiv prin raportare la prevederile art. 21 alin. (3) din Constituţia României şi ale art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.

Faptul că recurentul-reclamant este nemulţumit de raţionamentul instanţei de fond sau de concluzia la care aceasta a ajuns nu se poate circumscrie în niciun caz motivului de recurs invocat, cu atât mai mult cu cât, în concordanţă cu prevederile art. 22 alin. (1) C. proc. civ., în demersul său vizând aflarea adevărului, în primul rând, judecătorul va soluţiona litigiul aplicând dispoziţiile legale incidente în cauză, respectând astfel principiul legalităţii.

În consecinţă, motivul de recurs analizat este nefondat, întrucât motivarea primei instanţe răspunde argumentelor prezentate de parte, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt şi de drept, nefiind astfel identificate contradicţii în raţionamentul instanţei de fond şi nici considerente străine de natura cauzei, ceea ce face ca motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. să nu-şi găsească incidenţa în cauză.

Procedând la analiza recursului întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de acest text de lege în vederea casării hotărârii, întrucât judecătorul fondului a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii ca neîntemeiată este legală fiind împărtăşită şi în faza procesuală a recursului întrucât reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale pertinente în raport de situaţia de fapt rezultată din probele administrate în cauză, iar criticile recurenţilor privind interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 6, 7, 9 din O.U.G. nr. 77/2014, art. 3, 7, 20 din Legea nr. 24/2000, art. 21 alin. (1), (2) din O.U.G. nr. 109/2011, art. 2 alin. (3) din Legea nr. 21/1996, art. 50, 51 din O.G. nr. 22/1999, art. 9, 91 din Legea nr. 346/2004 sunt nefondate.

Criticile de nelegalitate expuse în cuprinsul motivelor de recurs referitoare la hotărârea de fond prin care cererile conexe au fost respinse ca neîntemeiate vizează (ca de altfel şi cele din cererea de chemare în judecată) doar parţial nelegalitatea Ordinului nr. 1203/2022 emis de pârâtul-intimat, preponderent referindu-se la OMTI nr. 991/2020, temeinicia şi legalitatea acestuia din urmă făcând obiectul cenzurii instanţei de judecată într-o altă cauză înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie sub nr. x/2020, astfel încât analiza în prezentul dosar se va referi exclusiv la aspecte de nelegalitate ale actului administrativ dedus judecăţii.

Înalta Curte constată că în aplicarea dispoziţiilor art. 117 alin. (2) din O.G. nr. 42/1997 privind transportul maritim pe căile navigabile interioare, ale art. 12 lit. f) din O.G. nr. 19/1997 privind transporturile, art. 9 alin. (4) din H.G. nr. 370/2021 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii a fost emis actul normativ atacat, respectiv Ordinul nr. 1203/2022 al Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii prin care s-a aprobat Regulamentul privind criteriile minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă, Autoritatea Navală Română fiind desemnată a aduce la îndeplinire prevederile ordinului.

Aşadar, sfera de legiferare a actului administrativ contestat vizează exclusiv modalitatea de reglementare a pregătirii şi brevetării unei categorii socio-profesionale expres determinate –piloţii maritimi, alţii decât piloţii de mare largă – referindu-se astfel cum reiese din cuprinsul ordinului, la aspectele relative la obţinerea şi anularea brevetului de pilot, zonele pentru care se emit acestea, cerinţe minime obligatorii pentru brevetarea piloţilor maritimi, categorii de piloţi maritimi, cursuri obligatorii necesare emiterii/prelungirii valabilităţii brevelor de piloţi maritimi, etc.

Observă Înalta Curte (în acord cu menţiunile sentinţei recurate) faptul că parţial argumentaţia reclamantelor expusă atât în cererile de chemare în judecată conexate, cât şi în cuprinsul memoriului de recurs este străină de obiectul de reglementare a ordinului contestat, astfel încât criticile recurentei-reclamante formulate împotriva considerentelor hotărârii atacate din această perspectivă urmează să fie înlăturate.

Arată recurenta că în mod greşit prima instanţă nu a dat eficienţă principiului proporţionalităţii reglementat de directiva UE nr. 2018/958 şi a Legii nr. 245/2020 care trebuia respectat la adoptarea ordinului contestat, susţinere nesprijinită în opinia Înaltei Curţi de o argumentaţie validă care să conducă la concluzia că prevederile actului administrativ contestat ar fi apte să restricţioneze accesul liber la o profesie.

Instanţa de control judiciar remarcă faptul că, pe de o parte, judecătorul fondului a răspuns acestor critici, iar pe de altă parte că motivarea respingerii acestor argumente este pertinentă, în sensul că reglementarea unor condiţii minimale pentru accederea într-o profesie este conformă legislaţiei unionale şi naţionale iar prevederile referitoare la toate etapele de acces, promovare şi perfecţionare în profesie se aplică oricărui aplicant, neputându-se reţine caracterul discriminatoriu al acestora.

În ceea ce priveşte motivul de recurs subsumat cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. relativ la eroarea instanţei de fond care nu a reţinut incidenţa dispoziţiilor O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernarea corporativă a întreprinderilor publice care ar fi atras aplicarea dispoziţiilor art. 107 din TFUE privind ajutorul de stat, acesta apare ca fiind nefondat, având în vedere faptul că actul administrativ atacat a fost emis în executarea O.G. nr. 22/1999 privind administrarea porturilor şi a căilor navigabile, utilizarea infrastructurilor de transport naval aparţinând domeniului public, precum şi desfăşurarea activităţilor de transport naval în porturi şi pe căile navigabile interioare şi O.G. nr. 42/1997, iar dispoziţiile acestui ordin sunt de natură să orienteze activitatea de pilotaj, reglementarea condiţiilor ce trebuie îndeplinite pentru desfăşurarea acesteia în sensul siguranţei navigaţiei şi nu în sensul obţinerii de profit.

Înalta Curte constată că la adoptarea ordinului atacat au fost respectate dispoziţiile art. 21 alin. (1), (2) din O.U.G. nr. 109/2011 privind guvernarea corporativă a instituţiilor publice modificată prin Legea nr. 187/2023, fiind respectate cerinţele de claritate şi transparenţă în privinţa obligaţiilor de serviciu public şi finanţarea acestora, respectarea legislaţiei din domeniul concurenţei şi a reglementărilor aplicabile întreprinderilor publice şi a celor private.

Recurenta-reclamantă nu demonstrează modalitatea în care reglementări referitoare la condiţiile de accedere într-o categorie socio-profesională (aceea de pilot maritim, alţii decât piloţii de mare largă) sunt de natură să încalce prevederi ale dreptului concurenţei, fiscal, achiziţii publice toate susţinerile sale convergând spre nelegalitatea unui alt ordin care face obiectul contestării într-o cauză separată.

Pe de altă parte, sunt relevante în combaterea criticilor recurentei dispoziţiile cuprinse în Comunicarea Comisiei Europene privind noţiunea de ajutor de stat (menţionată la art. 107 alin. (1) din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene) care prevăd că art. 107 alin. (1) din Tratat nu se aplică atunci când statul acţionează pentru exercitarea prerogativelor de autoritate publică sau în cazurile în care entităţile publice acţionează în calitatea lor de autorităţi publice exemplificând controlul şi siguranţa traficului maritim ca activităţi care fac parte din funcţiile esenţiale ale statului prin natura sa, obiectivul său nereprezentând activităţi cu caracter economic.

Nici argumentaţia referitoare la încălcarea dispoziţiilor art. 21 lit. e) din Legea nr. 187/2023 referitoare la asigurarea operării întreprinderilor publice în condiţii de egalitate a şanselor prin raportare la toţi operatorii economici, dispoziţii care interzic adoptarea de reglementări care favorizează întreprinderile publice faţă de întreprinderile private, nu apare ca putând fi validată din punct de vedere logico-juridic, pe de o parte ţinând cont de obiectul de reglementare al actului administrativ contestat (care nu face distincţie între diferite categorii de operatori economici), iar pe de altă parte având în vedere că textul de lege invocat de către recurentă nu era în vigoare la data adoptării ordinului atacat.

În ceea ce priveşte pretinsa omisiune a instanţei de fond de a analiza incidenţa în cauză a dispoziţiilor O.U.G. nr. 77/2014 privind procedurile naţionale în domeniul ajutorului de stat, însăşi recurenta-reclamantă arată că aceasta este invocată în cuprinsul cererii de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/2020, astfel încât, având în vedere şi considerentele anterior expuse, se constată că această critică nu poate fi analizată relativ la legalitatea OMTI nr. 1203/2022.

Criticile cuprinse în memoriul de recurs vizând greşita reţinere în motivarea sentinţei recurate a compatibilităţii ordinului emis de către intimatul-pârât cu legislaţia primară şi cu cea comunitară reprezintă în fapt analiza atribuţiilor pe care Consiliul Concurenţei (autoritate publică distinctă de cea care a emis actul normativ atacat) ar fi trebuit să le exercite pentru a preîntâmpina emiterea ordinului, astfel încât acestea urmează a fi apreciate ca nefondate.

Referitor la eronata concluzie a instanţei de fond conform căreia actul administrativ atacat nu are ca obiect de reglementare emiterea de autorizaţii pentru desfăşurarea activităţii de pilotaj nave maritime/fluvio maritime, întrucât acesta ar conţine prevederile cu privire la modul de derulare a serviciului de pilotaj cu implicaţii directe în modul de funcţionare a întreprinderilor mici şi mijlocii, astfel cum de altfel s-a reţinut în decizia CEDO Pilot Service S.A. contra România, Înalta Curte reţine lipsa argumentaţiei logico juridice a recurentei între reglementarea unor criterii minime de pregătire, perfecţionare şi brevetare a unei categorii de piloţi maritimi şi imposibilitatea recurentei de a-şi desfăşura activitatea în domeniul pilotajului.

Altfel spus, lecturând conţinutul deciziei CEDO menţionată, Înalta Curte constată că încetarea activităţii recurentei în anul 2000 nu putea fi influenţată în nicio modalitate de adoptarea în anul 2022 a unui act normativ cu conţinut strict reglementat referitor la pregătirea, perfecţionarea şi brevetarea piloţilor maritimi, alţii decât piloţii de mare largă, astfel încât şi aceste susţineri apar ca fiind nefondate.

Împrejurarea că recurenta-reclamantă ar deţine autorizaţie emisă de Autoritatea Navală Română în vederea prestării serviciului de pilotaj maritim nu este aptă a conduce la concluzia că reglementarea unor criterii pentru brevetarea piloţilor maritimi nu este în competenţa autorităţii publice pârâte sau că această reglementare este nelegală, urmând ca şi aceste critici să fie respinse în consecinţă.

Invocă, totodată, recurenta-reclamantă şi faptul că prima instanţă a ignorat faptul că dispoziţiile art. 1 alin. (2) din anexa la OMTI nr. 1203/2022 asigură prin corpul propriu de piloţi ai Companiei Naţionale Administraţia Porturilor Maritime S.A. Constanţa întregul corp al piloţilor şi astfel încalcă dreptul fundamental la muncă şi alegerea liberă a profesiei.

Înalta Curte subliniază, în raport de obiectul de legiferare al ordinului contestat, faptul că reglementarea unor criterii de pregătire a unei categorii socio profesionale nu poate fi apreciată ca impunând restricţii/limitări ale unor drepturi fundamentale, cu atât mai mult cu cât se invocă o decizie a Consiliului Concurenţei (Decizia 51/2016) prin care s-a statuat că deţinerea autorizaţiei administrative îndreptăţeşte titularul să presteze serviciul, fără limitări sau condiţionări. Aşadar, ceea ce susţine recurenta-reclamantă rezidă în aceea că emiterea unui act administrativ care reglementează perfecţionarea unei activităţi pentru care ar fi autorizată încalcă drepturi fundamentale şi creează condiţii de monopol, susţinere care nu poate fi primită în raport de cadrul juridic naţional existent.

Reluând criticile referitoare la faptul că în mod eronat judecătorul fondului nu a reţinut pretinsa nerespectare a procedurii ajutorului de stat prin emiterea ordinului contestat, recurenta-reclamantă invocă încălcarea dispoziţiilor art. 288 TFUE fără a arăta modalitatea în care, prin prevederile actului administrativ contestat relative la criterii tehnice minimale specifice desfăşurării unei activităţi determinate, autoritatea publică pârâtă ar fi preluat caracteristicile definite prin dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 21/1996 privind concurenţa potrivit cărora "Prin întreprindere, în sensul prezentei legi, se înţelege orice entitate economică angajată într-o activitate constând în oferirea de bunuri sau de servicii pe o piaţă dată, indiferent de statutul său juridic şi de modul de finanţare, astfel cum este definită în jurisprudenţa Uniunii Europene."

În acest context, Înalta Curte consideră inutilă analiza argumentelor recurentei referitoare la îndeplinirea în cauză a condiţiilor care ar fi denaturat concurenţa prin adoptarea ordinului contestat, subliniind încă o dată că, prin sfera de reglementare a acesteia, nu ar fi fost posibilă identificarea fie a unei denaturări a concurenţei, fie încălcarea normelor relative la acordarea unui ajutor de stat.

IV. Faţă de cele anterior expuse, Înalta Curte va respinge atât cererea de solicitare a avizului Comisiei Europene cât şi cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, formulate de recurenţii-reclamanţi şi va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea formulată de recurenţii-reclamanţi S.C. Maritime Pilot S.R.L. şi A., de solicitare a avizului Comisiei Europene.

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, formulată de recurenţii-reclamanţi S.C. Maritime Pilot S.R.L. şi A..

Respinge recursul formulat de reclamanţii S.C. Maritime Pilot S.R.L. şi A. împotriva sentinţei civile nr. 265 din 16 octombrie 2023 a Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 24 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.